人多地少是我国的国情。节约、保护和合理利用土地不但是每位公民的道德义务,而且是法律义务。为加强对土地的管理,国家建立了包括土地管理法、土地利用规划以及一大批地方性法规、规章等规范性文件在内较为完备的制度体系,相继出台了密集的调控、管理政策,建立了国家土地督察制度,采取包括全国土地执法“百日行动”在内声势浩大的土地检查整顿活动,甚至还通过给各省下达查处指标的方式督促土地执法,不断强化对土地的行政管理。尽管如此,土地违法案件仍层出不穷,行政管理手段在应对土地违法方面愈显“力不从心”,迫使我们分析深层原因,寻找新的出路。上述问题的出现,一定程度上暴露出我国现行以行政管理为主的土地法律保护制度尚还存在有不尽完善之处。一方面,政府所管事务繁多,监管的土地面积又大,即使主观上愿意,客观上积极努力,但监管疏漏、不到位、不及时等问题仍会在所难免。另一方面,当前,地方政府往往承载着发展经济的巨大压力。而土地是最紧缺资源,在“农地转非”、“协议出让”和“招拍挂”之间存在巨大利润空间。为解决发展中的资金不足问题,少数地方领导,可能利用土地解决现实困难和问题。地方政府有此需要,不可能不影响管理动力、力度及其效果。行政管理自身存在“管不胜管”和“自管自盗”缺陷,客观上需要强有力的外部监督,尤其是法律监督去弥补和克服。但我国目前缺少这样的机制。从法律上看,根据我国行政诉讼法规定,只有与具体行政行为有直接利害关系的人才有权提起行政诉讼。这意味着没有法律上的利害关系就不能起诉。尽管普通民众关心土地的“命运”,但由于他们不是法律规定的“直接利害关系人”,往往无法证明自己与被诉行政行为具有“直接利害关系”,因此对侵害公有土地利益的行政违法或不作为行为无权起诉。无权起诉,就难以有效监督。土地行政公益诉讼是强有力的外部监督机制。原因在于：第一、它是司法监督。立案、审判都严格遵循法定程序,可避免行政处理可能出现的随意和“任性”。第二,它是更广泛的监督。通过发动更多的社会主体对行政机关监督,能克服少数主体监督存在的弊端。此外,我国土地的公有性质与公益诉讼的公共利益维护内在地具有一致性,因此从理论上分析,公益诉讼亦是最合理的监督形式。设置土地行政公益诉讼,能够强化对权力的社会监督,推动积极行政和依法行政,最终有助于实现国家土地资源安全战略目标。本研究从域外借鉴和基础分析两个不同维度,系统论述了我国构建土地行政公益诉讼制度的较完备条件。(1)建立土地行政公益诉讼具有丰富的实践经验可以借鉴。西方发达国家的公益诉讼相对较为发达,有的国家甚至已有上百年的实践,积累了丰富经验,这些经验可以“拿来”进行本土化改造,应用于我国的土地行政公益诉讼制度构建。(2)建立土地行政公益诉讼具有坚实的理论和社会背景基础。第一,理论基础扎实。从政治学看,人民主权和权力制约是新时代的要求。从经济学看,制度变迁和交易费用降低是客观规律。从社会学看,民主参与和权利社会化是社会的发展趋势。从生态学看,经济与生态的双重协调、长远、可持续发展才是科学的发展。从法学看,当事人适格理论深入发展,早已突破了传统诉讼中对原告的直接利害关系人的资格限制,很多国家赋予维护公共利益的非直接利害关系人以原告资格；传统的“无利益即无诉权”的观念早已更新,法律承认为维护公共利益者的诉权；从公共信托理论看,民众将土地信托给政府管理,政府理应勤勉尽责地管理好信托财产,防止其受到不应有侵害。第二,社会政治、经济、文化条件趋于成熟。近年来,国内民主政治不断完善,市场经济不断深入,还出现了与政治、经济发展相适应的多元文化,这些背景与国外公益诉讼发达国家的政治、经济、文化背景呈现出类似甚至趋同的特征,有利于土地行政公益诉讼制度的培育和成长。本研究从土地违法,尤其是行政违法的严重性及其对公共利益的损害出发,分析现行土地公共利益法律保护制度尚还存在的缺陷,指出构建土地行政公益诉讼的必要性、可行性以及土地行政公共诉讼制度的主要内容,同时进一步分析了土地行政公共诉讼制度建立后还可能存在的影响审判和执行的因素。关于行政违法的严重性、行政管理的缺陷以及土地行政公益诉讼制度建立的必要性,本摘要开头部分已有所交待,兹不再赘述。除此部分内容外,本研究还认为,当前我国建立土地行政公益诉讼的政治条件趋于成熟、法律技术能力趋于具备、民主法治观念愈益深入人心,建立土地行政公益诉讼制度具有可行性。同时认为,由于受体制、环境等因素制约,与现行行政诉讼一样,新制度可能同样会受到来自“过于强大的行政权力”、“维护稳定大局的重任”、“实际执行的困难”三方面因素的影响。本研究从主体及起诉制度、审判制度和保障制度三方面对土地行政公益诉讼的主要内容展开论述。在技术处理上,对与普通行政诉讼内容相同或基本相同,可适用或大致可适用同样规范的部分,基本上不作重述或仅作简述。土地行政公益诉讼主体包括管辖法院、原告、被告及第三人。其中,管辖法院的确定同时还是诉讼保障的重要内容,因此在第8章中介绍。