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摘要：要尽快建立起一个完整的、无缝隙的生态文明制度体系，才能使环境保护走出“头疼医头、脚疼医脚”的现实困境，把生态文明建设从理论层面上升到实践层面。适应现阶段中国国情的生态文明制度体系应该包括刚性的源头严防制度体系、有效的过程严管制度体系、威慑的后果严惩制度体系三个维度。
关键词：生态文明制度体系源头严防过程严管后果严惩
在推进生态文明建设这场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的革命性变革中，制度建设至关重要。只有通过制度建设，才能把生态文明的理念转化为实践，才能对个体的行为形成“硬约束”，才能保证生态文明建设有据可依，从而把生态文明建设从理论层面上升到实践层面。适应现阶段中国国情的生态文明制度体系应该包括刚性的源头严防制度体系、有效的过程严管制度体系、威慑的后果严惩制度体系三个维度。
一、刚性的源头严防制度体系
源头严防，是建设生态文明、建设美丽中国的治本之策。在生态文明建设过程中，如果我们只是被动地解决已经出现的资源枯竭、环境污染、生态恶化问题，不从源头抓起，虽然可能会一时见效，但结果往往是防不胜防，治而复生。所以，加强生态文明建设，必须从源头上抓起，最大限度地减少浪费资源、污染环境、破坏生态环境的行为的产生。
（一）健全自然资源资产产权制度
产权是所有制的核心和主要内容，产权不明晰的最直接后果就是导致“公地悲剧”的发生。1968年，美国著名人类生态学家哈定提出了著名的“公地悲剧”理论[1]，其基本观点是：当资源有许多拥有者的时候，他们中的每一个人都预感到资源将由于过度使用而枯竭，但出于个人利益的需要，他们都不愿意停止使用资源，最终导致资源因过度使用而枯竭。健全自然资源资产产权制度就是为了让自然资源具有明确的主人。自然资源的主人享有自然资源的支配权和收益权，也必然、必须承担起保护这些资源的责任。这一制度能够改变我国全民所有自然资源资产的所有权人不到位、所有人权益得不到落实的尴尬现实，有利于从源头上遏止“公地悲剧”的发生，保护生态环境。
（二）健全自然资源用途管制制度
习近平总书记在关于十八届三中全会《决定》的说明中指出：“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。”[2]砍了林，冲了土，毁了山，山上的水土就会倾泻到河湖，水就变成了洪水，山就变成了秃山，地就变成了荒地，真可谓一荣俱荣、一损俱损。因此，要持之以恒地建立和完善覆盖全部国土空间的用途管制制度，严格控制将生态空间转化为建设用地，确保全国生态空间面积不减少，以维护“山水林田湖”的共同利益。
（三）坚定不移实施主体功能区制度
建立国家主体功能区制度，就是以国家重点生态功能区为主体，科学划定禁止开发区、限制开发区、优化开发区、重点开发区、农产品主产区等，各地区必须严格按照主体功能区的定位来统筹考虑当地的经济社会发展，从而在全国范围内构建科学合理的生态安全格局。对不同主体功能区的产业项目实行差别化的市场准入制度和标准，明确禁止开发区、限制开发区的准入事项，明确优化开发区、重点开发区、农产品主产区禁止和限制发展的产业。
刚性的源头严防制度体系还包括：健全国家自然资源资产管理体制和监管体制，坚持并完善最严格的耕地保护和节约用地制度等。
二、有效的过程严管制度体系
过程严管，是建设生态文明、建设美丽中国的关键。在建设生态文明的过程中，不是不让企业占用资源、排放污染，而是要通过一系列制度机制，规范、引导和约束企业的行为，使企业行为更符合保护生态环境的要求，减少甚至避免其对于生态环境的破坏。
（一）实行资源有偿使用制度和生态补偿制度
