论文部分内容阅读
[内容提要]十一届三中全会后，我国民族区域自治工作得到了恢复和发展。这主要表现在以下四个方面：第一，确立了民族自治地方的基本格局；第二，构建了民族区域自治的法制体系；第三，实现了民族区域自治的功能转型；第四，提高了民族区域自治的政治定位。实践证明，民族区域自治对于促进少数民族地区经济发展、保护少数民族权利、维护国家统一和民族团结起到了重要的作用。
[关键词]民族区域自治 基本格局 法制体系 功能转型 政治定位
[分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1005－6505(20lO)04－0096－05
1979年4月，中共中央召开全国边防工作会议。由于我国边疆地区大都是少数民族聚居区，因此这次会议的主要内容是讨论民族工作。在十一届三中全会精神的指引下，这次全国边防工作会议全面开始了党和国家民族工作的拨乱反正。会议指出：“一定要认真执行民族区域自治政策。民族区域自治，是解决我国民族问题的基本政策，是在少数民族地区实行无产阶级专政的组织形式。在实现社会主义现代化建设的过程中，民族自治地方必须加强，不能削弱，更不能取消。”这拉开了我国民族区域自治恢复和发展的历史序幕。
一、民族自治地方基本格局的确立
十一届三中全会以后，我国在原有民族自治地方规模的基础上，通过恢复、新建和调整民族自治地方，确立了新时期民族自治地方的基本格局，为进一步坚持和完善民族区域自治制度奠定了政治基础。
(一)恢复内蒙古自治区1969年7月以前的行政区划
新中国成立以后，相继撤销察哈尔、绥远和热河三省，于1956年4月结束了内蒙古几百年来被分割的历史，实现了内蒙古自治区行政区划的统一，为内蒙古各民族的平等团结、繁荣发展创造了良好条件。然而，1969年7月，在“备战”名义下，内蒙古自治区的“东三盟”(呼伦贝尔盟、哲里木盟、昭乌达盟)被划给黑龙江、吉林和辽宁三省，“西三旗”(巴彦淖尔盟的阿拉善左旗、阿拉善右旗和额济纳旗)被划给甘肃和宁夏两省区。
1979年5月，中共中央和国务院决定，从当年7月1日起，恢复内蒙古自治区1969年7月以前的行政区划。这是新时期民族区域自治工作拨乱反正的一项重大举措。
(二)基本完成建立民族自治地方的任务
从1979年到1990年，我国建立民族自治地方的工作取得了重大成就。共建立2个自治州(黔西南布依族苗族自治州、鄂西土家族苗族自治州)、62个自治县；过去没有建立过民族自治地方的8个民族(满、畲、仫佬、毛南、保安、仡佬、布朗、普米)也单独或与其他少数民族联合建立了自治县。这个时期民族自治地方的新建工作主要有以下四个特点：第一，分布上主要集中在三个区域，即东北和华北地区的辽宁、吉林、河北三省，中南和华南地区的湖北、湖南、广西、海南四省区，西南地区的四川、贵州、云南三省。这三个区域占这一时期新建自治州的100％、自治县的93.4％。第二，两个或两个以上少数民族建立的联合型民族自治地方相对较多，达29个(在此之前只有19个)。这表明我国民族关系有了明显改善。第三，族属上相对集中于满族和土家族。在这两个民族聚居区建立的自治地方都带有落实政策、处理50年代遗留问题的性质，在国内外都产生了良好影响。
1990年2月，李鹏在全国民委主任会议上指出：“我国建立民族自治地方的任务已基本完成，现在贯彻民族区域自治政策，主要是根据情况的发展变化使民族区域自治制度不断发展和完善。今后在批准建立民族自治地方方面要从严掌握，因这项工作我们已基本完成。”2003年10月，四川省北川羌族自治县成立，成为迄今我国最年轻的民族自治地方。至此，全国共建立了155个民族自治地方，包括5个自治区、30个自治州、120个自治县。
(三)为适应经济社会发展对民族自治地方进行必要调整
十一届三中全会以后，为了适应经济社会发展的要求，国家对民族自治地方的行政区划、行政地位和隶属关系等进行了必要调整。例如，1987年11月，为了在海南建省后实行省管县体制，撤销海南黎族苗族自治州，将原州属各黎族苗族聚居的县分别改建为自治县；1988年5月，为了发展张家界的旅游事业，将大庸市(县级市)从湘西土家族苗族自治州划出，升格为地级市，同时将同属湘西土家族苗族自治州的桑植县划归大庸市(1994年4月更名为张家界市)；20世纪90年代中期，辽宁省凤城满族自治县、北镇满族自治县被分别改建为凤城市、北镇市，广西壮族自治区防城各族自治县被升格为地级防城港市。
