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长期以来，我国农村教育处于困境之中。一方面，农村教育存在着职能困境，即从实现官方和民间的教育意图来说，它是无所作为的教育；另一方面，农村教育存在着生存困境，即在我国分级办学、分级管理的体制中，农村教育事实上是农民办，没有获得真正的国民教育待遇。从制度层面看，农村教育困境问题，必须放在城乡教育二元对立的背景下来分析。我国城乡教育的差异，除了地域性差异外，更多是一种制度设计上的等级差异，即城乡教育区别对待，这是一种变相的双轨制。