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天花板本是个很普通的词,但是在官场上就不一样了,那些晋升无望的官员被称为“天花板官员”,就是上面顶到头了。在成长过程中,大多数官员达到一定级别后,晋升空间越来越小,从而在不同阶段上遇到自身仕途的“天花板”。
造成“天花板”困局的原因包括制度安排、学历问题、年龄因素等。面对“天花板”,若不能理性应对,会在一定程度上出现负面心态,轻者因此丧失工作动力、得过且过,重者可能以权谋私、误入歧途。比如官场的“59岁”现象,大多数贪官就是在觉得升迁无望后,从以前的勤奋敬业、廉洁奉公转变为追求享受、贪污腐败的。
因此,高度关注和认真剖析“天花板”困局的形成机制、“天花板”干部的心理状态等,无论对个体成长还是组织建设,都具有重要意义。
干部成长“天花板”大调查
是什么制约着“天花板”干部的上升?“天花板”干部有哪些危害?如何有效化解“天花板”困局?针对以上问题,近期人民论坛杂志社联合多家网络媒体和研究机构进行了广泛调查,受调查人数总计8311人,具体为:网络调查,院校合作调查,记者访谈。
在调查及采访过程中,党政干部群体对干部成长“天花板”困局不但广泛关注,而且见解颇深。他们不但直面“天花板”干部的现状,概括其特征,分析其原因,并且纷纷建言献策,提出解决之道。
在这次调查中,“天花板”干部的喜怒哀乐和“天花板”现象的危害显露无遗。“天花板”困局不容小觑,打破“天花板”刻不容缓。
▍哪个级别、哪个年龄段的“天花板”干部最多?
64%的受访者认为县处级“天花板”干部最多,70%的受访者认为“天花板”干部年龄为“45—55岁”
为什么县处级的“天花板”干部最多?国家行政学院公共管理教研部的李军鹏认为,在党政机关中,大约有四五十万的县处级干部,作为一个庞大的中层干部群体,他们中只有大概10%-15%的比例能够在仕途上继续升迁,剩下的就形成了所谓的“天花板”干部群体,这是一种必然会出现的现象。
在调查中,不少干部认为,从级别来看,在乡镇一级,干部升迁的“天花板”是正科级;在县一级,干部升迁的“天花板”是正处级;在市一级,干部升迁的“天花板”是正厅级。
“天花板”干部最多出现在哪个年龄段?选择“45—55岁”这一年龄段的最多,占全部受访者的70%,19%的受访者选择“35—45岁”。
人一到40岁,就进入了孔夫子所说的“不惑之年”,世界卫生组织则把45到59岁的年龄段界定为中年人。在这一年龄段的人,应该说正处于人生的黄金阶段,既有丰富的经验,又年富力强,可为什么“天花板”干部在“45—55岁”这一阶段最多呢?
对此,国家行政学院公共管理教研部的竹立家教授指出,目前一些地方组织部门形成了这样一种用人政策,在干部的提拔晋升上以年龄划线,有的地方规定:过40岁不能提拔为科级干部,50岁不能提拔为处级干部,55岁不能提拔为司局级干部,科处级干部50岁都要退居二线。正是这些政策,促使“天花板”干部在“45—55岁”这一年龄段上扎堆。
▍“天花板”干部有什么危害?
35%的受访者选择“一些干部觉得升迁无望,开始混日子,得过且过,带坏官场风气”
有网友留言道,跨过45岁门槛的官员,有些人觉得升迁无望后,会珍惜来之不易的成果,有些人则千方百计地保全既得利益,“搞定就是稳定,摆平就是水平,无事就是本事”成为官教条,使得改革锐气下降,甚至连讲话都格外谨慎,常常重复总书记、总理的报告。
江苏省海门市组织部部长范燕燕在采访中谈到“天花板”现象的危害时表示:“人总需要有个目标盼头,如果领导干部觉得自己升迁无望的时候,肯定会给其工作带来一定的负面影响,肯定会损害其工作积极性。大部分人可能还会做好工作,但好到什么程度,怎么个好法,就要因人而异了。我觉得这也取决于干部的素质,当然这也就需要组织加强对领导干部的培养教育。”
清华大学公共管理学院教授任建明认为,公务员到了一定年龄还晋升不到相应级别,就转为非领导职务。应该说这一改革的初衷是好的,是为了推动干部队伍年轻化,让有能力的年轻人脱颖而出,加快新老交替步伐,增强各级班子的活力。但事实上带来了不少突出的问题,让许多仍然年富力强、经验丰富、可以承担相应工作职责的领导干部退出一线,造成了大量的人才浪费,甚至削弱了领导班子的战斗力。
▍“天花板”干部是怎样“炼”成的?