实行资源有偿使用制度，就是国家通过带有强制性的税收机制，使开发利用自然资源的单位和个人为其行为支付相应的费用，以提高资源开发使用成本，促进资源节约利用。如对抽采地下水征收水资源税，就可以有效抑制过量开采地下水的行为。生态补偿制度是按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，对为保护和恢复生态环境及其功能而付出代价、做出牺牲的单位和个人给予经济补偿，对因种种原因导致生态环境恶化、生态价值丧失的单位和个人收取经济补偿。如果没有这样一种制度安排，前面所说的主体功能区规劃制度就会成为空谈。
（二）完善污染物排放许可制和污染物排放总量控制制度
当前，完善排污许可制度的当务之急是尽快确立排污许可制度在环境管理制度中的核心地位，尽快在全国范围内建立统一公平、覆盖主要污染物的污染物排放许可制，排污者必须持证排污，禁止无证排污或不按许可证规定排污。由于企事业单位是污染排放的主要责任主体，我国从“九五”时期开始实施企事业单位污染物排放总量控制制度。今后应加快建立以环境质量为核心的综合评估与考核体系，为推进总量控制的精细化和定量化提供技术支撑，进一步改革完善总量控制制度。
（三）建立资源环境承载能力监测预警机制
建立资源环境承载能力监测预警机制，就是根据各地区的自然条件和经济社会发展水平，确定一个资源环境承载能力的红线，当该地区的资源环境承载力接近这一红线时，监测预警机制即提出警告警示，以防止过度开发而造成不可逆的严重后果。建立资源环境承载能力监测预警机制，必须科学测算资源环境承载力，确定各地区合理的人口规模、产业规模、建设用地供应量、资源开采量、能源消费总量、污染物排放总量等；努力建立资源环境承载力统计监测工作体系，积极开展区域承载力监测评价与示范；努力建立资源环境承载力预警响应机制，加强环境执法监管，严格问责等。
有效的过程严管制度体系还包括：发展环保市场，推行碳排放权、排污权、水权交易制度；划定并严守资源消耗上限、化解质量底线、生态保护红线，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内等。 三、威慑的后果严惩制度体系
后果严惩，是建设生态文明、建设美丽中国必不可少的重要措施。建立严厉震慑的后果严惩制度，就是要对那些造成严重环境破坏的领导干部终身追究责任，让其付出丢“乌纱帽”的代价，使其他干部今后在环境保护问题上引以为戒；就是要对那些造成严重环境破坏的相关企业进行严厉处罚，让其付出足额的真金白银，使之今后不敢再破坏生态环境。
（一）对领导干部实行生态环境损害责任终身追究制
建立生态环境损害责任终身追究制，就是要对那些不顾生态环境盲目决策而造成严重后果的领导干部实行终身追责，不得转任重要职务或提拔使用，即使已经调离、升迁、退休的干部也不例外。对履职不力、监管不严、失职渎职的，要依纪依法追究有关人员的监管责任。在这方面一个重要举措，就是探索编制自然资源资产负债表，以此作为是否对领导干部进行生态环境责任追究以及领导干部升迁的重要依据。
（二）对企业和个人实行生态环境损害赔偿制度
按照损害担责的原则建立健全生态环境损害赔偿制度，由造成生态环境损害的责任者承担赔偿责任，修复受损生态环境，有助于破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局，是我国在生态文明制度建设方面的一大进步。必须指出的是，此处的生态赔偿与前面提到的生态补偿是有所区别的。简单地说，生态赔偿具有强制性，是一种惩罚性机制；而生态补偿具有主动性，是一种激励性机制。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，规定了生态环境损害赔偿制度的适用范围与对象、损害赔偿原则、损害赔偿范围、索赔主体与责任主体、赔偿程序、赔偿责任承担方式和相应的技术、资金保障等问题，对今后一个时期我国生态环境损害赔偿制度改革做出了全面規划和部署。
威慑的后果严惩制度体系还包括：健全政绩考核制度，将生态文明建设的各项指标纳入经济社会发展综合评价体系；遏制地方政府的GDP“饥渴症”，根据区域主体功能定位，实行差别化的考核制度等。
参考文献：
[1]葛剑平.推进生态文明建设遏止“公地悲剧”发生[J].群言，2013（4）：16.