本研究认为,原告的范围宜限定为土地所在地居委会的居民、村委会的村民以及地、市、州级以上人民检察院；被告为土地行政管理机关；由于被告的行为可能涉及第三人利益,因此第三人问题亦是新制度的重要内容。土地行政公益诉讼的受案范围是新制度的重要问题,系关土地的司法保护程度。根据当前国情,全部放开司法保护将是不现实、也是不科学的。研究认为,作为尝试,应在土地公害最严重、最频繁、最急需控制的领域首先引入土地行政公益诉讼,通过对行政行为的司法审查,有效避免或减少因行政权力的社会监督不力引起的各种问题。根据土地管理法等规范性文件规定,结合土地执法管理的实践状况,我们认为,当前宜限定为四类行政案件：一是非法批地类行政案件；二是非法占地类行政案件；三是闲置、破坏和非法转用类行政案件；四是非法流转类行政案件。起诉与受理及其后的部分包括法定前置程序、起诉与立案、多元诉讼主体之起诉冲突与协调。认为为处理好司法权与行政权之间的关系,切实发挥两权各自优势,有必要设置法定前置程序,规定在起诉前必须经由有关行政机关先行处理；土地行政公益诉讼与普通行政诉讼有所不同,对起诉条件应予明确限定；对可能会出现的多主体同时起诉的情况,只要起诉发生于人民法院作出裁判前,按照诉的主体合并的理论进行处理。土地行政公益诉讼的审判制度包括审判组织、审判和裁判类型三个组成部分。其中审判部分包括审理程序、举证责任分配、审理范围与审查力度；裁判类型部分包括判决、裁定和决定。研究认为,土地行政公益诉讼案件应由合议庭审理,并由被告举证；土地行政公益诉讼应当实行法律审,具体包括四项内容,即行政机关是否有法定职权、是否有必要的证据支持具体行政行为的事实结论、法律解释是否正确以及具体行政行为的程序是否合法。人民法院的审查不仅涉及审查的宽度问题,而且还涉及审查的深度问题。法院对行政机关主管的自由裁量行为无权审查；对事实问题、规章以及规章以下的规范性文件的解释、行政机关适用法律时所作的解释等均有权审查。土地行政公益诉讼的判决相对集中于撤销判决、履行判决、情况判决等类型；土地行政公益诉讼的裁定和决定与普通行政诉讼基本相同,但也有区别。保障制度亦是土地行政公益诉讼制度的重要组成部分。本研究从当事人正当行使权利、法院独立行使审判权和执行三个不同角度对此作了论述。正当行使权利的保障包括：诉权保障与滥诉禁止、诉讼费用的合理确定、当事人处分权的限制、诉讼时效的特别规定。研究认为,应当同时保障当事人依法行使诉权和防止滥诉；对除检察机关以外的其他起诉者有必要收取一定的费用,具体可参照现行收费规定标准适当降低;审理过程中原告申请撤诉的,是否准许由人民法院决定,如经审查被告已改变具体行政行为,排除了对土地的危害或危害威胁,则可予以准许,否则不准撤诉；作为一种为“公”的特殊诉讼,土地行政公益诉讼案件不应受到诉讼时效期间的限制。法院独立行使审判权的保障包括理顺审判机关与党的领导、人大监督的关系、合理确定案件的管辖两个部分。认为当前应着重从思想认识上理清“领导”、“监督”与法院独立之间的关系,从而改变工作方式,支持独立审判；为确保公正审判,应提高土地行政公益诉讼案件的审级,规定由土地不动产所在地的中级以上人民法院管辖。执行保障包括裁判文书限期交付执行和配套修改完善干部考核奖惩制度两个组成部分。认为土地行政公益诉讼的执行应采取交付裁判文书的执行方式,而不应由当事人自己申请执行；为有效解决行政机关因“公”违法问题,应配套修改完善干部考核奖惩制度。为丰富论证,本文在以上论述基础上,又结合两个实际案例对其涉及的土地行政公益诉讼的一般性问题进行了分析阐述。一例是南京紫金山观景台案,另一例是青岛市民状告青岛市规划局行政许可案。本文在简要介绍案情、法院处理结果基础上,着重对两案涉及的土地行政公益诉讼问题进行了深入分析、比较和讨论。本研究最后认为,鉴于土地资源具有特别重要胜,在条件成熟时,可考虑对土地行政公益诉讼正式立法。由全国人大及其常委会制定法律,尽管程序繁琐,时间较长,但却是改变现状,进行土地行政公益诉讼立法的必由之路。根据当前实际情况,我们认为,宜采取在现行立法中增加条款的办法加以解决：(1)在《人民检察院组织法》中增加有关人民检察院提起土地行政公益诉讼职权的规定;(2)在《土地管理法》中增加土地所在地居委会的居民、村委会的村民或地、市、州级以上人民检察院可依法提起行政公益诉讼的规定；增加土地行政公益诉讼的提起不受诉讼时效期间限制的规定；(3)在《行政诉讼法》的受案范围里增加“土地行政公益诉讼案件”一项；在其他相应部分分别增加原告起诉资格的规定、生效的判决和裁定的种类,以及由人民法院直接交付执行的规定、诉讼费用应当适当降低的规定,等等。当然,本研究对土地行政公益诉讼问题的探讨,仅仅提供了土地行政公益诉讼制度创新的一种思路,土地行政公益诉讼制度的健全完善,无疑还需要在长期的实践探索中慢慢前行。