50%的受访者认为是“现行干部制度的硬性规定和操作惯例,如年龄和学历的限制”造成的
国家行政学院公共管理教研部教授李军鹏认为,制度因素是产生“天花板”干部的主要原因。我国一直没有真正建立和落实职级与职务相结合的用人制度,我国公务员的晋升制度还没有完全走向公平与绩效导向,对干部缺乏明确的业绩评估,一些干部按部就班、论资排辈、熬年头。我国公务员也没有严格的问责制度,除非犯有严重错误或违法。一些选任的干部本来是“任期制”,结果变成了“久任制”。另外,公共部门干部缺乏交流通道,公务员只有在本机关向上升的一元化上升通道,缺乏与事业单位、社会团体、企业的交流渠道,公务员缺乏职业发展的“旋转门”。
28%的受访者认为“干部队伍的整体结构特点使‘天花板’干部的产生和出现成为必然,干部队伍整体结构是个‘金字塔’形状,必然意味着越高级的官员数量越少”。
江苏泰州市委组织部徐小军也认为,是各级职位的金字塔结构造成了“僧多粥少”的局面。所以说,出现“天花板”干部是不可避免的。
▍如何有效化解干部成长中的“天花板”困局?
44%的受访者认为应“清除‘官本位’意识,努力改革现有的组织人事制度,剔除庸官,选拔能吏”
如何有效化解干部成长中的“天花板”困局?44%的受访者选择“清除‘官本位’意识,努力改革现有的组织人事制度,既能及时剔除昏官庸官,又能使廉官能吏看到希望”;27%选择“推行干部选任阳光化,增加透明度,确保有真才实学、工作实绩突出的干部能够突破‘天花板’”;22%选择“切实转变观念,打破单一僵化的用人模式,避免片面强调干部的年轻化和高学历化”;6%选择“对于多数干部而言要最大限度地提升‘天花板’的高度,减少各种限制”。
河南省驻马店市一位不愿署名的官员建议道:“配备领导班子应该‘老、中、青’三结合。对‘想干事、能干事、干大事’的人,多留干部队伍3至5年,不要‘一刀切’,‘切一刀’,让想干事、谋大事的人,有甜头、有盼头、有奔头。同样,这也是党的福气,人民的福祉。”
“可以实行‘升官不挪位’的办法。为让优秀干部尽可能减少‘天花板’的困扰,可以实行职务与职级并行的做法,对德才兼备、群众公认、实绩突出的优秀干部,采取‘升官不挪位’的办法,实行低职高配。”江苏泰州市委组织部研究室主任陆彩鸣表示。
值得注意的是,党中央已经开始重视这个问题,十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中提出,要“合理使用各年龄段干部,切实解决领导干部任职年龄层层递减问题。”
近年来,一些地方为了稳定县级主要领导干部队伍,相继实行“低职高配”制度,出现了不少“副廳级”县官。在这方面,广东、湖南、湖北都进行了积极探索,走在了前列。另外,在一些地方还出现了处级的乡镇党委书记和镇长。应当说,这些措施客观上提升了县乡(镇)级等主要领导干部的“天花板”高度,较好地解决了他们的职务晋升瓶颈问题,有着重要的现实意义。
给官员稳定的“职业预期”
—— 国外公务员制度设计带来的思考
“配备领导班子应该‘老、中、青’三结合。对‘想干事、能干事、干大事’的人,多留干部队伍3至5年,不要‘一刀切’,‘切一刀’,让想干事、谋大事的人,有甜头、有盼头、有奔头。同样,这也是党的福气,人民的福祉。”
国外的晋升没有政策或者年龄因素,一般把资历与绩效作为硬标准。国外你很少听到跑官卖官、溜须拍马的事例。因为他们晋升不是靠领导说话,不是通过领导来决定。比方说两个候选人的工作年限都是8年,如果一个人的绩效分比另一个人高,那么职位肯定是得分高的人获得。这个结果是依靠资历与绩效两个相对客观的标准得出的,没有争论。
公务员制度是行政管理体制的一个重要组成部分,各国虽然有很大差别,但是根本的东西却大体相同。一般来说,无论是政治过程,还是行政过程都是由人来操作的,选用高素质的人进入政治和行政机构工作,是提高政府质量的关键环节。总的来看,国外公务员制度有以下几个鲜明的特点:
▍“政务官”与“事务官”相分离
所谓政务官是指政治家,其任职原则是通过选举而产生,随着选举失败而下台,实行任期制。其主要职能是重大公共政策的制定,其罢免主要是通过“问责制”实现的,如果任期年限结束,则自谋出路。
