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摘 要 政府信息网络化已成为行政改革中必不可少的一部分，而政府信息网络化也推动着行政改革，成为行政改革的驱动力。政府的一项重要职能就是决策，决策的直接后果就是形成各项公共政策。本文试图从政策制定、政策执行、政策评估和政策终结四个环节探讨政府信息网络化对公共政策过程的影响。
关键词 政府信息网络化 政策过程 行政改革
中图分类号：D630 文献标识码：A
一、政府信息网络化与公共政策过程
“政府信息网络化是指为了适应信息时代的到来，运用信息技术、通讯技术、网络技术以及办公自动化技术等现代信息手段，对传统的政府管理和公共服务进行改造。从而大大提升政府管理的有效性，满足社会以及公众对政府公共管理和公共服务的期望，促进社会经济的发展的动态过程。”政府信息网络化的核心就是政府通过现代信息手段改变传统的管理方式，以信息为根本来实现对社会的管理。在政府信息网络化的过程中，政府所掌握的信息由传统的不透明向透明转变，信息透明化的进程使得公众在信息的获取上变得更加容易，并且也随着信息获取的增多而对政府信息公开的内容和质量提出了更高的要求。
公共政策过程是一个不断选择的过程，完整的政策过程包括政策制定、政策执行、政策评估和政策终结。在公共政策过程中，信息扮演着一个非常重要的角色，它贯穿于整个政策过程，同时也是公众参与政策过程的基础。因此，政府信息网络化的过程也不断地影响着公共政策过程。
二、政府信息网络化对公共政策过程的影响分析
（一）政府信息网络化对公共政策制定的影响。
公共政策制定是一个系统的过程，包括政策问题的认定、确定政策目标、设计政策方案、评估方案、选择政策方案和政策合法化。在政策制定的过程中，政府的信息化进程也改变着从政策问题的认定到政策的合法化过程。
公共政策问题的形成与认定是政策制定过程的起点，也是它的一个十分重要的环节。在传统的政府管理模式中，公共政策问题一般都是由政府、政党组织和利益集团、大众传媒或者是各类政策研究组织提出。在那样的模式下，信息的严重不对称导致了公众提出政策问题的机会和渠道少之又少，公众参与公共政策制定的案例也是凤毛麟角。在大多数情况下，公众只是被动地接受各项政策。而随着政府信息网络化的发展，政府信息公开和透明化，使公众有机会获得以前所不能获得的信息和资源。而获得大量信息的结果就是使得公众有机会参与公共政策问题的提出，当提出的问题引起全社会的关注并获得公众的普遍支持后上升至公共政策问题的高度，政府部门经过对政策问题的科学论证后制定相应的公共政策。
以个人所得税起征点的修改为例，2011年4月国务院提请十一届全国人大常委会第二十次会议初次审议的个人所得税法修正案草案，拟将工薪所得减除费用标准，即起征点从现行的2000元提高至3000元。常委会会议结束后，全国人大常委会办公厅向社会公布了个税法修正案草案，广泛征求意见。草案公布以后，公众通过网络广泛地参与到这次意见征求中，并提出了很多的建议。根据统计，仅中国人大网法律草案征求意见系统就收到意见23万多条，公众参与的热情之高可见一斑。最终，在公众的建议下，个人所得税的起征点由2000元提高至3500元。从个人所得税起征点的修改这一事件中，我们可以非常明显的看到政府信息网络化给公共政策制定带来的影响，信息化改变了传统政策制定中政府说了算的局面，信息化使得公众参与政策制定由设想变成了现实。
（二）政府信息网络化对公共政策执行的影响。
公共政策执行是政策过程的重要环节，是将政策从理想变成现实的直接途径。美国学者琼斯指出：“政策执行是将一项政策付诸实施的所有活动，而解释、组织和应用则是诸多活动中最重要的三种。所谓解释就是把政策内容转化为一般人能够接受的可行的计划和指令；所谓组织就是设立政策执行机构，拟定使政策内容生效的措施，以期实现政策；所谓应用就是由执行提供日常的服務和设备，支付各项经费，从而达到既定的政策目标。”根据琼斯的这一解释，我们可以将公共政策执行过程理解为执行过程应该包括政策解释、组织、实施、监督的系统过程。因此，本文将从解释、组织、实施、监督几个方面来探讨政府信息网络化对公共政策执行的影响。
