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摘要随着社会主义新农村建设的深入推进，社区及农村基层组织在新农村建设中所起的作用越来越不可替代，村、社区基层组织在协助政府从事各项事务管理的过程中，所拥有的对村、社区事务的管理权和对资金的支配权都在不断地扩大，在此种背景下，部分基层干部没有能够抵挡住金钱诱惑，滋生出了系列腐败案件，并且已经呈现出频发，高发，易发的态势。崇州市检察院结合办理的案件情况，对当前社区及农村基层干部职务犯罪特点及预防工作提出对策办法，供各地参考。
关键词基层 职务犯罪 监督制约
一、崇州市检察院五年来查办的涉农案件基本情况
2011年至2015年，崇州市检察院共办理涉农案件26件53人，其中涉及贪污18件41人，受贿7件10人，挪用公款4件4人，行贿l件1人（其中有的案件涉及多个罪名），涉案总金额378.63万元。法院以贪污判决7件14人，职务侵占判决4件12人，诈骗判决3件10人，掩饰、隐瞒犯罪所得1件1人；受贿判决2件2人，非国家工作人员受贿判决2件5人；挪用公款判决1件1人，挪用资金判决1件1人；对非国家工作人员行贿1件1人。
二、主要特点
（一）涉案人员较为集中
从近两年查办的农村基层干部职务犯罪案件来看，涉案人员主要是村党支部书记、村主任、会计、村民小组长等在农村基层组织中掌握相对实权的人这些人都是农村基层组织的主要负责人，任职时间较长且流动性不高。查处的53人中，其中村支部书记6人，村委会主任7人，村委会成员12人，村民小组长6人。
（二）涉案金额逐步增大
近年来，从中央到地方都不同程度地加大了对农村的政策扶持，特别是财政资金政策的扶持，农村基层组织可支配的资金量越来越大，查处的案件中侵害的资金数额较过去呈增长扩大趋势。2013年以来，查处案件中涉案金额在10万元以上的有6件9人，占基层职务犯罪总人数的69%，其中金额在40万元以上的2件2人。
（三）作案手段简单直接
区别于非基层干部职务犯罪以及其他领域的经济犯罪的复杂性，社区和农村基层干部一般采取的作案手段比较简单直接，涉及罪名主要是贪污和挪用。作案手段主要包括通过：
一是村集体收入不入账，侵吞集体资产。
二是通过虚假拆迁、虚报项目跳骗取级财政资金。
三是截留上级划拨专项资金，私自截留侵吞或挪作他用。
四是利用土地开发转让、审批村民建房用地等职权，收受他人贿赂。
五是将个人消费充做公务招待费予以公费报销，自用，自批，自报。
（四）侵害资佥种类繁多
2013年以来查处的案件中，侵害征地拆迁款的有6件9人，侵吞或挪用农村专项扶贫资金3件4人，侵吞村级公共服务资金1件1人，侵吞国家“一事一议”专项资金1件1人。比较典型的案件是白头镇高笕村原书记何某贪污19万元、挪用公款26.6万元案，村委会主任兼出纳陈某贪污12万余元案中，侵害的资金既有公共服务资金，又有扶贫款和“一事一议”专项资金。
（五）社会影响极其恶劣
农村基层组织是由村民选举产生的群众性自治组织，是代表党委政府在农村基层宣传执行方针政策的主要群体，同时也是与群众接触最多最广泛的基层组织。基层干部一旦发生职务犯罪，不仅严重损害了党委、政府的形象，同时也直接侵害了广大村民群众的根本利益。因此，农村基层干部的职务犯罪社会危害性较为严重，很容易激化干群矛盾。
三、发案原因
（一）基层干部素质不高，法律意识淡薄，缺乏自律
