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在刚刚结束的“两会”中，建设社会主义新农村成为了一个热点话题。在建设社会主义新农村的进程中，党中央、国务院对发展农村公共产品作出了全面部署。可以说，农村公共产品供给是新农村建设的重要内容，也是农村发展亟待加强的薄弱环节。
一、农村公共产品
根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品。公共产品或劳务具有与私人产品或劳务显著不同的三个特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。
农村公共产品是公共产品一个组成部分，农村社区的公共产品是相对于由农民或家庭自己消费的所谓“私人产品”而言的，是由当地农村社区居民参与共享的“产品”，是指只能满足其特定社会的公共消费欲望的产品或劳务。它具有一般公共产品的基本特点，即排他性、非竞争性和不可分割性。但是由于农村社区的特殊性，农村公共产品也有其特殊性：
(一)农村公共产品具有更强的外部性
从公共产品的定义来看，我们可以看到公共产品都是存在着一定的外部性的，或者称作外溢性。而作者认为农村的公共产品较城市的公共产品有更大的外部性。这主要是因为城市的公共产品虽然存在外溢性，但基本上是局限于城市中的。而农村公共产品可以将其外溢性释放到城市去。
(二)农村公共产品的供给可降低农业的自然风险和经济风险
因为我国的农业生产对自然条件的依赖仍然较大，而农村公共产品，如发达的水利设施可以提高农业抗自然灾害的能力，发达的病虫害防治和预测、预报系统可以减少病虫害造成的损失，发达的农业保险体系会进一步分散风险，提高农业生产的稳定系数。
另一方面，一般来说农产品是需求弹性较小的商品，即可能会出现所谓的“谷贱伤农”，所以市场信息系统会降低农产品的市场风险，增加农产品生产和销售的稳定性，减轻受纯粹市场力量作用而引起的波动性。
(三)农村公共产品供给对宏观经济的影响
我国是一个农业大国，农业人口占较大比例。农村公共产品的供给成本等情况直接关系到农民的收入问题，而农民的收入直接决定了农民的消费水平，进而决定了整个国家的宏观消费水平。长期以来，我国的GDP增长过多地依赖投资和出口，国家旨在拉动国内消费的政策难以奏效，很重要的原因就是农村消费水平长期处于低水平。其背后的各种原因中，其中一条就是农村公共产品供给的短缺影响了农民的收入。
二、我国农村公共产品的供给现状分析
(一)供给主体分析：供给责任不清，主体错位
由于农村公共产品的基础性、效益的外溢性特征以及农村经济发展相对于城市的落后，要求在农村的公共产品供给上，政府仍然应发挥主导作用。但在实际中，政府与市场、中央政府与地方政府在农村公共产品供给的责任划分上不尽合理，本来应该由政府提供的公共产品或由政府与农民共同承担的公共产品成本，却完全由农民承担；本来应该由上级政府提供的公共产品却转移事权交由下级政府提供，最终落到乡政府和农民头上。就教育而论，目前的基本情况是大学教育中央管，中学教育省市管，小学教育县乡管。斗般而论，基础教育是创设平等的基本途径和重要条件，应当由中央政府提供。而高等教育则是个人发展和自我实现的需要，属于个人决策和个人选择，不论是学校还是学生，都应由自己负责。但在我国却发生了严重的错位。教育体制安排不注重雪中送炭，而是热衷于锦上添花。因而出现了一些著名的高校动辄就百万年薪聘请著名学者讲学。另一方面，县乡财政无力支持基础教育，拖欠教师工资，截留教育经费成为普遍现象。
(二)总量与结构分析：供给总量不足，结构失调
我国农业基础设施严重不足，国家理应加大对农业基本建设的投入。但多年来农业基建投资始终偏低，财政的支农支出徘徊不前，加上农村经济发展缓慢、近年乡镇企业效益低下、大部分农户收入较低等原因，缺乏资金，造成农村公共产品供给普遍不足。农民急需的大型水利浇灌设施、大型农用固定资产、良种的培育、市场供求信息等公共产品供给严重缺乏；在地方政府财力的限制下，大部分农村的教育供给不足，学校的数量和教师的质量无法满足农村发展的需求；我国农村医疗保障普遍缺乏，使农民成为最大的自费医疗群体，农民因病致贫、因病返贫逐年增多；农村大部分人口还未享受医疗保险，也没有社会保障。