所谓事务官是指“文官”或“官僚”,强调其“职业”或专业特点,其任职原则是在符合任职资格的情况下,通过考试而进入公务员队伍,实行“常任制”,终身雇佣。其主要职能是执行公共政策。当然,目前在大多数国家,公务员也参与或独立制定公共政策,其被辞职辞退依据公务员制度的相关规定。
▍资历和绩效晋升原则
尽管世界各国由于历史文化背景、政治制度、行政制度等不同,公务员制度的设计也存在着很大的差异,但公务员的职业发展和职业预期大多是依据“资历和绩效晋升”这一原则的,资历和绩效面前人人平等,没有政策、年龄、背景的歧视,谁也不会因为一个偶然出台的政策、与上级关系的深淺、年龄上的优势、家庭背景等因素就越级提拔,而打破依据“资历与绩效”这一“客观的、自然的晋升”轨道,跑官要官、买官卖官、行贿受贿、溜须拍马、任人唯亲这些现象也就不会出现。公务员只要干好自己的本职工作、注重工作绩效,到年限就自然晋升。
目前,世界各国政府改革最新的一个趋势就是建立一个“绩效政府”,公务员的“岗位绩效评估”是重要内容。我国政府目前也在推动“政府绩效”评估活动,在一些地方和部门取得了较好的效果,希望能在公务员晋升中起到基础性的作用。
▍工作人员待遇平等或一致原则
包括行政部门的公务员、国有企业管理层的政府雇员、国有事业单位的政府雇员等,无论是行政类、管理类、专业类、技术类、执法类公共机构人员,其工资、福利、退休待遇等基本一致,这也是公务员或政府雇员制度改革的一个重要趋势。道理很简单,差距过大就会伤害一些部门工作人员的积极性,不利于服务型政府的建设,影响国家创新能力和社会发展速度。
我国的公务员制度设计虽然是从我国的国情出发,但国外公务员制度设计的一些经验值得我们参考,特别是在公务员晋升问题上,寻求一条民主的、科学的、客观的、规范的公务员晋升之路,给公务员一个稳定的“职业预期”,在公务员队伍中建立一个合乎道德的激励竞争机制,将对促进科学发展及和谐社会建设起到重要作用。 (此话题综合自人民网等)
造成“天花板”困局的原因包括制度安排、学历问题、年龄因素等。面对“天花板”,若不能理性应对,会在一定程度上出现负面心态,轻者因此丧失工作动力、得过且过,重者可能以权谋私、误入歧途。比如官场的“59岁”现象,大多数贪官就是在觉得升迁无望后,从以前的勤奋敬业、廉洁奉公转变为追求享受、贪污腐败的。
因此,高度关注和认真剖析“天花板”困局的形成机制、“天花板”干部的心理状态等,无论对个体成长还是组织建设,都具有重要意义。
干部成长“天花板”大调查
是什么制约着“天花板”干部的上升?“天花板”干部有哪些危害?如何有效化解“天花板”困局?针对以上问题,近期人民论坛杂志社联合多家网络媒体和研究机构进行了广泛调查,受调查人数总计8311人,具体为:网络调查,院校合作调查,记者访谈。
在调查及采访过程中,党政干部群体对干部成长“天花板”困局不但广泛关注,而且见解颇深。他们不但直面“天花板”干部的现状,概括其特征,分析其原因,并且纷纷建言献策,提出解决之道。
在这次调查中,“天花板”干部的喜怒哀乐和“天花板”现象的危害显露无遗。“天花板”困局不容小觑,打破“天花板”刻不容缓。
▍哪个级别、哪个年龄段的“天花板”干部最多?
64%的受访者认为县处级“天花板”干部最多,70%的受访者认为“天花板”干部年龄为“45—55岁”
为什么县处级的“天花板”干部最多?国家行政学院公共管理教研部的李军鹏认为,在党政机关中,大约有四五十万的县处级干部,作为一个庞大的中层干部群体,他们中只有大概10%-15%的比例能够在仕途上继续升迁,剩下的就形成了所谓的“天花板”干部群体,这是一种必然会出现的现象。
在调查中,不少干部认为,从级别来看,在乡镇一级,干部升迁的“天花板”是正科级;在县一级,干部升迁的“天花板”是正处级;在市一级,干部升迁的“天花板”是正厅级。
“天花板”干部最多出现在哪个年龄段?选择“45—55岁”这一年龄段的最多,占全部受访者的70%,19%的受访者选择“35—45岁”。
人一到40岁,就进入了孔夫子所说的“不惑之年”,世界卫生组织则把45到59岁的年龄段界定为中年人。在这一年龄段的人,应该说正处于人生的黄金阶段,既有丰富的经验,又年富力强,可为什么“天花板”干部在“45—55岁”这一阶段最多呢?
