实现善治是中国深化改革的重要目标。在此背景下,运用善治理念研究土地督察具有一定的现实意义。本文结合政府治理、委托代理、公共选择等理论及土地督察实践开展研究,主要内容包括以下几个方面:(1)政府组织架构与土地管理问题剖析。基于中国政府组织架构特点,分析土地管理领域问题产生的根源中央与地方分权,实际上是一种委托代理行为,由此所产生的土地问题实质上也是委托代理问题;政府组织架构则反映了一种客观规律,纵向组织架构会导致终极委托代理关系被直接委托代理关系取代,上级创制权被下级窜改,而横向组织架构则会由于部门利益而导致封闭化、分割化;官员作为官僚组织的实质要素,基于自身利益和目标,也会出现于组织目标偏离、倾向性执行等行为。(2)土地督察的政府治理分析。将土地领域的政府治理划分为三个阶段,分析了土地督察制度建立的背景。土地督察具有质疑性、上位性、独立性和从属性特点四种行政监督特点。分析中国行政监督体系,土地督察可视为准法律监督。土地督察具有反馈、预防、纠正、问责等功能,通过例行督察、审核督察、专项督察及调查研究,在经济、政治和社会层面发挥治理作用。(3)土地督察影响评价。初始运行阶段,土地督察提高了土地违法案件追查能力,从长期来看,则表现为对土地违法的遏制。土地督察五种治理手段(卷宗审核、实地核查、问题发现、督察建议、责任追究)与土地违法各指标(除耕地与实地核查)都呈负相关,说明这些手段都对土地违法行为具有遏制效应。根据截面数据模型,从分省来看,土地督察与违法涉及土地面积具有明显的遏制效应。(4)探索土地督察差别化。五种督察手段对不同土地违法指标和违法主体产生不同的效果,应根据情况采取不同督察手段以提高治理的有效性。通过对29个省份经济增长因素、分层聚类,提出了分省治理差别化建议;基于当前(2014年)土地违法情况,利用马尔科夫状态方程,确定了各省土地违法状态、转移概率。(5)从三个视角对土地督察的制度困境进行分析。地方政府履责的边际成本、对地方政府问责所产生的惩罚效应、土地督察的边际成本和激励效应四种因素决定了土地督察和地方政府行为,通过合理控制四种因素,能够提高土地督察效用和地方政府土地利用和管理履责水平;土地督察在政府治理中的功能相对较弱,政治地位不高,法律地位不够明确,缺乏必要的强制性手段;土地督察权是基于行政层级关系设置的监督权,土地督察属于内部行政行为,土地督察机构在中央机构分类中尚未明确。(6)以“善治”为目标,构建中央与地方激励相容约束、推进立法建设、提升土地督察质量、加强协同治理,并提出完善土地督察制度的建议。