在农村公共产品供给总量不足的同时，还存在着结构失调问题。由于行政体制改革滞后，对农村公共产品的供给起主要作用的是来自社区外部自上而下的行政指令，甚至是为了满足地方各级政府部门的决策者的“政绩”和“利益”的需要。其行为特征主要表现为：(1)不顾农村的客观条件，热衷于投资一些见效快、易出政绩的短期公共项目，如各类达标升级活动、小康工程等，而不愿提供一些见效慢、期限长具有战略性的纯公共产品。(2)热衷于投资新建公共项目，而不愿投资维修存量公共项目。农业水利设施老化失修，农村电网老旧、电压不稳，农村道路尘土飞扬的现象比比皆是，而各种各类的图名摆阔、造声势的项目处处可见。(3)热衷于提供看得见、摸得着的“硬”公共产品，而不愿提供农业科技推广、农业发展的综合规划和信息系统等“软”公共产品。
(三)供给效率分析：供给效率低下，缺乏监督
公共产品供给应首先遵循效率原则。我国现行农村公共产品的供给体制是混合供给，综合考虑了公共产品供给的政策性、全局性因素和农村公共产品的地域性特征，可以成为一种较有效率的供给方式。但由于我国农村公共产品供给的自上而下的供给机制、乡镇财政的财力不足、较少顾及需求者的需求信息等诸多原因，使得现行的农村公共产品供给效率低下。农民急需的公共产品供给严重不足，涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺；部分公共产品的提供甚至损害农民利益，如政府的决策出现偏差，从而影响了资源的有效配置。特别是农民未能在公共产品提供的公共决策过程中显示自身偏好和行使监督的权利，导致农村公共产品供给资金管理混乱，滥用、挪用现象严重，管理透明度不高，暗箱操作等，公共产品供给因此而短缺或者成本上升，加重农民负担。
(四)供给的公平性分析：我国现行农村公共产品供给不仅存在效率较低的问题，在某些方面也有失公平
1．我国城市与农村公共产品供给的不公平性。虽然同为我国国民，但城市居民与农村村民的待遇却大不相同。一方面，城市居民享受着优越的市政设施条件，发达的交通、整洁的环境、低廉的基础教育，而农村居民却与此无缘，农村的基础设施建设、教育、医疗卫生等方面的供给均低于城市；另一方面，在农村公共产品供给条件远远低于城市的不平等状况下，农民为享用这些公共产品，往往还需付出更多的代价。
2．农村各地区间公共产品供给的不公平性。由于我国各 地区经济发展的不平衡，在农村公共产品由中央政府、地方政府、村集体混合供给的体制下，必然出现农村公共产品在不同地区供给的不公平性。经济繁荣、市场发达、地方财源丰裕或者乡镇集体企业多、效益较好的一些地区(主要是东部经济较发达地区)，地方政府或村集体组织有财力提供较多的公共产品；而其他资源条件落后、交通不便、底子较差的地区，公共产品的供给则呈现短缺的态势。现在，大部分的西部地区以及少数东部山区，地方政府负债累累，拖欠教师工资的情况比比皆是，有些地方甚至连政府工作人员工资都无力发放，更不用说其他公共产品的供给了。尤其是越是农业大省，其公共产品供给水平越低，这也进一步拉大了农村各地区的经济发展潜力的差距。
三、创新农村公共产品供给模式的建议
(一)农村公共产品供给要实施多元化。包括供给主体、资金来源及供给方式的多元化
在传统的理论和实践中，通常认为由于农村公共产品供给中存在外部性和“搭便车”行为，私人供给公共产品往往是无效率或者低效率，因此政府作为公共利益的代表，理所当然成为农村公共产品的提供者。但是，在现实中，由于农村政府财政能力的不足和政府供给效率的限制，使得单一的政府供给也可能是无效率或者低效率的。因此，应根据农村公共产品的层次和性质，明确各级政府的供给责任，构建多元化的农村公共产品供给体系。农村公共产品的供给主体大致可以划分为政府供给主体、农村社区供给主体、农村私人供给主体和非盈利性民间组织四类。
对于农村有较强的外溢性的纯公共产品应该由政府负责，这里主要指的是上一级政府，这样可以防止：由于旗县一级政府的财政困难导致农村公共事业建设主要靠向农民收费和集资来解决。对于那些使用范围限于本社区或本辖区的农村公共产品，在多数情况下还是由本社区集体来提供。
