2011年9月，当黄建洪踏上深汕特别合作区土地的时候，对这里的一切充满未知。尽管他就是汕尾本地人，但对纳入合作区范围的四个汕尾最偏远的小镇，却鲜有了解。
　　作为深汕特别合作区综合办副主任，黄建洪的工作状态在过去一年天翻地覆，在合作区“全员招商”的今天，他和同事的工作可以用满负荷形容。然而在去年之前，满怀理想而来的他，因为工作难以开展，一度迷茫彷徨，用他自己的话说：“像打了败仗一样。”
　　从彷徨迷茫到拨云见日，也是深汕特别合作区的真实写照。从当初的意气风发，到身陷泥淖徘徊不前，再到快马加鞭，这一区域合作的创新模式，前行得异常艰难。在一张白纸上，深汕特别合作区究竟能画出怎样的图画，仍需拭目以待。

一张白纸

　　从深汕高速鹅埠出口下高速，沿着324国道继续向东走，很快便可看到一座名为“天高海阔”的飞天女神雕塑，雕塑后面是“深汕特别合作区”几个大字，显示已进入合作区的地界。再往前不远，便是四层高的合作区管委会的新办公大楼，在空旷的周边显得十分醒目。
　　在管委会办公楼的附近，随处可见充满正能量的标语，一些矮层厂房正在陆续建设中，旁边几条崭新的黑色道路，明显可以看出新修不久。驱车驶在324国道上，两旁一排排的农民房中，不时夹杂着新建和加建的痕迹。所有的一切告诉人们，这是一片正在骚动的土地。
　　发展的骚动，并不能掩盖这里的长期落后与荒凉。
　　根据《深汕特别合作区发展总体规划》，深汕特别合作区所辖范围为汕尾市海丰县鹅埠、鲘门、赤石、小漠四个镇，总面积约468平方公里，可利用土地达145平方公里。
　　“汕尾汕尾，尾巴的尾”。在汕尾地区，流传着这样一句顺口溜，形象地道出了汕尾的落后。据了解，曾经的革命老区汕尾在建市22年里，有21年屈居“广东老尾”。而目前，汕尾的人均GDP水平仍只有广东省平均水平的三分之一。
　　而被划入合作区的四个镇，则是落后中的落后，不仅位置偏远，经济发展和产业基础设施都相当薄弱，可谓是一张白纸。连汕尾市委常委、副市长、合作区管委会主任何学文也不得不用“荒山野岭”来形容这片土地。
　　当地的落后，黄建洪等最早挂职过来的一批深圳干部深有感触。当时，几十个挂职干部只能住在临时搭建的铁皮房内，直到三年后，随着管委会新大楼的落成，才搬到新的宿舍。
　　“当时我们用的水是水库直流过来的，没有经过任何处理，都是黄泥水。”黄建洪告诉记者，特别是下过雨后，用这种水洗过的头都是黏黏的，也没法用来刷牙，更别提饮用了。“关于这个水有个说法是早上是咖啡，黄黄的，晚上是营养快线，变成了乳白色。”
　　由于宿舍紧靠324国道边，大量货车经过，给挂职干部带来巨大困扰，“一到晚上就好像地震一样，像住在铁路边的感觉，很多人失眠，有的人到现在还没缓过来。”黄建洪说。