1、对政策解释的影响。政府信息网络化后，较之传统的信息传播方式和渠道具有速度快、传播面广、公众接受更直观的特点，这些特点使政策宣传更有效，深化了公众对政策执行的认识和理解，为政策的实施打下了基础。具体来说，主要表现在以下几方面：首先，它促进了公众政策知识水平的提高。政府信息网络化使每个公民都获得了信息获取的均等机会，政府通过在其网站上对公共政策的本质、价值取向等政策知识进行宣传和引导，不仅能让公众懂得如何参与公共政策过程，而且也为政策的实施奠定了基础。其次，它还有利于对具体的政策进行宣传。政策宣传是统一人们思想认识的有效手段，政府信息网络化后，利用互联网的高渗透和高资源共享的特点对政策进行宣传可以使宣传的广度和深度进一步扩大，更有利于统一公众的认识。
2、对政策执行组织的影响。当前不管是企业还是公共部门的组织结构都在朝着扁平化的组织结构方向变化，而政府信息网络化后给政策执行组织有利于完善政策执行组织系统。政府信息网络化后由于政府与公众之间可以进行多点、互动的沟通，政策执行组织系统中的管理层次缩减，使组织结构趋向扁平化；另一方面，由于政府与公众之间在政策执行过程中可以进行及时和多渠道的沟通，政策执行组织可以及时对政策执行过程中的一些问题进行及时调整，在某种程度上提高了政策执行组织的执行效率。
3、对政策实施的影响。首先，政府信息网络化有利于减少政策执行过程中的阻力。这主要体现在公众对政策的了解上，一般而言，公众对公共政策越了解，政策执行的效率就越高，也更容易获得公众的支持；其次，政府信息网络化后有利于政策执行情况的及时反馈，同时，由于沟通渠道的拓宽和信息传递的层次大为减少，政策执行的反馈效果较之以往也大为改观。 4、对政策执行监督的影响。在政策执行的过程中，由于一些主客观的因素，导致了政策执行偏差的产生。导致政策执行偏差的原因有很多，其主要原因之一就是政策执行监督不力。而政府信息网络化能对这一现象的改善起到一定的作用。首先，由于政府的信息化，公众可以比较容易地获得相关政策内容、执行细则方面的信息。这一信息的获得能够对政府在执行政策的过程中形成强有力的外部监督，使政策执行者的行为在公众的监督下透明化，从而减少政策执行偏差的发生。其次，政府信息网络化扩宽了监督信息的反馈渠道，公众可以通过政府门户网站与政府官员进行直接沟通，如地方政府网站上的市长信箱，这种沟通方式大大降低了信息在传递过程中的失真度，监督信息直接反馈给行政首长的沟通方式更有利于公众参与监督。
（三）政府信息网络化对公共政策评估的影响。
科学的公共政策过程离不开公共政策评估活动，它是整个政策过程的有机组织部分，贯穿于政策过程的始终，制约着政策制定过程、政策执行过程和政策调整过程的功能发挥，影响政策结果的形成。公共政策评估根据不同的划分标准可以分为不同的类型。本文仅从评估机构在政策活动中的地位来看，公共政策评估可以分为内部评估和外部评估。内部评估是指政府内部的评估组织和人员所进行的评估。外部评估是政府部门外的评估主体所完成的评估。它可以分为委托和不被委托两种类型。不受委托进行的评估是评估者出于自身的工作职责、责任感、研究目的、兴趣点和相关利益的需要而对某项政策进行的评估。这类评估包括：立法机关评估、司法机关评估、大众传播媒介评估、投资者评估、公民评估、研究机构评估和第三部门评估等。政府信息网络化对于政策评估，尤其是外部评估带来了更多的便利。在以往传统的外部评估中，由于受到信息不对称的影响，外部评估主体（特别是公民和第三部门）往往难以对政策进行有效的评估，甚至缺少参与评估的机会。而在政府信息网络化后，信息更容易获得，参与渠道也更加广，外部评估主体特别是公民和第三部门的评估的作用得到了真正的发挥。作为对政策感受最直接、最深的公众，对于政策评估也最有发言权，然而在以往的评估中由于信息闭塞，不了解政策的具体细则，所以公民评估基本上只是一种形式。而在政府信息网络化后，这一局面得到了改观，公民和第三部门的参与热情也日渐高涨。公众和第三部门真正参与政策评估对于政策调整来说也是重要的导向，同时这也是让政策真正实现公共利益的最佳途径。
（四）政府信息网络化对公共政策终结的影响。
