“聚天下之人，不可以无财；理天下之财，不可以无义。”如何聚财和理财，不仅是治国的重点和难点，也是县治的重点和难点。 本文通过对湖北一个县财政基础的深入考察，探讨县治的财政基础及其变化，对县治财政基础的转换提出理论解释。与此同时，作者对分税制改革以来县级财政面临的困境进行了分析，提出增强县治财政基础的政策建议。 财政收入按政府财政管理的不同可分为预算内收入和预算外收入，财政收入总规模体现了不同时期县财政基础的强弱。财政收入结构的变化及预算内和预算外收入的此消彼长，反映了政府间财政关系及权力关系的变迁。 县预算内收入的主要财源包括农业税类、工商各税和转移支付。农业税是我国最古老的一个税种。在传统社会中，农业税一直是国家的财政基础，是国家与农民之间联系的一个主要纽带。建国之初，我国实行“以农养工”的方针，国家通过对农村的资源汲取支持工业及整个国家的建设，农业税的比例相当高。由于中国实行重工业优先发展的战略，工业发展较快，建国后工商各税就成为县级财政的重要来源。改革以后，随着农村工商业的快速发展，工商税收成为财政的主体，农业税开始弱化。分税制后，由于中央把主要税源上收，把农业税留给地方，农业税的地位上升，不仅如此，为了获得更多的地方收入，县向农民收取各种“费”以增加财源来弥补县财政收入的不足，“以农养政”的局面在县乡基层政府表现最为明显。随着农村税费改革的进行，费被取消，农业税的地位也发生了变化。2006年全国取消农业税，农业税的终结，也意味着“以农立国”的终结。 转移支付是县级财政的重要来源。在计划经济体制和包干制时期，上级补助都是县比较重要的收入。分税制后，工商主体税源上收，地方财政收入大幅度下降。为了弥补财政缺口，稳定地方政权，支持地方经济的发展，中央加大了转移支付的力度，转移支付成为县的主要财源。尤其是随着农村税费改革的实施，特别是农业税的取消，县财政对转移支付的依赖度更高。转移支付的强化，一方面是国家“以工补农”的直接体现，另一方面也说明分税制后财权的集中与强化，中央对地方财政控制的加强，县治财政进一步国家化。 然而，转移支付并不足以弥补取消农业税给县级财政带来的缺口，且转移支付一直就是讨价还价的利益谈判机制，缺乏制度化；另外在中央不断调整税收划分的情况下，县的主体税种均先后成为共享税，且省也参与了其利益分割，县级财政没有自己的稳定的主体税种，因此造成县治财政的不稳定性和自主性的削弱。取消农业税后，县治所必须的维持自身运转和农村的公共服务提供问题都亟待解决。夺文在最后对解决县治财政困境进行了一些探讨，即实行转移支付制度化和县级主体税种稳定化。稳定县的财政基础，在一定程度上也是稳定整个国家政权基础的需要。