一度停滞

　　叶耀贞，深汕特别合作区管委会所在地鹅埠镇鹅埠中学副校长，2013年曾被借调至管委会工作，后来因为合作区推进困难，工作难以开展而离开。回忆起那段时光，叶耀贞感到后怕，担心深汕合作区夭折，未来的蓝图落空。这也是不少当地居民担心的事情。
　　2011年5月21日，“中共深汕特别合作区工作委员会”和“深汕特别合作区管理委员会”两块白底黑字的牌子，分别由时任广东省委书记汪洋、省长黄华华授予深圳和汕尾两市主官，宣告深汕特别合作区正式成立，也标志着合作区开发建设进入了全面推进、加快运作新阶段。
　　全新的模式、各级的重视，让外界对这块深圳的“飞地”产生巨大遐想。甚至有深圳问题研究人士提出，深汕特别合作区的历史意义将不亚于蛇口当年的一声炮响。
　　当地也表现出敏锐的嗅觉。合作区正式成立后，所辖四个镇都刮起了炒地皮风潮。早前两三百元一平米的土地，很快涨到了一千出头，而且有钱不一定买得到，之后几乎每隔两个月就翻一番。“地皮涨价在意料之中，但没想到会这么疯。”小漠镇副镇长吴智强说。
　　合作区的热度，不仅体现在地价的快速上涨，还有当地人心的暗流涌动。媒体曾经关注到位于小漠镇的新田坑和九香群这两个偏远的村庄，它们是新云村辖区内的两个自然村，外人很难从地图上找到它们的名字，九香群村甚至没有一条像样的公路，小车无法进出。媒体形容它们是“被遗忘的角落”，村里平时连人影都难得一见，只有过年过节才有人回来贴春联拜祖先。
　　就是这样两个被改革开放大潮淹没的村庄，被合作区的消息刺痛醒来。小漠镇副镇长吴智强介绍，在合作区挂牌前，就有当地村民回来盖房子，合作区挂牌后，想回来的人更多了，村里人还特别送来了村子重建的规划图。
　　然而，合作区这针强心剂的效果，并未能如期到来。因为多种问题，挂牌后的合作区推进不顺，濒临停滞，甚至一度传出要撤消。
　　2013年1月份，致公党广东省委在省“两会”期间提交《关于支持深汕特别合作区进一步改革和发展的建议》，其中指出，深汕特别合作区运作两年来浮现不少问题：园区合作共享机制未够完善，合作流于表面化和形式化;土地管理、财税管理等权限规定未够清晰，制度障碍日益显现;合作区对自身的发展定位、空间布局、目标任务、产业体系定位尚未有清晰的认识，对入园项目的招商引资缺乏指导思路;土地拆迁工作难度很大，管委会对土地使用的权限受限制，土地将极大制约产业的发展等等。
　　作为后来者，何学文并不适合过多评价之前的情况，但他坦言，合作区刚成立的两三年，确实有些地方没运作好。“这里面有体制机制不顺的问题，也有两地派进来的干部磨合不到位的问题。”两地干部磨合不好，遇事会互相推诿，在坊间，甚至曾有人戏称特别合作区是“特别不合作”。 　　对未来产生希望又继而失望的当地居民，心情仿佛坐了过山车。“2013年合作区内绿化的花草树木全都快要枯萎，真有一种凄凉的感觉。”叶耀贞说，他最担心合作区成了烂尾工程，那样真是害了当地老百姓。“土地是农民的命根子，以前再穷还有饭吃，土地征走了，就怕连以前都不如。”
　　失落的心情，合作区的工作人员也普遍存在。怀着干一番事业来到合作区的他们，满腔热情无处施展，迷茫的情绪不断蔓延。“虽说合作区失败了我们回去也不会失去什么，但是会非常遗憾，会像打了败仗一样，觉得今后在单位都难抬头做人。”黄建洪说。

定位之变

　　在深汕特别合作区党政办公楼，有一面墙上写着八个大字：把理想写在大地上。这是何学文上任后，专门让人写上去的。在这个谈理想会被取笑的时代，这八个字却在合作区获得了共鸣。
　　2014年4月23日，已经挂任汕尾市委常委、副市长的何学文，被任命为深汕特别合作区管委会主任。谁都不能否认他接手的是个“烂摊子”，在这种情况下，他希望用理想来打动合作区的员工，鼓励他们“把失去的追回来”。
　　曾经彷徨无助，不知道该干什么的员工们，突然变得异常忙碌起来，他们的忙碌也很快得到了回报。