从近年查处的农村基层干部来看，他们大部分来自于居住地农村本地。一方面是文化层次偏低，政治素质不高。如2013年以来查处的涉案人员小学文化5人，初中文化9人，高中文化9人，中专文化2人，大专文化2人。涉案者文化素养普遍不高，比较缺乏正确的人生观、世界观、价值观，部分基层干部甚至把当官作为“发财”之道；另一方面是法制观念淡薄，法律意识不足。受本身文化素质的限制，对法律知识知之甚少，甚至对罪与非罪都不能清晰的划界，以至于在走上犯罪道路后仍浑然不知。
（二）农村经济迅速发展，村级资金日益增多，监督缺失
近年来，随着国家加快社会主义新农村建设，各项政策资金均向农村地区有所倾斜，农村经济也得以迅速发展，农村财政的富余使得村上的可支配资金越来越多。崇州市村级公共服务和公共管理财政专项资金由最初的每年20万元/村，逐步增加到现在的每年40万元/村，资金总额成倍增加，使得农村基层干部产生了手中权力扩大化的幻觉；另一方面，在社会经济快速发展的今天，城市建设对土地的需求也日趋渴望，征地拆迁项目不断增多，征地拆迁补偿款发放额度越来越大；特别是城郊村，由于大量的土地转让、征收、租用，村里得到了相当数量的土地补偿款和土地租金等，这些资金在具体的分配和落实过程中“阳光”操作不够，监督制度缺失，为基层干部职务犯罪提供了有利实施的条件。
（三）规章制度缺失，财务管理混乱，监管乏力
村级财务管理章程落实不到位，缺乏专业的财会人员。从该院近年查办的农村基层干部职务犯罪案件来看，涉案者所在的村组基本上都存在财务制度不健全的现象，主要表现为：
一是没有制定具体书面的财务管理章程，造成村财务管理无章可循。部分村虽然制定了财务管理章程，但没有落到实处，缺乏监管，有章不循。
二是财务公开不彻底，收支不透明，白条入账现象严重。
三是具体分工不明，虽然实现村财乡管，但是由于财务人员不能自觉坚持财务制度的准则，为基层干部所用，不自觉成为他们犯罪的帮手。
（四）横纵监督乏力，制约机制失效，缺少民主
一方面横向监督软弱。大部分基层农村以书记为大，村主任为大，村集体经济的支配由书记、主任等少数人说了算，村委会形如傀儡，在大小村级事务议题上，召开村委会往往是走过场，最后的决定权仍在一把手，其他人员碍于情面不敢多提异议，更不敢对职务犯罪行为进行举报反映，由于缺少民主，内部制约和监督形同虚设；另一方面纵向监督收效甚微。上级主管部门对农村集体资金的申报、使用、审核等程序把关不严，偏重程序审查，忽略摸底调研，加之部分农村基层干部隐瞒谎报，使得他们对村集体资金能够自由支配。如在我省推行的村級公益事业建设“一事一议”财政奖补政策中，建设项目需由村级进行申报，而农村基层干部正是利用了申报建设项目这个条件，并从中钻了项目和资金均缺乏监管的漏洞，从而虚列建设项目，套取政府“一事一议”专项资金。原白头镇高笕村支部书记何某某贪污、挪用公款案中，其中一笔就是其以虚列修建道路、沟渠等项目的方式，套取村级“一事一议”专项资金26万余元。 四、对策建议
（一）要对土地安置工作中经费使用情况和公服资金使用进行彻底清查
重点清理土地补偿款项和公服资金的使用情况，对存在的问题进行及时的纠正，防止国家下拨土地补偿款流失，村民搬迁土地该得到的款项不能及时得到，公服资金滥用挪用，造成上访告狀。同时，在清理整顿过程中，要注意完善规章制度，增加款项使用的透明度，一方面要加强对负责土地安置工作的主要人员的监督，防止不按规章制度办事，一人说了算。另一方面要完善和细化土地补偿款和公服资金的使用规定，对款项的使用进行全程监控，确保款项安全。街道，乡镇和审计部门要严格把关，发现问题及时处理。
（二）要完善干部选拔任用机制
进一步完善农村基层干部队伍的选拔任用制度，加强对农村基层干部的宗旨观念、法律知识教育。
