论文部分内容阅读
政府职责的界定是建立有效问责制的前提和基础。只有界定好政府的职责，才有责可问、有责该问。否则，政府做了不该做的事，即使做得再好，也往往是治标不治本。
[案例]
3月26日，广西壮族自治区“城乡清洁工程”暗访组在北海市发现，合浦县城内河发黑发臭，银海区侨港镇菜市场和海城区北京路市场附近垃圾乱堆放现象严重，随即在当天晚上的广西电视台《新闻在线》栏目予以曝光。
这一报道犹如重磅炸弹，使得北海市的政治气氛突然紧张起来。
凌晨1点45分，北海市委书记温卡华连夜从南宁赶回北海，召集了北海辖区内一县三区及市相关部门的领导，反复观看这则新闻。
凌晨2点10分，温卡华到现场检查，发现卫生状况甚至比电视镜头里还要差。此时，距新闻播出4个多小时，他当场提出严厉批评。
相比合浦县和侨港镇，海城区的反应则迅速得多，区主要领导看到新闻后，第一时间赶到现场，立即启动“城乡清洁工程”应急预案——凌晨2时，调动海城区机关干部220多人连夜对曝光地点进行清理，一直干到凌晨5点。
这一夜，北海无眠。
次日下午，北海市召开常委扩大会议，刮起了对领导干部的问责风暴，20名相关责任人被严厉处理：两位分管“城乡清洁工程”的副处级官员——合浦县副县长陈世谊和北海市建委分管副主任刘建贤——被免职；对合浦县委书记、县长、银海区委书记、区长、市建委主任、市建委书记、银海区副区长共七名主要领导给与“通报批评”；责成合浦县、银海区、市建委向北海市委做出书面检查，亮“黄牌”通报批评，并责令对包括合浦县建设局局长、侨港镇党委书记、镇长在内的十几位相关责任人进行免职、调职等问责处理。当晚，北海电视台向全市通报了这一处罚决定，两名副处级干部被免职的新闻成为北海市民街头巷尾议论最多的话题。
北海一位干部坦言：“处分之快、之重，史无前例。”“不扫地就扫人”——成为北海当前最流行的官场警句。
[背景]
经济起飞与“清洁工程”
刘湘琛（博士）
随着中国—东盟自由贸易区的加速建立，广西越来越频繁地出现在人们的视野中。自治区提出了中国—东盟“一圈两廊”区域合作的战略构想，积极参与全球经济一体化的进程，自治区政府明确表示，全省上下，经济、文化、旅游、体育等各领域的活动都要为实现这一战略构想服务。
正是在这样的背景下，经济起飞与“清洁工程”的内在关联浮出水面。城乡清洁工程的深刻意义，首当其冲便是“经济社会发展的需要”，能够为招商引资、增强对外开放活力创造必不可少的社会条件，提升参与全球竞争的软环境。“城乡清洁工程”实际上是五个工程的合一：对发展来说，是环境工程；对城市来说，是管理工程；对企业来说，是信心工程；对老百姓来说，是民心工程；对干部来说，是作风工程。
因此，被提升到如此高度的“城乡清洁工程”，不可避免地带有了“运动化”色彩，正常的行政工作程序已经无法完成工程预定任务，工程运作及任务的完成，在路径上几乎都是依靠体制外的非常规手段。
首先，工程运行缺乏正常体制之下组织与协调各职能部门的机制。负责这一工程的“清洁办”的工作人员，必须从建设局、规划局、交通局、工商局、环保局、国土资源局、卫生局等各个部门抽调过来，成立专门的领导小组，否则整个工作就无法协调。
其次，没有正常的财政拨款制度与预决算审查制度，清洁工程的资金途径是，财政上尽量挤，向企业募集及赊账。
第三，缺乏可量化可操作的工程效果评估机制，因此，暗访组与媒体的曝光就成为反映工程效果的重要方式。