布鲁尔将政策终结定义为：“政策和计划的调适，当政策和计划无法发挥功效或者已经成为多余、过时，甚至不必要时，则将政策和计划予以终止或结束。”我國学者宁骚认为“所谓政策终结就是公共政策的决策者通过对政策进行审慎的评估后，采取必要的措施，以终止那些错误的、过时的、多余的或无效的政策的一种行为。”导致政策终结的原因大致可以归为两个：一是经过评估认为政策的目标已经实现，政策问题也已得到解决，政策没有继续存在的必要，应该予以终止；二是经过评估认为政策存在的失误或局限使其无法解决所面临的问题。如果继续执行只会浪费资源或者是造成不良的后果，因此必须予以终结。政府信息网络化后，社会和公众在政策终结的过程中发挥了重大的作用，特别是在微博时代的背景之下，公众的参与加速了由于第二种原因导致的政策终结。一项政策在实施的过程中由于政策本身或者执行的偏差，导致政策无法发挥功效或者造成了负面的作用。在这个过程中，政府信息公开可以让公众了解到政策本身的初衷和预期效果，公众通过对政策理论和实践的比较直接向政府部门反馈政策执行的效果，政府部门通过公众的反馈对政策重新审视和科学的论证后，采取相应的措施对政策进行调整或者终结。
三、小结
政府信息网络化已成为行政改革中必不可少的一部分，而政府信息网络化也推动着行政改革，成为行政改革的驱动力。政府的一项重要职能就是决策，决策的直接后果就是形成各项公共政策。政府信息网络化给政策过程带来了深远的影响，相信随着政府信息网络化的深入，公共政策过程也将变得透明，而所制定的政策也将更体现服务型政府的理念。在当前政府信息网络化的进程中，政府部门应该要充分利用各种信息平台对公共政策进行宣传、解释和说明，与此同时，还应鼓励和支持公众参与到公共政策过程。
（作者：广西大学公共管理学院研究生，研究方向：政府行为与公共政策分析）
参考文献：
[1]汪玉凯.中国政府信息网络化与电子政务[J].新视野，2002（3）.
[2]Charles O.Jones，An Introduction to the Study of Public Policy.Monterey，Califorria：Books/Coles Publishing Company，1984.P.166.
[3]宁国良，孔祥利.论政府信息网络化对公共政策执行的影响[J].档案学通讯，2004 （3）.
[4]Garry D. Brewer， “termination： Hard Choices， Harder Questions， ”Public Administration Review，Vol.38，No.3，1978.
[5]宁骚.公共政策学.北京：高等教育出版社，2003，469.
关键词 政府信息网络化 政策过程 行政改革
中图分类号：D630 文献标识码：A
一、政府信息网络化与公共政策过程
“政府信息网络化是指为了适应信息时代的到来，运用信息技术、通讯技术、网络技术以及办公自动化技术等现代信息手段，对传统的政府管理和公共服务进行改造。从而大大提升政府管理的有效性，满足社会以及公众对政府公共管理和公共服务的期望，促进社会经济的发展的动态过程。”政府信息网络化的核心就是政府通过现代信息手段改变传统的管理方式，以信息为根本来实现对社会的管理。在政府信息网络化的过程中，政府所掌握的信息由传统的不透明向透明转变，信息透明化的进程使得公众在信息的获取上变得更加容易，并且也随着信息获取的增多而对政府信息公开的内容和质量提出了更高的要求。
公共政策过程是一个不断选择的过程，完整的政策过程包括政策制定、政策执行、政策评估和政策终结。在公共政策过程中，信息扮演着一个非常重要的角色，它贯穿于整个政策过程，同时也是公众参与政策过程的基础。因此，政府信息网络化的过程也不断地影响着公共政策过程。
二、政府信息网络化对公共政策过程的影响分析
（一）政府信息网络化对公共政策制定的影响。
公共政策制定是一个系统的过程，包括政策问题的认定、确定政策目标、设计政策方案、评估方案、选择政策方案和政策合法化。在政策制定的过程中，政府的信息化进程也改变着从政策问题的认定到政策的合法化过程。
公共政策问题的形成与认定是政策制定过程的起点，也是它的一个十分重要的环节。在传统的政府管理模式中，公共政策问题一般都是由政府、政党组织和利益集团、大众传媒或者是各类政策研究组织提出。在那样的模式下，信息的严重不对称导致了公众提出政策问题的机会和渠道少之又少，公众参与公共政策制定的案例也是凤毛麟角。在大多数情况下，公众只是被动地接受各项政策。而随着政府信息网络化的发展，政府信息公开和透明化，使公众有机会获得以前所不能获得的信息和资源。而获得大量信息的结果就是使得公众有机会参与公共政策问题的提出，当提出的问题引起全社会的关注并获得公众的普遍支持后上升至公共政策问题的高度，政府部门经过对政策问题的科学论证后制定相应的公共政策。