总之，通过上述三个方面的措施，我国民族自治地方的基本格局得以确立。根据2000年第五次全国人口普查，在55个少数民族中，有44个建立了自治地方；民族自治地方面积占全国国土总面积的64％；实行区域自治的少数民族人口占民族自治地方总人口的47％，占全国少数民族总人口的75％，民族自治地方人口占全国总人口的13％。此外，为了保障没有实行自治的少数民族自主管理内部事务的权利，1982年宪法恢复了“民族乡”这一民族区域自治制度的补充形式。在11个没有实行自治的少数民族中，有9个建立了民族乡。截至2004年末，我国的民族乡达到1159个。
二、民族区域自治法制体系的构建
民族区域自治的法制化，既是坚持民族区域自治的根本保证，又是衡量民族区域自治发展程度的重要标准。经过30年的努力，我国已构建了一个以宪法为基础，以自治法为主干，以自治条例、单行条例和实施规定为补充，包括一系列相关法律法规的民族区域自治法制体系。
(一)1982年宪法对民族区域自治的坚持与完善
新中国成立以来颁行的具有临时宪法性质的《共同纲领》和四部宪法都有关于民族区域自治的条款。《共同纲领》把民族区域自治确立为新中国解决民族问题的基本政策。1954年宪法对民族区域自治作了进一步的规范。例如，确立自治区、自治州和自治县的三级体制，创建民族乡这一补充形式，规定自治机关的自治权利。1975年宪法反映了反右运动以来民族区域自治遭受破坏与倒退的情况。例如，它删除了1954年宪法关于“各少数民族聚居的地方实行区域自治”的刚性规定，使“人民公社”取代民族乡、“革命委员会”取代自治机关等对民族区域自治体制的变更“合法化”；同时，它还取消了关于自治机关自治权的具体条款，使民族区域自治名存实亡。1978年宪法基本恢复了1954年宪法关于民族区域自治的规定并有所充实，但它仍然延续了“左”的指导思想，在民族自治地方沿用“革命委员会”的政权形式和“人民公社”的行政建制。
1982年12月4日，我国颁布新宪法，不仅恢复了1954年宪法关于民族区域自治的一些重要规定，而且在维护国家统一和民族团结的同时，充 实和扩大了自治机关的自治权，规定了国家应当照顾和帮助民族自治地方的基本原则与主要措施。可见，在新中国成立以来的四部宪法中，1982年宪法对民族区域自治的规定最为完备。这就为制定《民族区域自治法》提供了宪法依据。
(二)《民族区域自治法》的颁行与修改
我国民族区域自治法的问世，经历了近30年的风风雨雨。早在1952年，我国颁行了《民族区域自治实施纲要》。这是我国第一部专门规范民族区域自治的基本法规。1954年宪法对民族区域自治体制作出了一些新规定。为了适应宪法的新规定，全国人大民委从1955年开始民族区域自治法的起草工作。到1957年，经全国人大民委会议审议后形成了一个正式草稿，发到全国各省市自治区和各民族自治地方征求意见。然而，随着各种政治运动接踵而至，民族区域自治法的起草工作受到严重冲击，几度被迫停顿。“文革”开始后不久，已八易其稿的民族区域自治立法工作竟被完全搁置下来。
十一届三中全会后，中断多年的民族区域自治立法工作被重新提上党和国家的重要议事日程。1981年6月，十一届六中全会通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》。该决议提出要“加强民族区域自治的法制建设，保障各少数民族地区根据本地情况贯彻执行党和国家政策的自主权”。8月，邓小平强调：“我国和苏联不同，我们不能搞共和国，我们是自治区。法律上要解决这个问题，要有民族区域自治法。”12月，全国人大五届四次会议决定，要加快进行民族区域自治法等立法工作。
根据中共中央和全国人大常委会的指示，1981年成立了以全国人大民委为主、国家民委参加的民族区域自治法起草小组。为加强对起草工作的领导，还成立了由乌兰夫同志负责的民族区域自治法起草工作领导小组。经过四年的努力，六届全国人大二次会议于1984年5月31日审议通过了《中华人民共和国民族区域自治法》，并于同年10月1日起施行。该法共7章67条，以基本法的形式把民族区域自治这一基本政治制度确定下来。同《民族区域自治实施纲要》相比，它更为全面、明确地规定了民族自治地方和国家的关系以及自治机关的各项自治权利，是我国坚持和完善民族区域自治的一项重大成果。
民族区域自治法颁行后，为少数民族当家作主和民族自治地方的繁荣发展提供了有力保障。但是，随着我国经济社会的逐步转型，其中的一些条款已难以适应社会主义市场经济体制。与此同时，1982年宪法也经过了1988年、1993年和1999年三次大的修正。因此，有必要对民族区域自治法进行修改。2001年2月28日，九届全国人大第二十次会议通过《关于修改(中华人民共和国民族区域自治法)的决定》。