　　2013年7月份，广东省委、省政府出台《关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》。汕尾作为连接珠三角和粤东的重要“经济发展洼地”，被调整为深圳对口帮扶对象。虽然对口帮扶与深汕合作区的开发建设没有直接关系，但是阻隔合作区的很多问题，却因为这股东风的到来而迎刃而解。
　　2014年11月，《深汕特别合作区发展总体规划（2015-2030年）》审议通过，明确了合作区“四区一城”的发展定位。根据规划，到2020年合作区起步区基本建成，地区生产总值达到225亿元以上，人均GDP达到10万元左右，规模以上工业增加值120亿元以上。
　　曾被调侃“特别不合作”的合作区体制机制，也在这部规划中得到理顺。合作区争取广东省委、省政府在税收、城市开发和管理方面等方面给予一定的权限，随后获得30余项授权，围绕项目落地和城市规划建设，可以行使地级市的权力。深圳、汕尾两地的分工也进一步明确，深圳负责招商引资、项目落地、城市规划、建设，汕尾则主要是针对征地拆迁和社会管理。
　　敏锐的人们发现，在摆脱了停滞不前的局面同时，深汕合作区自身定位也实现了悄然变化。
　　深汕合作区的最早设想源自2008年，当时广东省正推进产业转移和劳动力转移，作为破解广东发展难题的重大战略部署。在这种背景下，时任广东省委副书记、深圳市委书记刘玉浦一行来到汕尾考察，在这次考察中，刘玉浦提出，在汕尾最靠近深圳的鹅埠、赤石、小漠、鲘门四个镇设立合作区，探索区域合作新模式。
　　由此可以看出，深汕特别合作区最早的设立初衷，是承接深圳的产业转移，弥补深圳产业空间的不足，也为汕尾产业发展进行输血。当时广东省委批复的《深汕（尾）特别合作区基本框架方案》也基本确定了这一定位，该方案提出，深汕合作区将以2008年设立的面积为10平方公里的深圳（汕尾）产业转移工业园为基础进行建设。
　　在去年11月出台的《深汕特别合作区发展总体规划（2015-2030年）》中，除了产业转移的功能，一个现代产业新城的定位崭新出炉，这也意味着，深汕特别合作区，不仅要打造一个产业园区，还要造一座新城。
　　事实上，尽管在总体规划的表述中，产业转移与现代新城并肩齐驱，打造新城的目标明显要重于产业转移。何学文告诉记者，合作区的产业定位将集中在战略性新型产业和未来产业，形成“深圳总部研发、合作区作为生产基地”的模式。至于产业转移的落脚点，主要由深圳四个区和汕尾四个县市共建的产业园区去承接。
　　定位的调整似乎也更能激发当地的兴趣。位于鹅埠镇的海崇畜牧发展有限公司，近年来在招工方面压力越来越大，公司董事长蔡锡亮认为，如果合作区按照建设一个新城的标准，那么将来的营商环境、生活环境都将极大改善，越来越多的人将愿意留在这里，减轻企业的招工压力。
　　当地居民的想法则更为现实。深汕特别合作区社会建设局副局长叶征航表示，据她们与居民的接触，居民不仅仅关心经济能不能发展上去，更关心交通、水、电等生活配套能否跟上，“他们在意能不能用上稳定的水电，能不能用0755的区号。”而这些，仅仅建设一个工业园区是无法实现的。
　　一个不容置疑的事实是，去年以来，合作区正走出停滞不前的阴霾，已逐步驶上快车道。仅今年以来，合作区就对接企业350多家，累计新引进产业项目20个，意向投资总额达123.5亿元。