(二)在公共产品供给上，要实现农村和城市的均衡发展
长期以来，我国在经济发展上体现了重视工业轻视农业，形成了今天的二元经济结构。体现公共产品的供给上，就是形成了城乡截然不同的公共产品供给体系。城市实行的是以政府为主导的公共产品供给制度，相对寻：城市而言，农村很大程度上实行的是以农民为主的“自给自足”型公共产品供给制度。可以说在发展初期坚持这种效率优先兼顾公平的发展思路是正确的。但是随着我国经济总量的增长，公平问题应该越来越受到国家的重视。相对城市居民来说，我国农民的纳税义务要重得多，但从政府那里获得的公共物品供给却相当有限。这说明农民没有得到同等的国民待遇。要从根本上改变这种非均衡的城乡公共产品供给制度，就要调整政府公共支出政策，加大对农业和农村的投资力度，建立城乡一体化的公共产品供给体系，向城市和农村提供均衡的公共产品。为此必须做到：(1)实施工农业协调发展的战略。(2)加大农业投入，将农村公共事业建设列入公共财政范围。
(三)改革现有的农村公共产品的决策机制，使农村公共产品的供给决策体现社区内农民的偏好
由于我国目前的农村公共产品的供给仍然是以政府为主，所以相应地在公共产品的供给决策中也体现了一种自上而下决策过程。如果决策者的偏好和社区内的农民偏好之间存在差异，必然会使有限的资源在农村所需的多种公共产品的配置偏离社区内农民的效用最大化。因此，要改革农村公共产品供给决策程序，实现农村公共产品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变，建立由内部需求决定公共产品的供给的机制。首先，要建立公共产品的需求表达机制，使一个社区范围内多数人的需求意愿得以体现。其次，要改革社区领导人的产生办法。通过选举约束，使他们真正对本社区选民负责，把自己的政绩做给社区内选民看，把实现本社区内选民的效用最大化放在首位。再次，要提高农村公共产品生产决策的科学化程度。政府要深入了解农民对公共产品的实际需求，加强可行性分析，不作脱离当地农村实际情况的供给决策。最后要扩大农民在公共产品供给过程中的参与决策权。
(作者单位：内蒙古经济信息中心 西南财经大学研究生部)
一、农村公共产品
根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品。公共产品或劳务具有与私人产品或劳务显著不同的三个特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。
农村公共产品是公共产品一个组成部分，农村社区的公共产品是相对于由农民或家庭自己消费的所谓“私人产品”而言的，是由当地农村社区居民参与共享的“产品”，是指只能满足其特定社会的公共消费欲望的产品或劳务。它具有一般公共产品的基本特点，即排他性、非竞争性和不可分割性。但是由于农村社区的特殊性，农村公共产品也有其特殊性：
(一)农村公共产品具有更强的外部性
从公共产品的定义来看，我们可以看到公共产品都是存在着一定的外部性的，或者称作外溢性。而作者认为农村的公共产品较城市的公共产品有更大的外部性。这主要是因为城市的公共产品虽然存在外溢性，但基本上是局限于城市中的。而农村公共产品可以将其外溢性释放到城市去。
(二)农村公共产品的供给可降低农业的自然风险和经济风险
因为我国的农业生产对自然条件的依赖仍然较大，而农村公共产品，如发达的水利设施可以提高农业抗自然灾害的能力，发达的病虫害防治和预测、预报系统可以减少病虫害造成的损失，发达的农业保险体系会进一步分散风险，提高农业生产的稳定系数。
另一方面，一般来说农产品是需求弹性较小的商品，即可能会出现所谓的“谷贱伤农”，所以市场信息系统会降低农产品的市场风险，增加农产品生产和销售的稳定性，减轻受纯粹市场力量作用而引起的波动性。
(三)农村公共产品供给对宏观经济的影响
