论文部分内容阅读
摘 要 近些年来，城管和商贩之间的矛盾越来越引起人们的关注，本文通过对乌鲁木齐沙依巴克区的城管和商贩进行深入调查，了解城管在执法过程中存在的问题和执法方式是否恰当， 以及对商贩的生存现状进行全面了解。分析城管和商贩之间的矛盾根源具体所在，探索出缓解城管和商贩之间矛盾的方法，针对城管的执法方式提出几点合理化建议。
关键词 商贩 城管 矛盾 执法过程
基金项目：本文是新疆农业大学大学生创新项目“新疆城管执法现状调研分析——以乌鲁木齐市沙依巴克区为例 项目编码：dxscx82015127。
作者简介：郎金霞，新疆农业大学管理学院法学系。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-176-02
一、城管执法背景调查
随着新疆城市化进程的加快，以及经济文化的建设需要，使得新疆的发展成为国家西部经济发展中心的重中之重，这是对新疆多年来发展理念的战略提升。人们在享受经济发展成果的同时，也面临着诸多城市化带来的各项问题，在城市发展过程中不仅要面临流动人口激增、交通拥堵和流动商贩管理等一系列问题，更面临着极为复杂的社会环境和民族团结等问题。
乌鲁木齐市如何建设出和谐的市容环境，优美的生态环境，最佳的生活质量，这就使得城市执法工作成为乌鲁木齐市政府所面临的重要课题。本课题通过了解新疆乌鲁木齐城管在城市执法过程中的现状及存在的问题，客观的评价城管在城市管理中的作用。通过解决城管与商贩之间的矛盾关系提出合理化建议，将城市管理者的执法方式由管理型向服务型的方式转变，树立城管执法权威，提高城管执法效率，从而有效的缓解社会矛盾。对保护商贩利益与加强城管公正执法提出改善措施。
二、流动商贩生存现状
（一）商贩摆摊原因
在我国，随着社会经济的发展和社会转型时期的到来，城乡差距不断拉大，大量的下岗工人和农村的剩余劳动力涌入城市，他们受教育程度不高，也没有其他的生活技能，生活负担又比较重，无法找到体面的工作，不得不从事摆摊这种低成本的方式来生存。另一方面也可能是出于对孩子受教育的考虑，每个父母都希望尽可能让自己的孩子接受最好的教育，因为毕竟城市的教育水平要高于农村，如果能留在城市，对孩子的日后成长和教育能得到基本保障。有很大一部分商贩是残障人士和疾病患者，为了生存迫于摆摊，他们找不到正式的工作，即使找到了也大多数是工作累工资不高的底层工作，无法解决家庭最基本的生存问题，这些问题是构成商贩摆摊的主要原因。
（二）商贩生存现状
商贩处于社会的最底层，他们经营的商品种类繁多，我们在调查中了解到40%以上的商贩是以出售日常生活用品为主，50%的商贩是以经营食品和水果为主。由于经营的商品价格低廉，商贩的收入水平仍处于温饱线以下，但是他们的生活负担却很重，一家人的所有生活费用往往都要靠摆摊维持。商贩不仅面临着巨大的生存压力，也面临着巨大的精神压力，他们需要时时刻刻担心着城管的巡逻和处罚，即使知道摊位物品会被没收和罚款，但是迫于生计不得不“铤而走险”。
摊贩的存在也引发了一系列的城市问题，在新疆特殊的社会环境中，社会稳定和民族团结就显得尤为重要。以乌鲁木齐沙依巴克区为例，在摆摊过程中，商贩的摊位总是会聚集很多的附近市民购买商品，在人流聚集的地方很容易发生争执和意外事件，暴力恐怖分子很容易利用聚集而施行危害群众和破坏社会稳定的犯罪行为，所以，商贩在街道摆摊也存在着一定的安全隐患，武警和城管为了群众安全不得不舍弃商贩的个人利益为了广大人民群众的利益对商贩的经营进行限制。其次，商贩在占道经营时，往往选择人流量大、人群集中的地方，容易造成人行道和车道拥堵，引发不必要的交通安全事件。