[2]习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报，2013—11—16.
（龚志宏，商丘师范学院马克思主义学院教授。）
关键词：生态文明制度体系源头严防过程严管后果严惩
在推进生态文明建设这场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的革命性变革中，制度建设至关重要。只有通过制度建设，才能把生态文明的理念转化为实践，才能对个体的行为形成“硬约束”，才能保证生态文明建设有据可依，从而把生态文明建设从理论层面上升到实践层面。适应现阶段中国国情的生态文明制度体系应该包括刚性的源头严防制度体系、有效的过程严管制度体系、威慑的后果严惩制度体系三个维度。
一、刚性的源头严防制度体系
源头严防，是建设生态文明、建设美丽中国的治本之策。在生态文明建设过程中，如果我们只是被动地解决已经出现的资源枯竭、环境污染、生态恶化问题，不从源头抓起，虽然可能会一时见效，但结果往往是防不胜防，治而复生。所以，加强生态文明建设，必须从源头上抓起，最大限度地减少浪费资源、污染环境、破坏生态环境的行为的产生。
（一）健全自然资源资产产权制度
产权是所有制的核心和主要内容，产权不明晰的最直接后果就是导致“公地悲剧”的发生。1968年，美国著名人类生态学家哈定提出了著名的“公地悲剧”理论[1]，其基本观点是：当资源有许多拥有者的时候，他们中的每一个人都预感到资源将由于过度使用而枯竭，但出于个人利益的需要，他们都不愿意停止使用资源，最终导致资源因过度使用而枯竭。健全自然资源资产产权制度就是为了让自然资源具有明确的主人。自然资源的主人享有自然资源的支配权和收益权，也必然、必须承担起保护这些资源的责任。这一制度能够改变我国全民所有自然资源资产的所有权人不到位、所有人权益得不到落实的尴尬现实，有利于从源头上遏止“公地悲剧”的发生，保护生态环境。
（二）健全自然资源用途管制制度
习近平总书记在关于十八届三中全会《决定》的说明中指出：“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。”[2]砍了林，冲了土，毁了山，山上的水土就会倾泻到河湖，水就变成了洪水，山就变成了秃山，地就变成了荒地，真可谓一荣俱荣、一损俱损。因此，要持之以恒地建立和完善覆盖全部国土空间的用途管制制度，严格控制将生态空间转化为建设用地，确保全国生态空间面积不减少，以维护“山水林田湖”的共同利益。
（三）坚定不移实施主体功能区制度
建立国家主体功能区制度，就是以国家重点生态功能区为主体，科学划定禁止开发区、限制开发区、优化开发区、重点开发区、农产品主产区等，各地区必须严格按照主体功能区的定位来统筹考虑当地的经济社会发展，从而在全国范围内构建科学合理的生态安全格局。对不同主体功能区的产业项目实行差别化的市场准入制度和标准，明确禁止开发区、限制开发区的准入事项，明确优化开发区、重点开发区、农产品主产区禁止和限制发展的产业。
刚性的源头严防制度体系还包括：健全国家自然资源资产管理体制和监管体制，坚持并完善最严格的耕地保护和节约用地制度等。
二、有效的过程严管制度体系
过程严管，是建设生态文明、建设美丽中国的关键。在建设生态文明的过程中，不是不让企业占用资源、排放污染，而是要通过一系列制度机制，规范、引导和约束企业的行为，使企业行为更符合保护生态环境的要求，减少甚至避免其对于生态环境的破坏。
（一）实行资源有偿使用制度和生态补偿制度
实行资源有偿使用制度，就是国家通过带有强制性的税收机制，使开发利用自然资源的单位和个人为其行为支付相应的费用，以提高资源开发使用成本，促进资源节约利用。如对抽采地下水征收水资源税，就可以有效抑制过量开采地下水的行为。生态补偿制度是按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，对为保护和恢复生态环境及其功能而付出代价、做出牺牲的单位和个人给予经济补偿，对因种种原因导致生态环境恶化、生态价值丧失的单位和个人收取经济补偿。如果没有这样一种制度安排，前面所说的主体功能区规劃制度就会成为空谈。