修改后的《中华人民共和国民族区域自治法》共7章74条，增加了7条新的内容，在许多方面都有新突破。比如，它规定民族区域自治是国家的一项基本政治制度，帮助民族自治地方发展是上级国家机关的职责；赋予民族自治地方更大的自主权，并要求有关上级国家机关和地方要制定配套的法规和规章。民族区域自治法的修改具有重大的现实意义和深远的历史意义。第一，它是对我国半个多世纪以来实行民族区域自治的总结、肯定和发展，标志着我国民族区域自治的法制化建设进入了一个新阶段；第二，它指明了新世纪新阶段民族区域自治制度发展的方向和目标，是进一步坚持和完善民族区域自治制度的重大举措；第三，它在保障少数民族权益的同时，为刚刚启动的西部大开发保驾护航，为民族地区各项事业的跨越式发展提供了有力的法制保障。
(三)贯彻和落实《民族区域自治法》的法规
《民族区域自治法》颁行后，国务院于1991年12月发出了《关于进一步贯彻实施(中华人民共和国民族区域自治法>若干问题的通知》。随后，一些民族自治地方和多民族省份制订了进一步贯彻实施民族区域自治法的自治条例或单行条例。
《民族区域自治法》修改后，国务院于2005年5月9日颁布《实施(中华人民共和国民族区域自治法)若干规定》，并从当年5月31日起开始施行。在民族区域自治制度的发展史上，这是一个具有里程碑意义的重要规定。该规定共35条，主要从加快经济社会发展、培养各类人才、维护民族团结、明确法律责任和建立监督机制等方面作了具体规定。随后，国务院有关部门，辖有自治州、自治县的省份以及辖有自治县的省辖市也制定了实施规定。
除上述专门法律法规外，许多其他法律法规也从各自的立法范畴，规定了民族自治地方的自治权利以及对民族地区和少数民族的特殊规定及照顾政策。
三、民族区域自治制度功能的转型
相对而言，建国初期颁行的《民族区域自治实施纲要》主要规定了对民族自治地方的建立原则及其与国家的政治关系，但在发展民族自治地方的经济、文化方面只作了原则性规定。因此，其内容比较单薄，功能比较单一。十一届三中全会后，民族区域自治的制度功能得到了全面拓展和提升，在进一步调整和规范民族自治地方与国家关系的同时，实现了从“政治功能型”到“发展功能型”的转变。
(一)强化了维护国家统一和民族团结的功能
在粉碎“四人帮”后的两年中，社会上出现了一股怀疑甚至否定四项基本原则的思潮。1979年3月30日，邓小平在党的理论务虚会议上首次概括出四项基本原则。接着，四项基本原则于1982年载入宪法，1984年载入《民族区域自治法》序言，并以此作为根本的立法指导思想。2001年修改后的《民族区域自治法》进一步把邓小平理论的指导地位、坚持改革开放和中国特色社会主义道路、发展社会主义市场经济、加强社会主义民主与法制建设、加强社会主义精神文明建设等具有时代特点的内容载入序言，并提出“为各民族的共同繁荣，把祖国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家而努力奋斗”，从而在大政方针和奋斗目标上确保民族自治地方同全国其他地方保持完全一致。
此外，《民族区域自治法》“总则”在重申“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”的同时，进一步明确了民族自治地方自治机关维护国家统一和民族团结的义务。例如，必须维护国家的统一，保证宪法和法律在本地方的遵守和执行；要把国家的整体利益放在首位，积极完成上级国家机关交给的各项任务；维护和发展各民族的平等、团结、互助的社会主义民族关系，禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。通过上述规定，有效地保证了中央人民政府的统一领导，巩固和加强了国家统一和民族团结。
(二)扩大了自治机关的自治权
切实保障民族自治地方自治机关的自治权是实行民族区域自治的核心问题。十一届三中全会以来，宪法和民族区域自治法赋予了自治机关更大的自主权。这主要体现在以下三个方面：
关于自治机关组成的一系列新的硬性规定。 如：民族自治地方的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任；自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任；自治机关的其他组成人员及其所属工作部门均应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。
