新型农村合作医疗是在政府组织、引导和支持下,以农民自愿参加为原则,实行政府补助、参合农民个人缴费和集体扶持相结合的筹资方式,以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度,是政府提供的一项重要公共服务。公共服务的目标群体是我国8.83亿农业人口,主要目的是解决农民“因病致贫、因病返贫”的问题,为农民健康提供基本保障。在公共服务运行过程中,主要有政府、定点医疗机构和参合农民三方主体,存在着三对主体间关系：政府与参合农民、政府与定点医疗机构、参合农民与定点医疗机构。在西方公共行政学的发展历史上,一直都有管理主义和宪政主义的争论,在当代则主要表现为新公共管理理论和新公共服务理论的分野。两个理论流派分别侧重技术维度和价值维度,提出了不同的公共服务理论观点。尽管对公共服务的现实均具有指导意义,但是仅仅沿用其中的任何一个维度都难以取得令人满意的效果,必须对公共服务进行双重维度的分析：技术维度主要是对公共物品属性的分析和遵循,价值维度则是对公共利益的考量和追寻,应当在价值维度的导向下,注重技术层面的改革,坚持技术和价值并重,效率和公平兼顾。优化主体角色及其关系正是坚持技术维度和价值维度并重的重要途径之一。在理论层面上,应当从角色期待、角色认知和角色履行三个方面分析政府、定点医疗机构和参合农民的角色；从委托——代理关系、责任——利益关系和合作关系分析主体间关系的状态。三方主体都应当调整责任和利益方面的角色认知,承担应尽责任,主动维护和增进公共利益,尽可能缩小角色认知与角色期待之间的差距,履行好自身角色,建立良好的主体间关系,改善新型农村合作医疗的实施效果和服务质量。从委托——代理关系分析,政府、定点医疗机构和参合农民三方主体并不是处于平等的地位。在这项公共服务的运行过程中,参合农民把维护自身健康的重大事项委托给政府和定点医疗机构。由于医疗服务领域的特殊性,加之参合农民受制于自身素质和外部环境等因素,难以掌握优势信息,处于相对弱势地位,受信息不对称的影响最大,因而最需要保护。定点医疗机构是政府和参合农民双方的代理人,在医疗服务过程中掌握绝对优势、具有绝对权威,处于相对优势地位,因而最需要监督。从责任——利益关系分析,政府和定点医疗机构在新型农村合作医疗中的责任重大,更应当注重承担责任、维护公共利益。三方主体应当以道德原则和相关制度约束自身行为、限制自身利益、追求公共利益,并在此基础上构建起合作关系,实现新型农村合作医疗的健康、协调和持续发展。经过八年的实践和探索,新型农村合作医疗这项公共服务取得了一定成绩和进展,基本得到农民认可。但是,通过对具体研究对象以问卷调查和访谈分析为主要方式的实证分析发现,现阶段主体角色及其关系尚存在定位不清、责任不明、关系不顺等问题,影响了公共服务效果。因此,必须通过明确定位、更新观念、协调利益、规范行为等途径,使三方主体较好地履行角色。在此基础上,以维护和体现参合农民的主体地位和主体权利为原则,以加强和改进对定点医疗机构的监管为重点,以强化和凸显政府责任为着力点,从三个方面优化和改善主体角色及其关系。首先,更新主体观念。政府应当树立高度重视新型农村合作医疗、切实维护参合农民的各项权益和既尽力而为又量力而行的观念；定点医疗机构应当树立重视公共利益、以情感对称弥补信息不对称和无差别服务的观念；参合农民应当树立理性看待新型农村合作医疗和重视自身健康的观念。其次,规范主体行为。政府应着力减少和避免地方政府的“争利”、“分利”行为,加强政府职能部门的协调、合作；定点医疗机构应努力规范医疗行为和管理行为；参合农民应当杜绝弄虚作假行为,积极参与新型农村合作医疗。最后,加强制度建设。以改善新型农村合作医疗的实施效果为目标,应当加强以下三个方面的制度建设：完善与政府、定点医疗机构和参合农民有关的激励制度,健全长途和短途问责制度,改进政府在准入、价格、质量等方面的监管制度。通过更新主体观念、规范主体行为和加强制度建设三个方面的合力,优化主体角色、理顺主体间的关系,实现三方主体的良性互动和合作共赢。