商贩在摊位经营食品和水果时，他们往往没有营业执照，缺乏相应的食品安全监测。食品没有通过检测就出售，而商贩一般都是流动经营，卫生检疫部门很难对其进行有效的监督管理。居民购买食用一旦发生食品安全问题，很难找到摊主进行责任认定，即使找到了，严重的后果摊贩往往无力承担。
三、城管执法现状分析
在现代城市管理工作中，不仅仅需要城管参与城市建设管理工作，居民作为城市的主人，理应参与城市建设管理的各个层面。然而居民作为被管理者，缺乏参与的积极性和热情，政府和居民很难进行有效的沟通，这时就需要城管在政府和居民之间进行很好的桥梁沟通作用，政府作为行政管理主体授权于城管承担着城市市容建设，投资建设、区域规划、行政运行、公共服务、管理监督等各方面职能。这就使得建设城市的重担落在城管的肩上。在乌市沙依巴克区我们对商贩的调查中了解到近年来乌市的流动人口量不断增大，商贩的数量也随之增加，城管在管理商贩过程中存在着管理方式过于简单粗暴、对城管的监督考核机制不够完善、不按执法程序执法、执法的自由裁量权过大等一系列执法问题 。我们一共设计了150份问卷，调查了约100多位商贩。有效问卷约100份左右。其中管理方式过于简单粗暴占商贩调查问卷的85%，对城管的监督考核机制不完善占55%和执法的自由裁量权过大占总人数的65%。认为城管文明执法的商贩占35%。对城管执法方式满意程度调查中，满意占总人数的25%，大体满意为30%，不满意为40%，很不满意为5%。
我们在调查研究过程中了解到城市管理工作者在行使行政处罚权时程序十分繁杂，增加了工作量却降低了效率。根据《行政处罚法》第三十三条规定：“违反事实确凿并有法定依据，对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下的罚款或者警告的行政处罚的可以当场作出行政处罚决定”，只有在50元以内的处罚可以当场作出决定，而在罚款50元以上的需要出具行政处罚案件立案审批表、责令改正通知书、处罚决定书……等等，繁杂的程序降低了城市管理工作者的效率也浪费了工作时间。 城管作为城市工作的管理者，处于一个很尴尬的地位，它并没有具体的行政归属单位，城管的行政权力来源于行政法规定的处罚权。而在执法过程中却没有作为城管执法的具体法律法规，无非是一些地方性的法规，也就是说城管在执法过程中并没有实体的法律依据，从而使得城管有很大的自由裁量权即便是依据《行政处罚法》对商贩进行处罚也没有合理的处罚程序，城市管理者对商贩的处罚和没收物品也没有具体的标准，有时连罚款单也没有给商贩，对于罚款和没收的物品的去向也是不明所以。这就难免使得商贩不服和城管发生冲突。在这样的执法过程中会更加激化二者的矛盾，处于对立的地位。
四、城管和商贩之间的矛盾解决
现代城市管理的目标是提高人民生活水平，促进经济发展。当人们的生存需求和其他需求发生矛盾时，“人的需求”应该放在第一位，实现“人性化”管理。城市管理既要体现对强者的肯定的同时也要体现出对弱者的关怀；既要满足城市管理秩序的要求，也要满足对城市弱势群体的生存需求。这就需要城市管理者在具体的实际操作中转变服务态度，由管理型向服务型转变。从“只堵不疏”到“疏堵结合”为商贩谋生存。
在城管实际执法过程中，并没有具体的行政法律法规专门规范城管的执法方式和执法程序。针对城管执法部门法律地位不明确和执法过程中缺乏法律规范的现状，当务之急就是尽快制定出一部专门规范城市管理的综合执法的法律，使城管在执法过程中有法可依，也使得商贩在接受处罚时有据可查，减少城管和商贩之间的冲突。一部行之有效的管理城市综合执法的法律能够更加明确的规范城市管理者的自由裁量权，使得城管在行使行政权力时受到法律的约束在合理的范围内行使自由裁量权。
五、对城管制度创新的探索