第四，整个工程高度依赖领导的重视。北海市的卫生死角多次被媒体曝光，均无明显改善，直至北海市委书记看到新闻报道后对相关责任人实行了“问责”，同样的问题才得到解决。
第五，即使是问责也在相当程度上带有运动式的特点。2007年1月对南宁市青秀区的干部进行问责时，相关的过错追究制度尚未建立，2007年2月，自治区建设厅与监察厅向各地印发“广西壮族自治区实施‘城乡清洁工程’行政过错责任追究办法”。但问题是，第一，如果针对仅有五年规划的“城乡清洁工程”制定专门的过错追究办法，那么其他例行的行政管理是否也需要制定相应的过错追究办法？第二，分析“‘清洁工程’行政过错责任追究办法”中的具体条款，可以发现，几乎所有处罚事项都是针对“整治不力”、“保护不力”或“达不到规定要求”的情况。这种以“效果”定奖惩的作法，实际上是在法定范围之外加重了对公务员的处罚力度。这种做法是否科学、合理？《公务员法》第53条规定对公务员进行惩戒的十六种情况，均是直接针对公务员违反纪律的行为。第三款“玩忽职守，贻误工作”虽然涉及到行为后果，但其前提条件仍是存在着“玩忽职守”的前提。
重典治吏，因而各级领导干部，不能不“人人自危”，只能集中绝大部分资源、采取全民皆兵式的突击行动，牺牲正常的行政工作秩序，才可能达到“预定效果”。
[释疑]
行政伦理与程序正义
乔新生（学者）
北海市2位副处级官员因为扫地不力而被免去行政职务,在“一屋不扫何以扫天下”的中国，这样的处分大快人心。然而，在上级机关雷厉风行的背后，却蕴含着许多行政伦理和程序正义问题。
在现代国家，政府官员分为政务官和事务官。政务官通过民主选举产生，除非政务官自动请求辞职，否则，必须通过官员罢免程序投票决定是否免去政务官的职务。事务官员与政务官不同之处就在于，事务官员在首长负责制条件下，只对政务官负责，所以，政务官有权免去事务官员的职务。我国实行人民代表大会制度，行政首长由人民代表大会及其常务委员会任免，而行政机关的其他官员则由行政首长提名，人大常委会任免。换句话说，不论是县长或者是副县长、市长和副市长，其任免都由人大常委会决定，而行政首长免去行政副职的行政职务，则需要经过人大常委会确认。按照公务员法及其配套性法规的规定，我国公务员分为选任制和委任制官员，前者必须经过法定的程序任免；而后者则根据委任的事项和具体的法律规定任免。
现在的问题是，如果当地卫生状况出现问题，那么，首先应该由行政首长负责，还是由行政副手承担责任？是应该由政务官承担责任，还是应该由事务官承担责任？如果把事务性的责任推卸给政务官，那么，显然就违反了程序正义的原则，人为加重了政务官的责任，是一种缺乏程序正义的表现。
在我国现有的行政立法中，强调公务员的行政责任，可是在实际操作过程中，却把事务性的责任转化成了行政责任，这样既不利于追究直接责任人的法律责任，同时又会造成人人自危的局面。
所以，依法行政首先要区分政务官与事务官，将政治责任与合同责任区别开来，防止在行政行为中出现行政合同责任与渎职责任不分，盲目扩大政务官的政治责任。
[方法]
我们需要什么样的问责制
姚继冬（公务员）
广西北海市扫地问责风暴之所以引发热议，乃因扫地一事在常人看来实则微不足道，不必兴师动众，却有为扫地而丢乌纱帽者，由此产生的震动效应便可想而知。实际上，扫地的背后，回归到原始命题，即政府的职责是什么？这才是扫地问责风暴所具有的标本意义。因此，从公共管理的角度看，只有界定好政府职责，在公共管理领域全面建立行政问责制，才能提高政府管理绩效，避免运动式问责带来的短期效应。