我国是一个农业大国，农业人口占较大比例。农村公共产品的供给成本等情况直接关系到农民的收入问题，而农民的收入直接决定了农民的消费水平，进而决定了整个国家的宏观消费水平。长期以来，我国的GDP增长过多地依赖投资和出口，国家旨在拉动国内消费的政策难以奏效，很重要的原因就是农村消费水平长期处于低水平。其背后的各种原因中，其中一条就是农村公共产品供给的短缺影响了农民的收入。
二、我国农村公共产品的供给现状分析
(一)供给主体分析：供给责任不清，主体错位
由于农村公共产品的基础性、效益的外溢性特征以及农村经济发展相对于城市的落后，要求在农村的公共产品供给上，政府仍然应发挥主导作用。但在实际中，政府与市场、中央政府与地方政府在农村公共产品供给的责任划分上不尽合理，本来应该由政府提供的公共产品或由政府与农民共同承担的公共产品成本，却完全由农民承担；本来应该由上级政府提供的公共产品却转移事权交由下级政府提供，最终落到乡政府和农民头上。就教育而论，目前的基本情况是大学教育中央管，中学教育省市管，小学教育县乡管。斗般而论，基础教育是创设平等的基本途径和重要条件，应当由中央政府提供。而高等教育则是个人发展和自我实现的需要，属于个人决策和个人选择，不论是学校还是学生，都应由自己负责。但在我国却发生了严重的错位。教育体制安排不注重雪中送炭，而是热衷于锦上添花。因而出现了一些著名的高校动辄就百万年薪聘请著名学者讲学。另一方面，县乡财政无力支持基础教育，拖欠教师工资，截留教育经费成为普遍现象。
(二)总量与结构分析：供给总量不足，结构失调
我国农业基础设施严重不足，国家理应加大对农业基本建设的投入。但多年来农业基建投资始终偏低，财政的支农支出徘徊不前，加上农村经济发展缓慢、近年乡镇企业效益低下、大部分农户收入较低等原因，缺乏资金，造成农村公共产品供给普遍不足。农民急需的大型水利浇灌设施、大型农用固定资产、良种的培育、市场供求信息等公共产品供给严重缺乏；在地方政府财力的限制下，大部分农村的教育供给不足，学校的数量和教师的质量无法满足农村发展的需求；我国农村医疗保障普遍缺乏，使农民成为最大的自费医疗群体，农民因病致贫、因病返贫逐年增多；农村大部分人口还未享受医疗保险，也没有社会保障。
在农村公共产品供给总量不足的同时，还存在着结构失调问题。由于行政体制改革滞后，对农村公共产品的供给起主要作用的是来自社区外部自上而下的行政指令，甚至是为了满足地方各级政府部门的决策者的“政绩”和“利益”的需要。其行为特征主要表现为：(1)不顾农村的客观条件，热衷于投资一些见效快、易出政绩的短期公共项目，如各类达标升级活动、小康工程等，而不愿提供一些见效慢、期限长具有战略性的纯公共产品。(2)热衷于投资新建公共项目，而不愿投资维修存量公共项目。农业水利设施老化失修，农村电网老旧、电压不稳，农村道路尘土飞扬的现象比比皆是，而各种各类的图名摆阔、造声势的项目处处可见。(3)热衷于提供看得见、摸得着的“硬”公共产品，而不愿提供农业科技推广、农业发展的综合规划和信息系统等“软”公共产品。
(三)供给效率分析：供给效率低下，缺乏监督
公共产品供给应首先遵循效率原则。我国现行农村公共产品的供给体制是混合供给，综合考虑了公共产品供给的政策性、全局性因素和农村公共产品的地域性特征，可以成为一种较有效率的供给方式。但由于我国农村公共产品供给的自上而下的供给机制、乡镇财政的财力不足、较少顾及需求者的需求信息等诸多原因，使得现行的农村公共产品供给效率低下。农民急需的公共产品供给严重不足，涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺；部分公共产品的提供甚至损害农民利益，如政府的决策出现偏差，从而影响了资源的有效配置。特别是农民未能在公共产品提供的公共决策过程中显示自身偏好和行使监督的权利，导致农村公共产品供给资金管理混乱，滥用、挪用现象严重，管理透明度不高，暗箱操作等，公共产品供给因此而短缺或者成本上升，加重农民负担。
(四)供给的公平性分析：我国现行农村公共产品供给不仅存在效率较低的问题，在某些方面也有失公平
1．我国城市与农村公共产品供给的不公平性。虽然同为我国国民，但城市居民与农村村民的待遇却大不相同。一方面，城市居民享受着优越的市政设施条件，发达的交通、整洁的环境、低廉的基础教育，而农村居民却与此无缘，农村的基础设施建设、教育、医疗卫生等方面的供给均低于城市；另一方面，在农村公共产品供给条件远远低于城市的不平等状况下，农民为享用这些公共产品，往往还需付出更多的代价。
