为了缓解县级财政困难,提高县级基本公共服务水平,2010年财政部公布了《财政部关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见》(以下简称《意见》)。《意见》要求,县级基本财力保障机制应以县乡政府实现“保工资、保运转、保民生”为目标,主要内容包括制定县级基本财力保障范围和标准,弥补县级基本财力缺口等。如果说之前的省直管县财政管理体制是从制度上明确了省级财政对县级财政的管理责任,那么建立县级基本财力保障机制则是从内容上规范了省级财政对县级财政的支持方向。为了使研究更具有针对性,本文选择了辖县大省四川作为研究对象。四川省作为西部大省,人口众多,其所辖县区经济差距很大,既有诸多经济强县,如全国经济百强县双流,又有诸多欠发达县,如36个国家级贫困县,对其研究具有强烈的现实意义。四川省2007年启动“扩权强县”试点,2009年又将试点范围扩大到59个县,在省直管县方面积累了很多经验。2010年,四川省推行县级基本财力保障机制,力图在3年内消灭县级财力缺口。至今,四川省在缓解县级财政困难,保障县级基本财力方面已经取得了一些成就,那么如何进一步提高财政科学化精细化管理水平,如何通过建立指标体系有效衡量县级财政运行情况,既使得县级财政能及时发现自身问题,又使得省级财政能根据县级财政运行情况予以对应的财政奖补便是本文所要研究的内容。本文创新点在于设计了一套县级财政运行评价与监测系统,通过建立指标体系量化了县级财政保障自身基本财力的努力程度,直观反映了县级财政的运行情况,使省级财政部门在给予县级财政奖励或补贴时,有明确的标准可依,同时可大大降低省级财政部门的工作强度,使得省直管县财政管理体制能够有效运行下去。本文第一章介绍了论文研究的背景与目的、研究方法与框架。总得来说,本文的背景就是省直管县下的县级基本财力保障机制建设。目的是为了科学有效地推行县级基本财力保障机制,使得省级财政对县级财政的资金支持有依据、有效率。本文的研究方法主要涉及三个方面,分别是定量与定性分析相结合,实证与规范研究相结合,抽象与具体研究相结合。第二章回顾了相关理论,首先是财政分权理论,介绍了该理论与地方政府财权和事权的关系。财政分权理论认为地方政府有必要且能有效率地提供辖区内的公共产品,这是它的主要职责,也是它的事权范围。此外,财政分权理论认为应赋予地方政府一定的财政自主权以便其能独立进行财政决策,地方政府应有必要的税收能力,否则将难以对所提供的公共产品质量负责。其次是公共选择理论,公共选择学者认为官员的目的在于追求个人利益最大化,即权力增加或声望提高,这种利益诉求外在地表现为政府的扩张行为,其中之一就是财政供养人员膨胀。公共选择理论使我们认识到“政府失灵”的问题,财政部门作为政府部门之一,垄断着财政资金的分配权,建立监督约束机制是十分必要的。最后是委托代理理论,该理论对于加强信息化建设和建立激励约束机制具有现实的指导意义。为了解决委托代理关系中由于信息不对称导致的逆向选择和道德风险问题,需加强财政信息化平台建设和建立相应的激励约束机制。第三章对相关文献进行了回顾,包括县级财政困难方面,省直管县方面和县级基本财力保障方面。县级财政困难的研究始于2000年前后,诸多专家学者对其成因进行了深入细致的探索,在主要方面已经达成了共识,概括来讲包括四个部分：经济因素、制度因素、管理因素和债务因素。省直管县始于浙江,2003年开始在全国试点推广,该体制大大缓解了县级财政困难,在一定程度上促进了县域经济的发展。对于省直管县的研究,主要涉及到以下几个方面,一是省直管县的积极作用；二是省直管县存在的问题；三是省直管县的完善途径。县级基本财力保障的初始研究认为应当通过完善转移支付制度,发展县域经济、加强资金监管等方面来弥补财政缺口,保障县级财政收支均衡进而实现基本公共服务均等化。根据各省推行县级基本财力保障机制的实行情况来看,各省制定的目标与实行的措施各不相同,具有明显的地域性。