著名管理学家彼德·杜拉克曾说过一句话：“管理者最大的危险就是在错误的问题上做正确的决定。”从这一角度认识，与正确地做事相比，做正确的事应放在更为优先的位置。
从宏观上看，经济调节、市场监管、公共管理、社会服务是现代政府的主要职责，行政问责制应当紧紧围绕这些职责来加以确立。保持市容环境卫生的整洁理应属于城市政府的公共管理职责，但这种职责的履行应当通过科学编制城市环境建设专项规划，加大对市容环境卫生治理的投入，建立市容监管长效机制等公共手段来实施。“浩浩荡荡聚集了5000人搞卫生，这其中包括一所中学的3000多师生和全镇几乎所有机关干部。”“手上的一切工作都要放下，搞卫生是当下的头等大事，即使是高三毕业班的学生也要停课搞卫生。”这样的“满城尽是新扫把”的壮观景象很容易让人联想到大跃进时期全民灭麻雀运动。
当政府行为剑走偏锋时，往往是失职的开始。也难怪出现到政府部门办事找不到人，都去搞清洁扫地的现象。政府也为此背上沉重的扫地账单，合浦县“清洁办”的工作人员称该县建设局已经欠了一屁股债。若不弄清政府职责之本，问责力度越大，则可能造成行政成本越高，行政绩效越低。
因此，从这个角度说，政府职责的界定是建立有效问责制的前提和基础。只有界定好政府的职责，才有责可问。否则，政府做了不该做的事，即使做的再好，也往往是治标不治本。
从微观上看，问责制的有效运转，需要建立相应的法律体系，对不同部门与官职之间的职能、职责和权限，进行合理配置和严格划分，明确责任，通过追究官员的失职渎职行为，以达到法与责的平衡，促使官员确实履行应当承担的责任。
由于受现实体制因素制约，目前政府各部门之间往往存在职能交叉和管理真空地带，导致有权无责、有责无权的现象发生。这种情况下的简单问责，不是替人受过，就是无人受过。“扫地并不是一件简单的事，各部门之间的协调尤为重要，必须要相关部门都重视才行。”上任不久即因扫地不力而被免职的合浦县副县长陈世谊如是说。不少干部也替被处分的官员叫冤：“巧妇还难为无米之炊呢，没有钱，清洁工程根本就搞不起来。”“城乡清洁工程”对于基层来讲，只是众多工作中的一项，有的完成不好，应该区别是真的不执行、不作为，阳奉阴违，还是执行中确有难度，需要待以时日。不执行当然要问责，一时执行有困难的，就需要上级帮助解决。如果硬要搞“一刀切”的问责制，要么助长一窝蜂的形式主义，搞表面文章；要么片面追求“扫地”政绩，不顾其它工作。
因此，问责制其实是一把双刃剑。运用的好，可以发挥激励作用，提高管理绩效。但问责制如果缺乏相应的法律体系的支撑，缺少周密的行政制度作保障，流于简单化甚至扩大化，就有可能背离初衷，挫伤行政机关和公务人员的积极性。只有权利与义务对等，法和责平衡，才符合政治文明的要求。
应该说，对公众负责是实施问责制的终极取向。问责制的核心应是通过发挥问责制的激励和约束功能，促使官员有效履行管理职责，从而最终对公众负责。现代政府与传统政府最大的区别在于，后者要求官员对上级负责，而问责制强化的是政府和政府官员对公众负责。如果问责制度就是上问下责的话，那带来的只能是“踢猫效应”。北海民间流传的对联很值得玩味，上联：速生计生卫生，声声问责；下联：指标目标达标，标标穿心；横批：一票否决。在这里，所谓的“问责”，单纯就是上级问下级之责。事实上，如此问责并不能提高政府的行政效率，也无法提高公众整体的福利水平。它导致的结果是，官员在问责的压力下更加“唯领导马首是瞻”，而对待百姓的需求则越来越充耳不闻、视若无睹。官员的紧迫感只是来自为了完成上级的任务疲于奔命，他们并没有意识到要本着为公众负责的态度，主动地有的放矢地履行好自身职责。
