城市是一个具有完整经济功能、生活功能和市场功能的社会载体。从经营角度说,城市的一切元素都是可经营的资本。上世纪九十年代以来,面对捉襟见肘的城市财政和嗷嗷待哺的城市建设,城市经营的理念应运而生。但城市经营的理论严重滞后于实践。为什么要城市经营?谁来经营?经营什么?如何经营?怎样评价?存在广泛的争论和置疑。在这些争论中,争得最热闹的是假设城市经营提法合理的前提下,城市到底应该由谁来经营,即城市经营的主体是谁?是政府?是企业?还是二者的有机结合的“综合体”?各研究学者以此作为理解城市经营内涵的切入点,提出了不同的观点。本文选其作为论题,试图从公共经济学的视角进行比较系统的和深层次的分析,提出城市经营主体“分体论”。其基本观点是:城市经营是一个系统工程,不是单独哪一方面的事,而且城市经营的特殊性决定了不同类型的城市资产应由不同的主体来承担,所以城市经营的主体不是单元的,而是一个多元结构,并且,结构中一个主体对应于相应的客体,其他的主体起着相应作用。在应用公共经济学理论详细论证分析的基础上,针对我国城市经营中由于主体行为失范而出现的问题,借鉴美国城市治理的成功经验,为制约我国城市经营主体行为而进行了制度设计。