（二）完善污染物排放许可制和污染物排放总量控制制度
当前，完善排污许可制度的当务之急是尽快确立排污许可制度在环境管理制度中的核心地位，尽快在全国范围内建立统一公平、覆盖主要污染物的污染物排放许可制，排污者必须持证排污，禁止无证排污或不按许可证规定排污。由于企事业单位是污染排放的主要责任主体，我国从“九五”时期开始实施企事业单位污染物排放总量控制制度。今后应加快建立以环境质量为核心的综合评估与考核体系，为推进总量控制的精细化和定量化提供技术支撑，进一步改革完善总量控制制度。
（三）建立资源环境承载能力监测预警机制
建立资源环境承载能力监测预警机制，就是根据各地区的自然条件和经济社会发展水平，确定一个资源环境承载能力的红线，当该地区的资源环境承载力接近这一红线时，监测预警机制即提出警告警示，以防止过度开发而造成不可逆的严重后果。建立资源环境承载能力监测预警机制，必须科学测算资源环境承载力，确定各地区合理的人口规模、产业规模、建设用地供应量、资源开采量、能源消费总量、污染物排放总量等；努力建立资源环境承载力统计监测工作体系，积极开展区域承载力监测评价与示范；努力建立资源环境承载力预警响应机制，加强环境执法监管，严格问责等。
有效的过程严管制度体系还包括：发展环保市场，推行碳排放权、排污权、水权交易制度；划定并严守资源消耗上限、化解质量底线、生态保护红线，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内等。 三、威慑的后果严惩制度体系
后果严惩，是建设生态文明、建设美丽中国必不可少的重要措施。建立严厉震慑的后果严惩制度，就是要对那些造成严重环境破坏的领导干部终身追究责任，让其付出丢“乌纱帽”的代价，使其他干部今后在环境保护问题上引以为戒；就是要对那些造成严重环境破坏的相关企业进行严厉处罚，让其付出足额的真金白银，使之今后不敢再破坏生态环境。
（一）对领导干部实行生态环境损害责任终身追究制
建立生态环境损害责任终身追究制，就是要对那些不顾生态环境盲目决策而造成严重后果的领导干部实行终身追责，不得转任重要职务或提拔使用，即使已经调离、升迁、退休的干部也不例外。对履职不力、监管不严、失职渎职的，要依纪依法追究有关人员的监管责任。在这方面一个重要举措，就是探索编制自然资源资产负债表，以此作为是否对领导干部进行生态环境责任追究以及领导干部升迁的重要依据。
（二）对企业和个人实行生态环境损害赔偿制度
按照损害担责的原则建立健全生态环境损害赔偿制度，由造成生态环境损害的责任者承担赔偿责任，修复受损生态环境，有助于破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局，是我国在生态文明制度建设方面的一大进步。必须指出的是，此处的生态赔偿与前面提到的生态补偿是有所区别的。简单地说，生态赔偿具有强制性，是一种惩罚性机制；而生态补偿具有主动性，是一种激励性机制。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，规定了生态环境损害赔偿制度的适用范围与对象、损害赔偿原则、损害赔偿范围、索赔主体与责任主体、赔偿程序、赔偿责任承担方式和相应的技术、资金保障等问题，对今后一个时期我国生态环境损害赔偿制度改革做出了全面規划和部署。
威慑的后果严惩制度体系还包括：健全政绩考核制度，将生态文明建设的各项指标纳入经济社会发展综合评价体系；遏制地方政府的GDP“饥渴症”，根据区域主体功能定位，实行差别化的考核制度等。
参考文献：
[1]葛剑平.推进生态文明建设遏止“公地悲剧”发生[J].群言，2013（4）：16.
[2]习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报，2013—11—16.
（龚志宏，商丘师范学院马克思主义学院教授。）