[案例]
3月26日，广西壮族自治区“城乡清洁工程”暗访组在北海市发现，合浦县城内河发黑发臭，银海区侨港镇菜市场和海城区北京路市场附近垃圾乱堆放现象严重，随即在当天晚上的广西电视台《新闻在线》栏目予以曝光。
这一报道犹如重磅炸弹，使得北海市的政治气氛突然紧张起来。
凌晨1点45分，北海市委书记温卡华连夜从南宁赶回北海，召集了北海辖区内一县三区及市相关部门的领导，反复观看这则新闻。
凌晨2点10分，温卡华到现场检查，发现卫生状况甚至比电视镜头里还要差。此时，距新闻播出4个多小时，他当场提出严厉批评。
相比合浦县和侨港镇，海城区的反应则迅速得多，区主要领导看到新闻后，第一时间赶到现场，立即启动“城乡清洁工程”应急预案——凌晨2时，调动海城区机关干部220多人连夜对曝光地点进行清理，一直干到凌晨5点。
这一夜，北海无眠。
次日下午，北海市召开常委扩大会议，刮起了对领导干部的问责风暴，20名相关责任人被严厉处理：两位分管“城乡清洁工程”的副处级官员——合浦县副县长陈世谊和北海市建委分管副主任刘建贤——被免职；对合浦县委书记、县长、银海区委书记、区长、市建委主任、市建委书记、银海区副区长共七名主要领导给与“通报批评”；责成合浦县、银海区、市建委向北海市委做出书面检查，亮“黄牌”通报批评，并责令对包括合浦县建设局局长、侨港镇党委书记、镇长在内的十几位相关责任人进行免职、调职等问责处理。当晚，北海电视台向全市通报了这一处罚决定，两名副处级干部被免职的新闻成为北海市民街头巷尾议论最多的话题。
北海一位干部坦言：“处分之快、之重，史无前例。”“不扫地就扫人”——成为北海当前最流行的官场警句。
[背景]
经济起飞与“清洁工程”
刘湘琛（博士）
随着中国—东盟自由贸易区的加速建立，广西越来越频繁地出现在人们的视野中。自治区提出了中国—东盟“一圈两廊”区域合作的战略构想，积极参与全球经济一体化的进程，自治区政府明确表示，全省上下，经济、文化、旅游、体育等各领域的活动都要为实现这一战略构想服务。
正是在这样的背景下，经济起飞与“清洁工程”的内在关联浮出水面。城乡清洁工程的深刻意义，首当其冲便是“经济社会发展的需要”，能够为招商引资、增强对外开放活力创造必不可少的社会条件，提升参与全球竞争的软环境。“城乡清洁工程”实际上是五个工程的合一：对发展来说，是环境工程；对城市来说，是管理工程；对企业来说，是信心工程；对老百姓来说，是民心工程；对干部来说，是作风工程。
因此，被提升到如此高度的“城乡清洁工程”，不可避免地带有了“运动化”色彩，正常的行政工作程序已经无法完成工程预定任务，工程运作及任务的完成，在路径上几乎都是依靠体制外的非常规手段。
首先，工程运行缺乏正常体制之下组织与协调各职能部门的机制。负责这一工程的“清洁办”的工作人员，必须从建设局、规划局、交通局、工商局、环保局、国土资源局、卫生局等各个部门抽调过来，成立专门的领导小组，否则整个工作就无法协调。
其次，没有正常的财政拨款制度与预决算审查制度，清洁工程的资金途径是，财政上尽量挤，向企业募集及赊账。
第三，缺乏可量化可操作的工程效果评估机制，因此，暗访组与媒体的曝光就成为反映工程效果的重要方式。
第四，整个工程高度依赖领导的重视。北海市的卫生死角多次被媒体曝光，均无明显改善，直至北海市委书记看到新闻报道后对相关责任人实行了“问责”，同样的问题才得到解决。