一是重视干部选举。在选举农村基层干部前，各级党委政府要对农村基层干部的候选人进行全面考查，贯彻并落实好《村民委员会组织法》，在换届选举中，提前做好换届选举的宣传工作，尊重选民的选举权，由选民自己选举出满意的基层干部，同时，做好选举期间的监督工作，防止拉票贿选等违规违法行为，造成选举失真。
二是结合“两学一做”，加强教育培训。街道办和乡镇党委政府应通过定期的培训教育，提高广大基层干部的政治内涵和思想道德素养，使其养成学法、懂法、用法、守法的法制习惯。
三是充实新鲜力量。组织部门应当充分理解和运用“一村一大”政策，选拔优秀的大学毕业生到各村锻炼任职，充实农村基层干部队伍，弥补农村基层干部文化水平偏低的窘境。
（三）要健全村级财务规章制度
建立健全社区和农村财务规章制度，使村级资金的支配有章可循，有章必循。
一是实行村级财务“三权分立”，做到财务实行审批、记账和保管相互分离、相互制约的制度，杜绝“裁判员”和“守门员”为同一人的现象出现。
二是建立规范的村级财务账目，上级政府部门要帮助和指导村级建立规范的财务账目，不定期地对村财务人员进行业务和法律知识培训，严格财务管理纪律，防止村级财务人员成为私人财务人员。
三是探索建立村民民主理财小组。要让阳光透进来，才有公平存在。在村级重大资金支配中，村民民主理财小组及时介入研究，讨论可行性并就通过的重大资金支配全程监督，及时将资金支配情况反映到村公务专栏进行公开，便于村民知情和监督。
（四）要完善村级事务监督体系
加强对村级事务活动的跟踪监督，注重内部监督与外部监督相融合。一方面政府相关部门要加强对村级各专项资金的审批和使用加强监管，做到立项前调研、立项时把关、立项后监管，确保国家各项惠民政策落到实处，真正让农民得实惠，防止少数人钻空子；另一方面政府财务部门要加强对村级事务的巡视审核，发现村基层干部有违规经济行为的要及时进行纠正，发现违法犯罪线索的要及时移送司法机关处理；再一方面政府有关部门要及时公开国家的各项惠农政策，并督促各村完善社区及村务公开栏，及时透明公开，充分保障群众的知情权，并且便于村民进行外部监督。在村级重大决策前还应广泛收集群众意见，由群众推举代表参与征地拆迁和工程项目的监督，防止基层干部越权、滥权。
关键词基层 职务犯罪 监督制约
一、崇州市检察院五年来查办的涉农案件基本情况
2011年至2015年，崇州市检察院共办理涉农案件26件53人，其中涉及贪污18件41人，受贿7件10人，挪用公款4件4人，行贿l件1人（其中有的案件涉及多个罪名），涉案总金额378.63万元。法院以贪污判决7件14人，职务侵占判决4件12人，诈骗判决3件10人，掩饰、隐瞒犯罪所得1件1人；受贿判决2件2人，非国家工作人员受贿判决2件5人；挪用公款判决1件1人，挪用资金判决1件1人；对非国家工作人员行贿1件1人。
二、主要特点
（一）涉案人员较为集中
从近两年查办的农村基层干部职务犯罪案件来看，涉案人员主要是村党支部书记、村主任、会计、村民小组长等在农村基层组织中掌握相对实权的人这些人都是农村基层组织的主要负责人，任职时间较长且流动性不高。查处的53人中，其中村支部书记6人，村委会主任7人，村委会成员12人，村民小组长6人。
（二）涉案金额逐步增大
近年来，从中央到地方都不同程度地加大了对农村的政策扶持，特别是财政资金政策的扶持，农村基层组织可支配的资金量越来越大，查处的案件中侵害的资金数额较过去呈增长扩大趋势。2013年以来，查处案件中涉案金额在10万元以上的有6件9人，占基层职务犯罪总人数的69%，其中金额在40万元以上的2件2人。
（三）作案手段简单直接
区别于非基层干部职务犯罪以及其他领域的经济犯罪的复杂性，社区和农村基层干部一般采取的作案手段比较简单直接，涉及罪名主要是贪污和挪用。作案手段主要包括通过：