如何更好地处理城管和商贩的关系，对城管制度创新的探索就显得尤为重要。而城管执法的相对人对于他们来说，经营摊位所得收入几乎是全家人的所有收入。城管对商贩的不合理执法直接威胁到他们的最基本的生存权利。但是城管对商贩之所以进行管理是为了更好地进行城市环境管理和城市建设。所以我们在进行城市建设时，需要更好地平衡城管和商贩的关系，对城管制度创新进行不断探索。
针对执法过程中城管没有具体的执法依据和自由裁量权过大的问题，我们急需一部针对城管执法的法律规范，完善城管执法的立法依据，有效的规范执法程序，为城管执法提供法律依据，限制城管随意使用自由裁量权。强化城市管理的法治理念，加强新疆城市法制建设更好地完善城市管理的法律法规。辩证地看待城管与商贩的关系为日后研究城管合法性执法奠定基础。
规范城管在执法过程中的执法方式，重塑城管执法权威，需要城管和商贩进行有效的沟通。加强执法人员和商贩的沟通力度，建立健全的网上交流机制和互诚互信的沟通平台。城管和商贩长期处于相互对立的状态，主要原因是城管和商贩没有建立沟通平台，他们之间的诉求无法得到合理的解决，让城管和商贩逐渐消除对立的紧张关系，淡化管理者和被管理者的关系，需要城管转变执法态度——由管理型向服务型转变。使得城管和商贩由管理关系转变为合作关系，城管在执法过程中深入贯彻以人为本的执法理念，人性化执法，商贩在接受管理的过程中增加对商贩的理解和信任，使得城管本能的依法行政，逐渐树立城管执法权威。
完善城管内部监督体系，建立科学的考评机制和合理的激励与惩罚制度。提高城管队员的录用标准，不断促进城管学习和提高执法队伍素质，能够有效地减少城管和商贩之间暴力事件的发生，缓和城管和商贩的矛盾，优化城管执法队伍，调动城管执法的积极性。对通过考核和严格按照执法程序执法的工作人员给予必要的奖励。将城市执法合法化与市民利益最大化相结合统筹兼顾，共同促进城市建设。
参考文献：
[1]张步峰、熊文钊.城市管理综合行政执法的、现状、问题及对策.中国行政管理.2014.
[2]杨岳.城管执法如何从暴力走向和谐.改革与开放.2011.
[3]陈斯彬、马珣.我国城管执法中存在的问题分析.甘肃联合大学学报.2008（1）.
关键词 商贩 城管 矛盾 执法过程
基金项目：本文是新疆农业大学大学生创新项目“新疆城管执法现状调研分析——以乌鲁木齐市沙依巴克区为例 项目编码：dxscx82015127。
作者简介：郎金霞，新疆农业大学管理学院法学系。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-176-02
一、城管执法背景调查
随着新疆城市化进程的加快，以及经济文化的建设需要，使得新疆的发展成为国家西部经济发展中心的重中之重，这是对新疆多年来发展理念的战略提升。人们在享受经济发展成果的同时，也面临着诸多城市化带来的各项问题，在城市发展过程中不仅要面临流动人口激增、交通拥堵和流动商贩管理等一系列问题，更面临着极为复杂的社会环境和民族团结等问题。
乌鲁木齐市如何建设出和谐的市容环境，优美的生态环境，最佳的生活质量，这就使得城市执法工作成为乌鲁木齐市政府所面临的重要课题。本课题通过了解新疆乌鲁木齐城管在城市执法过程中的现状及存在的问题，客观的评价城管在城市管理中的作用。通过解决城管与商贩之间的矛盾关系提出合理化建议，将城市管理者的执法方式由管理型向服务型的方式转变，树立城管执法权威，提高城管执法效率，从而有效的缓解社会矛盾。对保护商贩利益与加强城管公正执法提出改善措施。
二、流动商贩生存现状
（一）商贩摆摊原因