总得来看,当前对于县级财力保障的研究多属于规范性研究,具体操作层面该如何进行尚未有所涉及。第四章详细分析了四川省县级财政运行状况,包括总体情况,历年变化趋势及各县具体情况.总体来看,四川省县级财政收入水平较低,各县之间差距较大；县级财政支出比财政收入有较大幅度提升；大部分县级财政自给率较低,对上级财政的依赖程度很高。从变化趋势来看,县级财政一般预算收入占省级财政一般预算收入的比重整体呈上升趋势；县级财政一般预算支出占省级财政一般预算支出的比重也在逐年增长；县级财政自给率在波动中呈现下降趋势。从各县具体情况来看,税收收入占财政收入的比重在70%-80%之间的县最多,比重在50%以下的县共有32个。从财政总收入来看,一般性转移支付和专项转移支付是县级财政获得上级支持的主要途径,保障县级基本财力,可以适当调整这两项的比重。从财政支出来看,各县公共支出比重较大,教育和社会保障支出分列一二名；各县之间公共支出差距大,各项排名均靠后的县需要引起关注。总之,省级财政从各方面对县级财政均有较大影响,为了更公平的分配财政资金,对县级财政运行状况进行评价与监测势在必行。第五章为本文重点章节,介绍了四川省县级财政运行评价与监测系统。在省直管县的财政管理体制下,省级财政部门的管理幅度大大增加,对之前的财政管理模式提出了严峻考验。而当前建立和完善县级基本财力保障机制的要求又使得省级财政必须对县级财政有一个清晰明了的认识和把握,因此,构建一套有效适用的县级财政运行评价与监测系统是十分必要的。决定该系统科学性强弱的首要因素就是代表性指标选取的好坏,指标选取应遵循以下原则：重要性、灵敏性、可操作性、简便性和互补性。本文将指标体系分为两个部分,一是衡量全部县财政运行总体情况的指标,包括县级财政收支增长率和县级财政基尼系数。二是衡量各县财政运行状况的具体指标。首先是对县级财政增收努力程度的评价与监测,指标包括调整后的财政收入增长率、调整后的税收收入增长率、税收收入稳定性和财政收入占基本财力比重变化率。其次是对县级财政“保工资”情况的评价与监测,指标包括县级财政供养系数和工资性支出比重。然后是对县级财政“保运转”情况的评价与监测,指标包括公用经费支出比重和公用经费自我保障能力。第四是对县级财政“保民生”情况的评价与监测,指标包括民生支出占财政支出的比重及其变化和新增民生支出占新增财政收入的比重。对于各项具体的民生支出,本文选择了其中的教育、医疗卫生和社会保障三项举例予以指标设计。最后是对县级财政运行风险情况的评价与监测,指标包括债务总额及其变化、种类,债务负担率,偿债率,债务依存度和新增债务额占新增财政收入的比重及其变化。在明确了各项指标后,本文又对该系统的应用予以简单介绍,首先,每种评价与监测事项都包括几个指标,每项指标结果用红色、黄色和绿色的预警灯来表示(有的还包括蓝灯)。其次,每种评价与监测事项通过量化处理后都可以用1-10之间的数字来表示,然后根据数值大小来判断其等级。最后,省级财政根据综合情况决定对其的奖惩。奖励包括增加相应转移支付,给予基本财力保障奖励,给予财力补助等。惩罚包括降低相应的转移支付额,通报批评等。本章最后进行了案例分析,将A县的财政数据代入该系统,考察其运行情况,并对结果予以解释。最后一章是对推进县级基本财力保障机制的相关配套性体制、机制建设的进一步思考。主要包括四个方面,首先是深化制度改革,完善省以下财政管理体制建设。实现县级政府的事权与财权相统一,实行彻底的分税制,合理划分各级收入。其次是增强自我保障能力,努力提高县级财力水平。各县要努力发展县域经济,扩充财源,注意控制财政供养人口,控制工资性支出比重,同时以基本公共服务均等化为导向,保障民生支出。第三是各级政府要加大支持力度,共同保障县级基本财力。四是要完善考核体系,有效提高财政管理水平。完善预算编制,严格预算执行,提高财政人员素质,完善岗责体系,加快财政信息化建设,实现财政科学化精细化管理。