靠市长还是靠市场？

　　到任合作区后，何学文将招商放在所有工作的第一位，希望通过项目的落户，再次唤醒外界对合作区的信心。合作区的招商进展顺利，而何学文长达八年贸促系统的工作经历，则被认为是为合作区招商提供了人脉和资源的强大保障。
　　任何事情总有两面性，何学文个人阅历、经验和资源对合作区的正面意义，也被认为可能正是合作区的缺陷所在。过于依赖个人和行政力量的操盘，而不是让市场主导，让人对合作区充满担忧。
　　深圳问题研究专家金心异早在合作区刚刚设立时便提出反思，他指出，深汕特别合作区开发建设涉及到广东省、深圳市、汕尾市及合作区管委会四方，其中因为利益所牵扯的博弈会让合作区的建设大打折扣。因为，政府在资源配置中具有强大的主导能力，地方政府权力的过度介入，将扭曲市场要素资源配置，反而降低了配置效率的另一方向。“这种跨区域合作，除了进行行政区划调整，把两个行政区合并为一个行政区，否则让两个不同的拥有强大行政权力的行政区精诚合作，是不可能的。” 金心异说。 　　对于合作区建设中的个人色彩，何学文并不讳言，他认为，自己的经验和优势，对于刚刚起步的合作区来说很有意义，但是这不代表合作区的发展有赖他个人，无论项目、资金、土地、技术人才、体制机制等，都必须创新，都应该要面向市场。
　　何学文告诉记者，在刚到任的时候，他确实让一些商会、协会组织会员过来考察，但是这些请过来的企业正逐渐变成“非主流”，主动过来的企业正越来越多。
　　合作区面向市场的一个典型案例是，去年以来，为了加快推进片区基础设施整体开发建设，合作区大力推动PPP模式，目前，鹅埠片区PPP协议已达成基本意向，计划总投资达40亿元;与深圳特建发小漠国际物流港和小漠组团投资协议的谈判正在推进，预计年内可开工建设;鲘门片区PPP协议也正在抓紧与意向投资企业深入对接。

能走多远？

　　但即便如此，对于合作区的未来，并非清一色的乐观。
　　深汕特别合作区从成立之初就被赋予探索区域合作新模式的使命，战略价值和深远意义凸显，时任广东省委书记汪洋这样描述：“深汕特别合作区的探索建设，与横琴岛开发、中新（广州）知识城等一样，也是广东着力加快转变经济发展方式的重要平台。”
　　也有专家指出，作为广东经济主要动力的深圳携手粤东欠发达的汕尾市谋求共同发展，深汕特别合作区已成为落实“粤东西北振兴发展战略”的重要平台，不仅为华南经济发展注入新的活力，还将为全国探索区域经济协同发展提供新样本。
　　“作为国家和省的重要战略，又是区域合作模式的创新，绝不可能因为一些挫折，暴露一些问题就被撤掉。”黄建洪对此感到乐观，不过，他又表示，外界对合作区发展速度期望值很高，但从目前来看，政策、人才、资源等支持能否跟上，能否支撑合作区建设达到预期速度，还有待努力，“毕竟基础太落后了。”
　　这一问题也让何学文头疼，从目前来看，基础设施建设等进度并不理想，直接影响到项目落地。
　　金心异在早前一篇文章中则指出，深圳政府并没有太成功的园区开发经验，更没有在市域外开发园区的成功经验。深圳成功的产业园区大多不是政府，而是企业开发的，比如天安数码城、招商局蛇口工业区和华侨城等。
　　对于合作区提出的“深圳总部研发、生产基地在合作区”的思路，金心异早前也表示反对，“多大规模的企业才能支付得起总部与工厂相距如此之远的管理成本？当年港企北迁，除了大型企业集团总部留在香港外，其它中小企业管理部门只能全都跟着北迁了，深企又岂能例外？”他表示，深圳和汕尾毕竟是两个城市，“深圳总部研发、生产基地在合作区”的如意算盘应放弃。
　　“机会稍纵即逝，就看这几年能不能搞起来。”合作区工作人员对未来也不完全乐观，“我们的时间也是有限的，怎样尽快在有限的时间里干出成绩，实现当初的抱负，这是我们最担心的事。”黄建洪说。
　　“希望我们回去的时候可以风风光光。”叶征航说。