2．农村各地区间公共产品供给的不公平性。由于我国各 地区经济发展的不平衡，在农村公共产品由中央政府、地方政府、村集体混合供给的体制下，必然出现农村公共产品在不同地区供给的不公平性。经济繁荣、市场发达、地方财源丰裕或者乡镇集体企业多、效益较好的一些地区(主要是东部经济较发达地区)，地方政府或村集体组织有财力提供较多的公共产品；而其他资源条件落后、交通不便、底子较差的地区，公共产品的供给则呈现短缺的态势。现在，大部分的西部地区以及少数东部山区，地方政府负债累累，拖欠教师工资的情况比比皆是，有些地方甚至连政府工作人员工资都无力发放，更不用说其他公共产品的供给了。尤其是越是农业大省，其公共产品供给水平越低，这也进一步拉大了农村各地区的经济发展潜力的差距。
三、创新农村公共产品供给模式的建议
(一)农村公共产品供给要实施多元化。包括供给主体、资金来源及供给方式的多元化
在传统的理论和实践中，通常认为由于农村公共产品供给中存在外部性和“搭便车”行为，私人供给公共产品往往是无效率或者低效率，因此政府作为公共利益的代表，理所当然成为农村公共产品的提供者。但是，在现实中，由于农村政府财政能力的不足和政府供给效率的限制，使得单一的政府供给也可能是无效率或者低效率的。因此，应根据农村公共产品的层次和性质，明确各级政府的供给责任，构建多元化的农村公共产品供给体系。农村公共产品的供给主体大致可以划分为政府供给主体、农村社区供给主体、农村私人供给主体和非盈利性民间组织四类。
对于农村有较强的外溢性的纯公共产品应该由政府负责，这里主要指的是上一级政府，这样可以防止：由于旗县一级政府的财政困难导致农村公共事业建设主要靠向农民收费和集资来解决。对于那些使用范围限于本社区或本辖区的农村公共产品，在多数情况下还是由本社区集体来提供。
(二)在公共产品供给上，要实现农村和城市的均衡发展
长期以来，我国在经济发展上体现了重视工业轻视农业，形成了今天的二元经济结构。体现公共产品的供给上，就是形成了城乡截然不同的公共产品供给体系。城市实行的是以政府为主导的公共产品供给制度，相对寻：城市而言，农村很大程度上实行的是以农民为主的“自给自足”型公共产品供给制度。可以说在发展初期坚持这种效率优先兼顾公平的发展思路是正确的。但是随着我国经济总量的增长，公平问题应该越来越受到国家的重视。相对城市居民来说，我国农民的纳税义务要重得多，但从政府那里获得的公共物品供给却相当有限。这说明农民没有得到同等的国民待遇。要从根本上改变这种非均衡的城乡公共产品供给制度，就要调整政府公共支出政策，加大对农业和农村的投资力度，建立城乡一体化的公共产品供给体系，向城市和农村提供均衡的公共产品。为此必须做到：(1)实施工农业协调发展的战略。(2)加大农业投入，将农村公共事业建设列入公共财政范围。
(三)改革现有的农村公共产品的决策机制，使农村公共产品的供给决策体现社区内农民的偏好
由于我国目前的农村公共产品的供给仍然是以政府为主，所以相应地在公共产品的供给决策中也体现了一种自上而下决策过程。如果决策者的偏好和社区内的农民偏好之间存在差异，必然会使有限的资源在农村所需的多种公共产品的配置偏离社区内农民的效用最大化。因此，要改革农村公共产品供给决策程序，实现农村公共产品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变，建立由内部需求决定公共产品的供给的机制。首先，要建立公共产品的需求表达机制，使一个社区范围内多数人的需求意愿得以体现。其次，要改革社区领导人的产生办法。通过选举约束，使他们真正对本社区选民负责，把自己的政绩做给社区内选民看，把实现本社区内选民的效用最大化放在首位。再次，要提高农村公共产品生产决策的科学化程度。政府要深入了解农民对公共产品的实际需求，加强可行性分析，不作脱离当地农村实际情况的供给决策。最后要扩大农民在公共产品供给过程中的参与决策权。
(作者单位：内蒙古经济信息中心 西南财经大学研究生部)