对此,国家行政学院公共管理教研部的竹立家教授指出,目前一些地方组织部门形成了这样一种用人政策,在干部的提拔晋升上以年龄划线,有的地方规定:过40岁不能提拔为科级干部,50岁不能提拔为处级干部,55岁不能提拔为司局级干部,科处级干部50岁都要退居二线。正是这些政策,促使“天花板”干部在“45—55岁”这一年龄段上扎堆。
▍“天花板”干部有什么危害?
35%的受访者选择“一些干部觉得升迁无望,开始混日子,得过且过,带坏官场风气”
有网友留言道,跨过45岁门槛的官员,有些人觉得升迁无望后,会珍惜来之不易的成果,有些人则千方百计地保全既得利益,“搞定就是稳定,摆平就是水平,无事就是本事”成为官教条,使得改革锐气下降,甚至连讲话都格外谨慎,常常重复总书记、总理的报告。
江苏省海门市组织部部长范燕燕在采访中谈到“天花板”现象的危害时表示:“人总需要有个目标盼头,如果领导干部觉得自己升迁无望的时候,肯定会给其工作带来一定的负面影响,肯定会损害其工作积极性。大部分人可能还会做好工作,但好到什么程度,怎么个好法,就要因人而异了。我觉得这也取决于干部的素质,当然这也就需要组织加强对领导干部的培养教育。”
清华大学公共管理学院教授任建明认为,公务员到了一定年龄还晋升不到相应级别,就转为非领导职务。应该说这一改革的初衷是好的,是为了推动干部队伍年轻化,让有能力的年轻人脱颖而出,加快新老交替步伐,增强各级班子的活力。但事实上带来了不少突出的问题,让许多仍然年富力强、经验丰富、可以承担相应工作职责的领导干部退出一线,造成了大量的人才浪费,甚至削弱了领导班子的战斗力。
▍“天花板”干部是怎样“炼”成的?
50%的受访者认为是“现行干部制度的硬性规定和操作惯例,如年龄和学历的限制”造成的
国家行政学院公共管理教研部教授李军鹏认为,制度因素是产生“天花板”干部的主要原因。我国一直没有真正建立和落实职级与职务相结合的用人制度,我国公务员的晋升制度还没有完全走向公平与绩效导向,对干部缺乏明确的业绩评估,一些干部按部就班、论资排辈、熬年头。我国公务员也没有严格的问责制度,除非犯有严重错误或违法。一些选任的干部本来是“任期制”,结果变成了“久任制”。另外,公共部门干部缺乏交流通道,公务员只有在本机关向上升的一元化上升通道,缺乏与事业单位、社会团体、企业的交流渠道,公务员缺乏职业发展的“旋转门”。
28%的受访者认为“干部队伍的整体结构特点使‘天花板’干部的产生和出现成为必然,干部队伍整体结构是个‘金字塔’形状,必然意味着越高级的官员数量越少”。
江苏泰州市委组织部徐小军也认为,是各级职位的金字塔结构造成了“僧多粥少”的局面。所以说,出现“天花板”干部是不可避免的。
▍如何有效化解干部成长中的“天花板”困局?
