行政指导是现代民主政治的产物，它是行政管理模式适应现代市场经济而产生和发展的。传统的以“命令——服从”为特点的行政行为在现代市场经济条件下，呈现越来越多的弊端与局限性，它不能适应新形势下公权力与私权利之间的关系，其法律上的强制性限制了相对方的主动性与积极性，不利于自由——这个法哲学价值的实现。而行政指导似乎是解决现代条件下公权力与私权利之间矛盾的一剂良药。本文突破单纯法律范围，分析了行政指导对自由、公正、秩序、利益等人类所公认价值范畴的促进作用。 　　行政指导在法律上无强制力，但并不代表其无事实上的强制力，恰恰相反，由于行政机关在社会上的强势地位及其掌握的巨大资源，使行政相对方出于各种利益的考量，在事实上不得不服从行政机关作出的行政指导。本文采用一般性+特殊性的思维模式，从行政指导中存在的信赖利益、诱导利益等出发，指出了行政指导异化为一种行政命令的可能性，再将其一般异化可能性放在中国的具体国情下加以考察，最后指出了中国行政指导中存在的问题。 　　社会控制的手段是多样的，本文对比了在对行政指导进行控制中法律与其他手段的利弊，说明了法律在控制行政指导中的最重要地位，关于如何对行政指导进行法律控制，首先要确立控权模式，本文分析了对行政权力进行控制中的严格行为模式与正当程序模式的优缺点，结合行政指导自身利益特点，确定了以正当程序模式为主的行政指导法律控制模式。并以此为基础，从主体、内容、程序、责任与救济四方具体构建控权体系。在程序方面，本文将听证、行政资讯公开等现代行政法律中的核心制度引入其中。 在法律责任与救济方面，本文采用博奕方法论并借鉴吸收民法的归责原则，设想了行政指导法律责任的归责，并从信访、行政复议、行政诉讼和国家赔偿四方面建立相应救济制度。