以个人所得税起征点的修改为例，2011年4月国务院提请十一届全国人大常委会第二十次会议初次审议的个人所得税法修正案草案，拟将工薪所得减除费用标准，即起征点从现行的2000元提高至3000元。常委会会议结束后，全国人大常委会办公厅向社会公布了个税法修正案草案，广泛征求意见。草案公布以后，公众通过网络广泛地参与到这次意见征求中，并提出了很多的建议。根据统计，仅中国人大网法律草案征求意见系统就收到意见23万多条，公众参与的热情之高可见一斑。最终，在公众的建议下，个人所得税的起征点由2000元提高至3500元。从个人所得税起征点的修改这一事件中，我们可以非常明显的看到政府信息网络化给公共政策制定带来的影响，信息化改变了传统政策制定中政府说了算的局面，信息化使得公众参与政策制定由设想变成了现实。
（二）政府信息网络化对公共政策执行的影响。
公共政策执行是政策过程的重要环节，是将政策从理想变成现实的直接途径。美国学者琼斯指出：“政策执行是将一项政策付诸实施的所有活动，而解释、组织和应用则是诸多活动中最重要的三种。所谓解释就是把政策内容转化为一般人能够接受的可行的计划和指令；所谓组织就是设立政策执行机构，拟定使政策内容生效的措施，以期实现政策；所谓应用就是由执行提供日常的服務和设备，支付各项经费，从而达到既定的政策目标。”根据琼斯的这一解释，我们可以将公共政策执行过程理解为执行过程应该包括政策解释、组织、实施、监督的系统过程。因此，本文将从解释、组织、实施、监督几个方面来探讨政府信息网络化对公共政策执行的影响。
1、对政策解释的影响。政府信息网络化后，较之传统的信息传播方式和渠道具有速度快、传播面广、公众接受更直观的特点，这些特点使政策宣传更有效，深化了公众对政策执行的认识和理解，为政策的实施打下了基础。具体来说，主要表现在以下几方面：首先，它促进了公众政策知识水平的提高。政府信息网络化使每个公民都获得了信息获取的均等机会，政府通过在其网站上对公共政策的本质、价值取向等政策知识进行宣传和引导，不仅能让公众懂得如何参与公共政策过程，而且也为政策的实施奠定了基础。其次，它还有利于对具体的政策进行宣传。政策宣传是统一人们思想认识的有效手段，政府信息网络化后，利用互联网的高渗透和高资源共享的特点对政策进行宣传可以使宣传的广度和深度进一步扩大，更有利于统一公众的认识。
2、对政策执行组织的影响。当前不管是企业还是公共部门的组织结构都在朝着扁平化的组织结构方向变化，而政府信息网络化后给政策执行组织有利于完善政策执行组织系统。政府信息网络化后由于政府与公众之间可以进行多点、互动的沟通，政策执行组织系统中的管理层次缩减，使组织结构趋向扁平化；另一方面，由于政府与公众之间在政策执行过程中可以进行及时和多渠道的沟通，政策执行组织可以及时对政策执行过程中的一些问题进行及时调整，在某种程度上提高了政策执行组织的执行效率。
3、对政策实施的影响。首先，政府信息网络化有利于减少政策执行过程中的阻力。这主要体现在公众对政策的了解上，一般而言，公众对公共政策越了解，政策执行的效率就越高，也更容易获得公众的支持；其次，政府信息网络化后有利于政策执行情况的及时反馈，同时，由于沟通渠道的拓宽和信息传递的层次大为减少，政策执行的反馈效果较之以往也大为改观。 4、对政策执行监督的影响。在政策执行的过程中，由于一些主客观的因素，导致了政策执行偏差的产生。导致政策执行偏差的原因有很多，其主要原因之一就是政策执行监督不力。而政府信息网络化能对这一现象的改善起到一定的作用。首先，由于政府的信息化，公众可以比较容易地获得相关政策内容、执行细则方面的信息。这一信息的获得能够对政府在执行政策的过程中形成强有力的外部监督，使政策执行者的行为在公众的监督下透明化，从而减少政策执行偏差的发生。其次，政府信息网络化扩宽了监督信息的反馈渠道，公众可以通过政府门户网站与政府官员进行直接沟通，如地方政府网站上的市长信箱，这种沟通方式大大降低了信息在传递过程中的失真度，监督信息直接反馈给行政首长的沟通方式更有利于公众参与监督。
（三）政府信息网络化对公共政策评估的影响。