一是村集体收入不入账，侵吞集体资产。
二是通过虚假拆迁、虚报项目跳骗取级财政资金。
三是截留上级划拨专项资金，私自截留侵吞或挪作他用。
四是利用土地开发转让、审批村民建房用地等职权，收受他人贿赂。
五是将个人消费充做公务招待费予以公费报销，自用，自批，自报。
（四）侵害资佥种类繁多
2013年以来查处的案件中，侵害征地拆迁款的有6件9人，侵吞或挪用农村专项扶贫资金3件4人，侵吞村级公共服务资金1件1人，侵吞国家“一事一议”专项资金1件1人。比较典型的案件是白头镇高笕村原书记何某贪污19万元、挪用公款26.6万元案，村委会主任兼出纳陈某贪污12万余元案中，侵害的资金既有公共服务资金，又有扶贫款和“一事一议”专项资金。
（五）社会影响极其恶劣
农村基层组织是由村民选举产生的群众性自治组织，是代表党委政府在农村基层宣传执行方针政策的主要群体，同时也是与群众接触最多最广泛的基层组织。基层干部一旦发生职务犯罪，不仅严重损害了党委、政府的形象，同时也直接侵害了广大村民群众的根本利益。因此，农村基层干部的职务犯罪社会危害性较为严重，很容易激化干群矛盾。
三、发案原因
（一）基层干部素质不高，法律意识淡薄，缺乏自律
从近年查处的农村基层干部来看，他们大部分来自于居住地农村本地。一方面是文化层次偏低，政治素质不高。如2013年以来查处的涉案人员小学文化5人，初中文化9人，高中文化9人，中专文化2人，大专文化2人。涉案者文化素养普遍不高，比较缺乏正确的人生观、世界观、价值观，部分基层干部甚至把当官作为“发财”之道；另一方面是法制观念淡薄，法律意识不足。受本身文化素质的限制，对法律知识知之甚少，甚至对罪与非罪都不能清晰的划界，以至于在走上犯罪道路后仍浑然不知。
（二）农村经济迅速发展，村级资金日益增多，监督缺失
近年来，随着国家加快社会主义新农村建设，各项政策资金均向农村地区有所倾斜，农村经济也得以迅速发展，农村财政的富余使得村上的可支配资金越来越多。崇州市村级公共服务和公共管理财政专项资金由最初的每年20万元/村，逐步增加到现在的每年40万元/村，资金总额成倍增加，使得农村基层干部产生了手中权力扩大化的幻觉；另一方面，在社会经济快速发展的今天，城市建设对土地的需求也日趋渴望，征地拆迁项目不断增多，征地拆迁补偿款发放额度越来越大；特别是城郊村，由于大量的土地转让、征收、租用，村里得到了相当数量的土地补偿款和土地租金等，这些资金在具体的分配和落实过程中“阳光”操作不够，监督制度缺失，为基层干部职务犯罪提供了有利实施的条件。
（三）规章制度缺失，财务管理混乱，监管乏力
村级财务管理章程落实不到位，缺乏专业的财会人员。从该院近年查办的农村基层干部职务犯罪案件来看，涉案者所在的村组基本上都存在财务制度不健全的现象，主要表现为：
一是没有制定具体书面的财务管理章程，造成村财务管理无章可循。部分村虽然制定了财务管理章程，但没有落到实处，缺乏监管，有章不循。
二是财务公开不彻底，收支不透明，白条入账现象严重。
三是具体分工不明，虽然实现村财乡管，但是由于财务人员不能自觉坚持财务制度的准则，为基层干部所用，不自觉成为他们犯罪的帮手。
（四）横纵监督乏力，制约机制失效，缺少民主