44%的受访者认为应“清除‘官本位’意识,努力改革现有的组织人事制度,剔除庸官,选拔能吏”
如何有效化解干部成长中的“天花板”困局?44%的受访者选择“清除‘官本位’意识,努力改革现有的组织人事制度,既能及时剔除昏官庸官,又能使廉官能吏看到希望”;27%选择“推行干部选任阳光化,增加透明度,确保有真才实学、工作实绩突出的干部能够突破‘天花板’”;22%选择“切实转变观念,打破单一僵化的用人模式,避免片面强调干部的年轻化和高学历化”;6%选择“对于多数干部而言要最大限度地提升‘天花板’的高度,减少各种限制”。
河南省驻马店市一位不愿署名的官员建议道:“配备领导班子应该‘老、中、青’三结合。对‘想干事、能干事、干大事’的人,多留干部队伍3至5年,不要‘一刀切’,‘切一刀’,让想干事、谋大事的人,有甜头、有盼头、有奔头。同样,这也是党的福气,人民的福祉。”
“可以实行‘升官不挪位’的办法。为让优秀干部尽可能减少‘天花板’的困扰,可以实行职务与职级并行的做法,对德才兼备、群众公认、实绩突出的优秀干部,采取‘升官不挪位’的办法,实行低职高配。”江苏泰州市委组织部研究室主任陆彩鸣表示。
值得注意的是,党中央已经开始重视这个问题,十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中提出,要“合理使用各年龄段干部,切实解决领导干部任职年龄层层递减问题。”
近年来,一些地方为了稳定县级主要领导干部队伍,相继实行“低职高配”制度,出现了不少“副廳级”县官。在这方面,广东、湖南、湖北都进行了积极探索,走在了前列。另外,在一些地方还出现了处级的乡镇党委书记和镇长。应当说,这些措施客观上提升了县乡(镇)级等主要领导干部的“天花板”高度,较好地解决了他们的职务晋升瓶颈问题,有着重要的现实意义。
给官员稳定的“职业预期”
—— 国外公务员制度设计带来的思考
“配备领导班子应该‘老、中、青’三结合。对‘想干事、能干事、干大事’的人,多留干部队伍3至5年,不要‘一刀切’,‘切一刀’,让想干事、谋大事的人,有甜头、有盼头、有奔头。同样,这也是党的福气,人民的福祉。”
国外的晋升没有政策或者年龄因素,一般把资历与绩效作为硬标准。国外你很少听到跑官卖官、溜须拍马的事例。因为他们晋升不是靠领导说话,不是通过领导来决定。比方说两个候选人的工作年限都是8年,如果一个人的绩效分比另一个人高,那么职位肯定是得分高的人获得。这个结果是依靠资历与绩效两个相对客观的标准得出的,没有争论。
公务员制度是行政管理体制的一个重要组成部分,各国虽然有很大差别,但是根本的东西却大体相同。一般来说,无论是政治过程,还是行政过程都是由人来操作的,选用高素质的人进入政治和行政机构工作,是提高政府质量的关键环节。总的来看,国外公务员制度有以下几个鲜明的特点:
▍“政务官”与“事务官”相分离
所谓政务官是指政治家,其任职原则是通过选举而产生,随着选举失败而下台,实行任期制。其主要职能是重大公共政策的制定,其罢免主要是通过“问责制”实现的,如果任期年限结束,则自谋出路。
所谓事务官是指“文官”或“官僚”,强调其“职业”或专业特点,其任职原则是在符合任职资格的情况下,通过考试而进入公务员队伍,实行“常任制”,终身雇佣。其主要职能是执行公共政策。当然,目前在大多数国家,公务员也参与或独立制定公共政策,其被辞职辞退依据公务员制度的相关规定。
▍资历和绩效晋升原则
尽管世界各国由于历史文化背景、政治制度、行政制度等不同,公务员制度的设计也存在着很大的差异,但公务员的职业发展和职业预期大多是依据“资历和绩效晋升”这一原则的,资历和绩效面前人人平等,没有政策、年龄、背景的歧视,谁也不会因为一个偶然出台的政策、与上级关系的深淺、年龄上的优势、家庭背景等因素就越级提拔,而打破依据“资历与绩效”这一“客观的、自然的晋升”轨道,跑官要官、买官卖官、行贿受贿、溜须拍马、任人唯亲这些现象也就不会出现。公务员只要干好自己的本职工作、注重工作绩效,到年限就自然晋升。
目前,世界各国政府改革最新的一个趋势就是建立一个“绩效政府”,公务员的“岗位绩效评估”是重要内容。我国政府目前也在推动“政府绩效”评估活动,在一些地方和部门取得了较好的效果,希望能在公务员晋升中起到基础性的作用。
▍工作人员待遇平等或一致原则
包括行政部门的公务员、国有企业管理层的政府雇员、国有事业单位的政府雇员等,无论是行政类、管理类、专业类、技术类、执法类公共机构人员,其工资、福利、退休待遇等基本一致,这也是公务员或政府雇员制度改革的一个重要趋势。道理很简单,差距过大就会伤害一些部门工作人员的积极性,不利于服务型政府的建设,影响国家创新能力和社会发展速度。
我国的公务员制度设计虽然是从我国的国情出发,但国外公务员制度设计的一些经验值得我们参考,特别是在公务员晋升问题上,寻求一条民主的、科学的、客观的、规范的公务员晋升之路,给公务员一个稳定的“职业预期”,在公务员队伍中建立一个合乎道德的激励竞争机制,将对促进科学发展及和谐社会建设起到重要作用。 (此话题综合自人民网等)