新中国成立以来,我国经过不断探索和发展,逐步建立起了具有中国特色的、符合中国国情的国家监察制度体系。作为新时期国家监察体制改革的重要制度成果,《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称“《政务处分法》”）将处分档次、违法情形、适用规则、处分期间等统一起来,实现了对所有行使公权力的公职人员监督全覆盖,对提高公职人员惩戒工作的规范化、法治化水平具有重要意义。本文聚焦《政务处分法》构建起的“政务处分”和“处分”双轨惩戒制度进行深入研究。这里的“政务处分”和“处分”是两个不同的专属概念,“政务处分”的实施主体是监察机关,“处分”的实施主体是公职人员任免机关、单位（以下简称“任免机关”）。我国在《政务处分法》颁布前实行的是单轨制的惩戒制度。“单轨制”和“双轨制”是两个相对而言的概念。“单轨制”是指只能由任免机关对公职人员职务违法行为实施惩戒的制度,“双轨制”是指监察机关和任免机关都能够对公职人员职务违法行为实施惩戒的制度。《政务处分法》的颁布实施,实现了我国公职人员惩戒制度由“单轨制”向“双轨制”的嬗变。“双轨制”的进步意义主要体现在四个方面:一是在监督模式上实现了从单一内部监督向内外部相结合、共同监督的转变。二是在监督范围上实现了全覆盖。三是提高了惩戒制度的规范化、法治化水平。四是有利于保障公职人员的合法权益。“双轨制”的运作机理可以归纳为:“政务处分”和“处分”既有“统一”又有“区分”,两相并行、相得益彰。“统一”指的是:一是在适用范围上,它们共同作用,实现了对所有公职人员的监督全覆盖;二是在处分档次、违法情形、适用规则、处分期间等方面实现了统一。“区分”指的是:一是名称不同,任免机关作出的惩戒称作“处分”,监察机关作出的惩戒称作“政务处分”。二是“一过不二罚”,即监察机关和任免机关对同一违法行为不得重复惩戒,但是如果监察机关发现任免机关应当给予处分而未处分,或者给予的处分违法、不当的,应当提出监察建议。三是“政务处分”和“处分”的程序、救济制度等方面存在差异。“双轨制”具有重大进步意义的同时,我们也应注意到,由于《政务处分法》对“政务处分”和“处分”两者的协调衔接方面未作出详尽规定,导致在实际操作中还存在一些难题。一是没有明确划定监察机关和任免机关对公职人员职务违法行为的管辖权限。管辖权模糊可能导致监察机关和任免机关互相争夺惩戒管辖权或者互相推诿、不作为等问题,以至于削弱法律的权威,损害公平正义。二是没有对特殊公职人员的惩戒管辖权作出特别规定。《政务处分法》突出对各类公职人员违法行为的“共性”进行规定,而没有对“差异化”的违法行为进行规定。在法律已对某些特殊公职人员作出特别规定情况下,不宜由监察机关进行政务处分,而应当尊重公职人员任免机关的处分权。三是没有建立监察机关与任免机关的信息共享机制。由于任免机关无法及时掌握监察机关的立案、处分等信息,也就无法及时对被调查对象采取必要限制措施,甚至可能导致政务处分得不到执行,最终成为“法律白条”。同样由于监察机关无法及时掌握任免机关作出处分和执行处分的情况,导致难以履行其监督职责。四是没有建立监察机关与任免机关的工作配合机制。监察机关在开展调查、取证等过程中离不开任免机关的协助,任免机关调查手段的不足也需要借助监察机关的力量,在两者没有建立工作配合机制情况下,容易导致调查工作难以开展,制约“双轨制”的作用发挥。针对上述问题,笔者提出了相应的对策和建议。一是明确公职人员惩戒管辖权限。可以根据案件复杂程度、违纪行为严重程度以及当事人的任职身份划分管辖权。二是对法官、检察官和人大代表等特殊公职人员的惩戒进行特别规定。三是建立监察机关和任免机关信息共享机制。明确监察机关送达政务处分决定的时限和方式,建立政务处分执行情况反馈制度,实行备案审核制,即任免机关应及时将处分决定报监察机关备案审核等。四是建立监察机关与任免机关的工作配合机制。加强党对监察工作的统一领导,建立统一协作机构,将对公职人员职务违法调查提供协作配合的单位统一纳入协作范围,最大化地发挥各部门优势,为监察机关、任免机关调取证据、查办案件提供支撑。五是加强对监察机关、任免机关惩戒权的监督制约。加强对监察机关的监督,主要是要发挥人大、社会、舆论、群众等监督力量的作用,并强化监察机关的自我监督,严格落实监察机关和监察人员的法律责任等。加强对任免机关的监督,主要是通过监察机关认真履行监督职责,解决任免机关不作为、违法作为、不合理作为等问题。