科学的公共政策过程离不开公共政策评估活动，它是整个政策过程的有机组织部分，贯穿于政策过程的始终，制约着政策制定过程、政策执行过程和政策调整过程的功能发挥，影响政策结果的形成。公共政策评估根据不同的划分标准可以分为不同的类型。本文仅从评估机构在政策活动中的地位来看，公共政策评估可以分为内部评估和外部评估。内部评估是指政府内部的评估组织和人员所进行的评估。外部评估是政府部门外的评估主体所完成的评估。它可以分为委托和不被委托两种类型。不受委托进行的评估是评估者出于自身的工作职责、责任感、研究目的、兴趣点和相关利益的需要而对某项政策进行的评估。这类评估包括：立法机关评估、司法机关评估、大众传播媒介评估、投资者评估、公民评估、研究机构评估和第三部门评估等。政府信息网络化对于政策评估，尤其是外部评估带来了更多的便利。在以往传统的外部评估中，由于受到信息不对称的影响，外部评估主体（特别是公民和第三部门）往往难以对政策进行有效的评估，甚至缺少参与评估的机会。而在政府信息网络化后，信息更容易获得，参与渠道也更加广，外部评估主体特别是公民和第三部门的评估的作用得到了真正的发挥。作为对政策感受最直接、最深的公众，对于政策评估也最有发言权，然而在以往的评估中由于信息闭塞，不了解政策的具体细则，所以公民评估基本上只是一种形式。而在政府信息网络化后，这一局面得到了改观，公民和第三部门的参与热情也日渐高涨。公众和第三部门真正参与政策评估对于政策调整来说也是重要的导向，同时这也是让政策真正实现公共利益的最佳途径。
（四）政府信息网络化对公共政策终结的影响。
布鲁尔将政策终结定义为：“政策和计划的调适，当政策和计划无法发挥功效或者已经成为多余、过时，甚至不必要时，则将政策和计划予以终止或结束。”我國学者宁骚认为“所谓政策终结就是公共政策的决策者通过对政策进行审慎的评估后，采取必要的措施，以终止那些错误的、过时的、多余的或无效的政策的一种行为。”导致政策终结的原因大致可以归为两个：一是经过评估认为政策的目标已经实现，政策问题也已得到解决，政策没有继续存在的必要，应该予以终止；二是经过评估认为政策存在的失误或局限使其无法解决所面临的问题。如果继续执行只会浪费资源或者是造成不良的后果，因此必须予以终结。政府信息网络化后，社会和公众在政策终结的过程中发挥了重大的作用，特别是在微博时代的背景之下，公众的参与加速了由于第二种原因导致的政策终结。一项政策在实施的过程中由于政策本身或者执行的偏差，导致政策无法发挥功效或者造成了负面的作用。在这个过程中，政府信息公开可以让公众了解到政策本身的初衷和预期效果，公众通过对政策理论和实践的比较直接向政府部门反馈政策执行的效果，政府部门通过公众的反馈对政策重新审视和科学的论证后，采取相应的措施对政策进行调整或者终结。
三、小结
政府信息网络化已成为行政改革中必不可少的一部分，而政府信息网络化也推动着行政改革，成为行政改革的驱动力。政府的一项重要职能就是决策，决策的直接后果就是形成各项公共政策。政府信息网络化给政策过程带来了深远的影响，相信随着政府信息网络化的深入，公共政策过程也将变得透明，而所制定的政策也将更体现服务型政府的理念。在当前政府信息网络化的进程中，政府部门应该要充分利用各种信息平台对公共政策进行宣传、解释和说明，与此同时，还应鼓励和支持公众参与到公共政策过程。
（作者：广西大学公共管理学院研究生，研究方向：政府行为与公共政策分析）
参考文献：
[1]汪玉凯.中国政府信息网络化与电子政务[J].新视野，2002（3）.
[2]Charles O.Jones，An Introduction to the Study of Public Policy.Monterey，Califorria：Books/Coles Publishing Company，1984.P.166.
[3]宁国良，孔祥利.论政府信息网络化对公共政策执行的影响[J].档案学通讯，2004 （3）.
[4]Garry D. Brewer， “termination： Hard Choices， Harder Questions， ”Public Administration Review，Vol.38，No.3，1978.
[5]宁骚.公共政策学.北京：高等教育出版社，2003，469.