第五，即使是问责也在相当程度上带有运动式的特点。2007年1月对南宁市青秀区的干部进行问责时，相关的过错追究制度尚未建立，2007年2月，自治区建设厅与监察厅向各地印发“广西壮族自治区实施‘城乡清洁工程’行政过错责任追究办法”。但问题是，第一，如果针对仅有五年规划的“城乡清洁工程”制定专门的过错追究办法，那么其他例行的行政管理是否也需要制定相应的过错追究办法？第二，分析“‘清洁工程’行政过错责任追究办法”中的具体条款，可以发现，几乎所有处罚事项都是针对“整治不力”、“保护不力”或“达不到规定要求”的情况。这种以“效果”定奖惩的作法，实际上是在法定范围之外加重了对公务员的处罚力度。这种做法是否科学、合理？《公务员法》第53条规定对公务员进行惩戒的十六种情况，均是直接针对公务员违反纪律的行为。第三款“玩忽职守，贻误工作”虽然涉及到行为后果，但其前提条件仍是存在着“玩忽职守”的前提。
重典治吏，因而各级领导干部，不能不“人人自危”，只能集中绝大部分资源、采取全民皆兵式的突击行动，牺牲正常的行政工作秩序，才可能达到“预定效果”。
[释疑]
行政伦理与程序正义
乔新生（学者）
北海市2位副处级官员因为扫地不力而被免去行政职务,在“一屋不扫何以扫天下”的中国，这样的处分大快人心。然而，在上级机关雷厉风行的背后，却蕴含着许多行政伦理和程序正义问题。
在现代国家，政府官员分为政务官和事务官。政务官通过民主选举产生，除非政务官自动请求辞职，否则，必须通过官员罢免程序投票决定是否免去政务官的职务。事务官员与政务官不同之处就在于，事务官员在首长负责制条件下，只对政务官负责，所以，政务官有权免去事务官员的职务。我国实行人民代表大会制度，行政首长由人民代表大会及其常务委员会任免，而行政机关的其他官员则由行政首长提名，人大常委会任免。换句话说，不论是县长或者是副县长、市长和副市长，其任免都由人大常委会决定，而行政首长免去行政副职的行政职务，则需要经过人大常委会确认。按照公务员法及其配套性法规的规定，我国公务员分为选任制和委任制官员，前者必须经过法定的程序任免；而后者则根据委任的事项和具体的法律规定任免。
现在的问题是，如果当地卫生状况出现问题，那么，首先应该由行政首长负责，还是由行政副手承担责任？是应该由政务官承担责任，还是应该由事务官承担责任？如果把事务性的责任推卸给政务官，那么，显然就违反了程序正义的原则，人为加重了政务官的责任，是一种缺乏程序正义的表现。
在我国现有的行政立法中，强调公务员的行政责任，可是在实际操作过程中，却把事务性的责任转化成了行政责任，这样既不利于追究直接责任人的法律责任，同时又会造成人人自危的局面。
所以，依法行政首先要区分政务官与事务官，将政治责任与合同责任区别开来，防止在行政行为中出现行政合同责任与渎职责任不分，盲目扩大政务官的政治责任。
[方法]
我们需要什么样的问责制
姚继冬（公务员）
广西北海市扫地问责风暴之所以引发热议，乃因扫地一事在常人看来实则微不足道，不必兴师动众，却有为扫地而丢乌纱帽者，由此产生的震动效应便可想而知。实际上，扫地的背后，回归到原始命题，即政府的职责是什么？这才是扫地问责风暴所具有的标本意义。因此，从公共管理的角度看，只有界定好政府职责，在公共管理领域全面建立行政问责制，才能提高政府管理绩效，避免运动式问责带来的短期效应。
著名管理学家彼德·杜拉克曾说过一句话：“管理者最大的危险就是在错误的问题上做正确的决定。”从这一角度认识，与正确地做事相比，做正确的事应放在更为优先的位置。