一方面横向监督软弱。大部分基层农村以书记为大，村主任为大，村集体经济的支配由书记、主任等少数人说了算，村委会形如傀儡，在大小村级事务议题上，召开村委会往往是走过场，最后的决定权仍在一把手，其他人员碍于情面不敢多提异议，更不敢对职务犯罪行为进行举报反映，由于缺少民主，内部制约和监督形同虚设；另一方面纵向监督收效甚微。上级主管部门对农村集体资金的申报、使用、审核等程序把关不严，偏重程序审查，忽略摸底调研，加之部分农村基层干部隐瞒谎报，使得他们对村集体资金能够自由支配。如在我省推行的村級公益事业建设“一事一议”财政奖补政策中，建设项目需由村级进行申报，而农村基层干部正是利用了申报建设项目这个条件，并从中钻了项目和资金均缺乏监管的漏洞，从而虚列建设项目，套取政府“一事一议”专项资金。原白头镇高笕村支部书记何某某贪污、挪用公款案中，其中一笔就是其以虚列修建道路、沟渠等项目的方式，套取村级“一事一议”专项资金26万余元。 四、对策建议
（一）要对土地安置工作中经费使用情况和公服资金使用进行彻底清查
重点清理土地补偿款项和公服资金的使用情况，对存在的问题进行及时的纠正，防止国家下拨土地补偿款流失，村民搬迁土地该得到的款项不能及时得到，公服资金滥用挪用，造成上访告狀。同时，在清理整顿过程中，要注意完善规章制度，增加款项使用的透明度，一方面要加强对负责土地安置工作的主要人员的监督，防止不按规章制度办事，一人说了算。另一方面要完善和细化土地补偿款和公服资金的使用规定，对款项的使用进行全程监控，确保款项安全。街道，乡镇和审计部门要严格把关，发现问题及时处理。
（二）要完善干部选拔任用机制
进一步完善农村基层干部队伍的选拔任用制度，加强对农村基层干部的宗旨观念、法律知识教育。
一是重视干部选举。在选举农村基层干部前，各级党委政府要对农村基层干部的候选人进行全面考查，贯彻并落实好《村民委员会组织法》，在换届选举中，提前做好换届选举的宣传工作，尊重选民的选举权，由选民自己选举出满意的基层干部，同时，做好选举期间的监督工作，防止拉票贿选等违规违法行为，造成选举失真。
二是结合“两学一做”，加强教育培训。街道办和乡镇党委政府应通过定期的培训教育，提高广大基层干部的政治内涵和思想道德素养，使其养成学法、懂法、用法、守法的法制习惯。
三是充实新鲜力量。组织部门应当充分理解和运用“一村一大”政策，选拔优秀的大学毕业生到各村锻炼任职，充实农村基层干部队伍，弥补农村基层干部文化水平偏低的窘境。
（三）要健全村级财务规章制度
建立健全社区和农村财务规章制度，使村级资金的支配有章可循，有章必循。
一是实行村级财务“三权分立”，做到财务实行审批、记账和保管相互分离、相互制约的制度，杜绝“裁判员”和“守门员”为同一人的现象出现。
二是建立规范的村级财务账目，上级政府部门要帮助和指导村级建立规范的财务账目，不定期地对村财务人员进行业务和法律知识培训，严格财务管理纪律，防止村级财务人员成为私人财务人员。
三是探索建立村民民主理财小组。要让阳光透进来，才有公平存在。在村级重大资金支配中，村民民主理财小组及时介入研究，讨论可行性并就通过的重大资金支配全程监督，及时将资金支配情况反映到村公务专栏进行公开，便于村民知情和监督。
（四）要完善村级事务监督体系
加强对村级事务活动的跟踪监督，注重内部监督与外部监督相融合。一方面政府相关部门要加强对村级各专项资金的审批和使用加强监管，做到立项前调研、立项时把关、立项后监管，确保国家各项惠民政策落到实处，真正让农民得实惠，防止少数人钻空子；另一方面政府财务部门要加强对村级事务的巡视审核，发现村基层干部有违规经济行为的要及时进行纠正，发现违法犯罪线索的要及时移送司法机关处理；再一方面政府有关部门要及时公开国家的各项惠农政策，并督促各村完善社区及村务公开栏，及时透明公开，充分保障群众的知情权，并且便于村民进行外部监督。在村级重大决策前还应广泛收集群众意见，由群众推举代表参与征地拆迁和工程项目的监督，防止基层干部越权、滥权。