在我国，随着社会经济的发展和社会转型时期的到来，城乡差距不断拉大，大量的下岗工人和农村的剩余劳动力涌入城市，他们受教育程度不高，也没有其他的生活技能，生活负担又比较重，无法找到体面的工作，不得不从事摆摊这种低成本的方式来生存。另一方面也可能是出于对孩子受教育的考虑，每个父母都希望尽可能让自己的孩子接受最好的教育，因为毕竟城市的教育水平要高于农村，如果能留在城市，对孩子的日后成长和教育能得到基本保障。有很大一部分商贩是残障人士和疾病患者，为了生存迫于摆摊，他们找不到正式的工作，即使找到了也大多数是工作累工资不高的底层工作，无法解决家庭最基本的生存问题，这些问题是构成商贩摆摊的主要原因。
（二）商贩生存现状
商贩处于社会的最底层，他们经营的商品种类繁多，我们在调查中了解到40%以上的商贩是以出售日常生活用品为主，50%的商贩是以经营食品和水果为主。由于经营的商品价格低廉，商贩的收入水平仍处于温饱线以下，但是他们的生活负担却很重，一家人的所有生活费用往往都要靠摆摊维持。商贩不仅面临着巨大的生存压力，也面临着巨大的精神压力，他们需要时时刻刻担心着城管的巡逻和处罚，即使知道摊位物品会被没收和罚款，但是迫于生计不得不“铤而走险”。
摊贩的存在也引发了一系列的城市问题，在新疆特殊的社会环境中，社会稳定和民族团结就显得尤为重要。以乌鲁木齐沙依巴克区为例，在摆摊过程中，商贩的摊位总是会聚集很多的附近市民购买商品，在人流聚集的地方很容易发生争执和意外事件，暴力恐怖分子很容易利用聚集而施行危害群众和破坏社会稳定的犯罪行为，所以，商贩在街道摆摊也存在着一定的安全隐患，武警和城管为了群众安全不得不舍弃商贩的个人利益为了广大人民群众的利益对商贩的经营进行限制。其次，商贩在占道经营时，往往选择人流量大、人群集中的地方，容易造成人行道和车道拥堵，引发不必要的交通安全事件。
商贩在摊位经营食品和水果时，他们往往没有营业执照，缺乏相应的食品安全监测。食品没有通过检测就出售，而商贩一般都是流动经营，卫生检疫部门很难对其进行有效的监督管理。居民购买食用一旦发生食品安全问题，很难找到摊主进行责任认定，即使找到了，严重的后果摊贩往往无力承担。
三、城管执法现状分析
在现代城市管理工作中，不仅仅需要城管参与城市建设管理工作，居民作为城市的主人，理应参与城市建设管理的各个层面。然而居民作为被管理者，缺乏参与的积极性和热情，政府和居民很难进行有效的沟通，这时就需要城管在政府和居民之间进行很好的桥梁沟通作用，政府作为行政管理主体授权于城管承担着城市市容建设，投资建设、区域规划、行政运行、公共服务、管理监督等各方面职能。这就使得建设城市的重担落在城管的肩上。在乌市沙依巴克区我们对商贩的调查中了解到近年来乌市的流动人口量不断增大，商贩的数量也随之增加，城管在管理商贩过程中存在着管理方式过于简单粗暴、对城管的监督考核机制不够完善、不按执法程序执法、执法的自由裁量权过大等一系列执法问题 。我们一共设计了150份问卷，调查了约100多位商贩。有效问卷约100份左右。其中管理方式过于简单粗暴占商贩调查问卷的85%，对城管的监督考核机制不完善占55%和执法的自由裁量权过大占总人数的65%。认为城管文明执法的商贩占35%。对城管执法方式满意程度调查中，满意占总人数的25%，大体满意为30%，不满意为40%，很不满意为5%。
我们在调查研究过程中了解到城市管理工作者在行使行政处罚权时程序十分繁杂，增加了工作量却降低了效率。根据《行政处罚法》第三十三条规定：“违反事实确凿并有法定依据，对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下的罚款或者警告的行政处罚的可以当场作出行政处罚决定”，只有在50元以内的处罚可以当场作出决定，而在罚款50元以上的需要出具行政处罚案件立案审批表、责令改正通知书、处罚决定书……等等，繁杂的程序降低了城市管理工作者的效率也浪费了工作时间。 城管作为城市工作的管理者，处于一个很尴尬的地位，它并没有具体的行政归属单位，城管的行政权力来源于行政法规定的处罚权。而在执法过程中却没有作为城管执法的具体法律法规，无非是一些地方性的法规，也就是说城管在执法过程中并没有实体的法律依据，从而使得城管有很大的自由裁量权即便是依据《行政处罚法》对商贩进行处罚也没有合理的处罚程序，城市管理者对商贩的处罚和没收物品也没有具体的标准，有时连罚款单也没有给商贩，对于罚款和没收的物品的去向也是不明所以。这就难免使得商贩不服和城管发生冲突。在这样的执法过程中会更加激化二者的矛盾，处于对立的地位。