从宏观上看，经济调节、市场监管、公共管理、社会服务是现代政府的主要职责，行政问责制应当紧紧围绕这些职责来加以确立。保持市容环境卫生的整洁理应属于城市政府的公共管理职责，但这种职责的履行应当通过科学编制城市环境建设专项规划，加大对市容环境卫生治理的投入，建立市容监管长效机制等公共手段来实施。“浩浩荡荡聚集了5000人搞卫生，这其中包括一所中学的3000多师生和全镇几乎所有机关干部。”“手上的一切工作都要放下，搞卫生是当下的头等大事，即使是高三毕业班的学生也要停课搞卫生。”这样的“满城尽是新扫把”的壮观景象很容易让人联想到大跃进时期全民灭麻雀运动。
当政府行为剑走偏锋时，往往是失职的开始。也难怪出现到政府部门办事找不到人，都去搞清洁扫地的现象。政府也为此背上沉重的扫地账单，合浦县“清洁办”的工作人员称该县建设局已经欠了一屁股债。若不弄清政府职责之本，问责力度越大，则可能造成行政成本越高，行政绩效越低。
因此，从这个角度说，政府职责的界定是建立有效问责制的前提和基础。只有界定好政府的职责，才有责可问。否则，政府做了不该做的事，即使做的再好，也往往是治标不治本。
从微观上看，问责制的有效运转，需要建立相应的法律体系，对不同部门与官职之间的职能、职责和权限，进行合理配置和严格划分，明确责任，通过追究官员的失职渎职行为，以达到法与责的平衡，促使官员确实履行应当承担的责任。
由于受现实体制因素制约，目前政府各部门之间往往存在职能交叉和管理真空地带，导致有权无责、有责无权的现象发生。这种情况下的简单问责，不是替人受过，就是无人受过。“扫地并不是一件简单的事，各部门之间的协调尤为重要，必须要相关部门都重视才行。”上任不久即因扫地不力而被免职的合浦县副县长陈世谊如是说。不少干部也替被处分的官员叫冤：“巧妇还难为无米之炊呢，没有钱，清洁工程根本就搞不起来。”“城乡清洁工程”对于基层来讲，只是众多工作中的一项，有的完成不好，应该区别是真的不执行、不作为，阳奉阴违，还是执行中确有难度，需要待以时日。不执行当然要问责，一时执行有困难的，就需要上级帮助解决。如果硬要搞“一刀切”的问责制，要么助长一窝蜂的形式主义，搞表面文章；要么片面追求“扫地”政绩，不顾其它工作。
因此，问责制其实是一把双刃剑。运用的好，可以发挥激励作用，提高管理绩效。但问责制如果缺乏相应的法律体系的支撑，缺少周密的行政制度作保障，流于简单化甚至扩大化，就有可能背离初衷，挫伤行政机关和公务人员的积极性。只有权利与义务对等，法和责平衡，才符合政治文明的要求。
应该说，对公众负责是实施问责制的终极取向。问责制的核心应是通过发挥问责制的激励和约束功能，促使官员有效履行管理职责，从而最终对公众负责。现代政府与传统政府最大的区别在于，后者要求官员对上级负责，而问责制强化的是政府和政府官员对公众负责。如果问责制度就是上问下责的话，那带来的只能是“踢猫效应”。北海民间流传的对联很值得玩味，上联：速生计生卫生，声声问责；下联：指标目标达标，标标穿心；横批：一票否决。在这里，所谓的“问责”，单纯就是上级问下级之责。事实上，如此问责并不能提高政府的行政效率，也无法提高公众整体的福利水平。它导致的结果是，官员在问责的压力下更加“唯领导马首是瞻”，而对待百姓的需求则越来越充耳不闻、视若无睹。官员的紧迫感只是来自为了完成上级的任务疲于奔命，他们并没有意识到要本着为公众负责的态度，主动地有的放矢地履行好自身职责。