四、城管和商贩之间的矛盾解决
现代城市管理的目标是提高人民生活水平，促进经济发展。当人们的生存需求和其他需求发生矛盾时，“人的需求”应该放在第一位，实现“人性化”管理。城市管理既要体现对强者的肯定的同时也要体现出对弱者的关怀；既要满足城市管理秩序的要求，也要满足对城市弱势群体的生存需求。这就需要城市管理者在具体的实际操作中转变服务态度，由管理型向服务型转变。从“只堵不疏”到“疏堵结合”为商贩谋生存。
在城管实际执法过程中，并没有具体的行政法律法规专门规范城管的执法方式和执法程序。针对城管执法部门法律地位不明确和执法过程中缺乏法律规范的现状，当务之急就是尽快制定出一部专门规范城市管理的综合执法的法律，使城管在执法过程中有法可依，也使得商贩在接受处罚时有据可查，减少城管和商贩之间的冲突。一部行之有效的管理城市综合执法的法律能够更加明确的规范城市管理者的自由裁量权，使得城管在行使行政权力时受到法律的约束在合理的范围内行使自由裁量权。
五、对城管制度创新的探索
如何更好地处理城管和商贩的关系，对城管制度创新的探索就显得尤为重要。而城管执法的相对人对于他们来说，经营摊位所得收入几乎是全家人的所有收入。城管对商贩的不合理执法直接威胁到他们的最基本的生存权利。但是城管对商贩之所以进行管理是为了更好地进行城市环境管理和城市建设。所以我们在进行城市建设时，需要更好地平衡城管和商贩的关系，对城管制度创新进行不断探索。
针对执法过程中城管没有具体的执法依据和自由裁量权过大的问题，我们急需一部针对城管执法的法律规范，完善城管执法的立法依据，有效的规范执法程序，为城管执法提供法律依据，限制城管随意使用自由裁量权。强化城市管理的法治理念，加强新疆城市法制建设更好地完善城市管理的法律法规。辩证地看待城管与商贩的关系为日后研究城管合法性执法奠定基础。
规范城管在执法过程中的执法方式，重塑城管执法权威，需要城管和商贩进行有效的沟通。加强执法人员和商贩的沟通力度，建立健全的网上交流机制和互诚互信的沟通平台。城管和商贩长期处于相互对立的状态，主要原因是城管和商贩没有建立沟通平台，他们之间的诉求无法得到合理的解决，让城管和商贩逐渐消除对立的紧张关系，淡化管理者和被管理者的关系，需要城管转变执法态度——由管理型向服务型转变。使得城管和商贩由管理关系转变为合作关系，城管在执法过程中深入贯彻以人为本的执法理念，人性化执法，商贩在接受管理的过程中增加对商贩的理解和信任，使得城管本能的依法行政，逐渐树立城管执法权威。
完善城管内部监督体系，建立科学的考评机制和合理的激励与惩罚制度。提高城管队员的录用标准，不断促进城管学习和提高执法队伍素质，能够有效地减少城管和商贩之间暴力事件的发生，缓和城管和商贩的矛盾，优化城管执法队伍，调动城管执法的积极性。对通过考核和严格按照执法程序执法的工作人员给予必要的奖励。将城市执法合法化与市民利益最大化相结合统筹兼顾，共同促进城市建设。
参考文献：
[1]张步峰、熊文钊.城市管理综合行政执法的、现状、问题及对策.中国行政管理.2014.
[2]杨岳.城管执法如何从暴力走向和谐.改革与开放.2011.
[3]陈斯彬、马珣.我国城管执法中存在的问题分析.甘肃联合大学学报.2008（1）.