关于根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律和政策的自主权。例如，在重申民族自治地方的人民代表大会有权制定自治条例和单行条例的同时，规定民族自治地方的自治机关在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展；上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。
关于自主管理和安排地方性的经济文化建设事业的权利。这类自主权内容非常广泛，不仅覆盖了经济建设、财政、教育、文化等传统领域的方方面面，而且涉及到人口、资源和环境等新兴领域。
(三)凸显了关注民族自治地方发展的时代主题。
早在建国之初，邓小平就指出：“实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的。”十一届三中全会以后，随着党和国家工作重心的转移，“加速民族自治地方经济、文化发展”成为我国民族区域自治工作的时代主题。
为了加速民族自治地方经济、文化的发展，民族区域自治法在强调民族自治地方必须发扬自力更生、艰苦奋斗精神的同时，规定“国家根据国民经济和社会发展计划，努力帮助民族自治地方加速经济和文化的发展”。为此，民族区域自治法在经济、文化方面为民族自治地方规定了更大的自主权、更多的优惠政策和照顾措施。2001年对它的修改更是主要集中在经济体制和上级国家机关对民族自治地方的支持和帮助方面。其中的一个重要修改是，将第六章的标题由“上级国家机关的领导与帮助”改为“上级国家机关的职责”，彰显了国家帮助民族自治地方加速发展的义务。
2005年5月，中共中央、国务院颁发《关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》。该决定以科学发展观为指导，制定了支持少数民族和民族地区发展经济、教育、文化、科技、卫生、体育的具体政策措施，为民族地区的全面、协调、可持续发展指明方向。
四、民族区域自治政治地位的提升
十一届三中全会以后，由于党和国家的高度重视，民族区域自治在政治体制中的地位日益提升，实现了三次显著提升。
(一)第一次提升：从“基本政策”到“重要政治制度”
这次提升以1984年颁布《民族区域自治法》为标志。在此之前，党和国家对民族区域自治的认识定位主要停留在“基本政策”层面。这集中反映在对民族区域自治的定性和称呼上——在比较正式的阐释中，一般把它称为党和国家解决民族问题的“基本政策”或“根本政策”；在日常称呼中，一般直接称之为“民族区域自治”，有时称“民族区域自治政策”，几乎不称“民族区域自治制度”。1984年颁布的《民族区域自治法》在重申民族区域自治“是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策”的同时，还增加了“是国家的一项重要政治制度”的新表述。
(二)第二次提升：从“重要政治制度”到“基本政治制度”
这次提升以1997年中共召开十五大为标志。20世纪80年代末90年代初以来，“第三次民族主义浪潮”在许多国家产生了灾难性后果。然而我国由于民族区域自治的成功实践而经受住了这一严峻考验，国家统一与民族团结日益巩固和发展。在这种国际、国内背景下，党和国家对民族区域自治的认识定位达到了一个新高度。江泽民在十五大报告中提出，建设有中国特色社会主义的政治，必须“坚持和完善人民代表大会制度和共产党领导的多党合作与政治协商制度以及民族区域自治制度”。这就在实际上把民族区域自治定位为我国必须坚持和完善的三项基本政治制度之一。2001年修正的《民族区域自治法》体现了中共十五大的这一新定位。它在阐述民族区域自治的性质和地位时，把民族区域自治“是国家的一项重要政治制度”改为“是国家的一项基本政治制度”。
(三)第三次提升：从“基本政治制度”到“基本国策”
这次提升以2005年国务院发表《中国的民族区域自治》白皮书为标志。十六大以来，以胡锦涛为总书记的中央领导集体更是从全局和战略的高度上重视坚持和完善民族区域自治制度。2005年2月，我国政府第一次发表了《中国的民族区域自治》白皮书，全面介绍了我国的民族区域自治制度及民族自治地方的发展状况。它指出：1949年9月通过的具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》“明确把民族区域自治确定为一项基本国策”。笔者曾仔细查阅《共同纲领》原文，并没有发现这一规定。因此，笔者认为，这个白皮书之所以这么提，并不说明《共同纲领》有这种明确规定，而是说明党和国家对民族区域自治的政治定位又提升到一个新高度。2005年5月，胡锦涛总书记在中央民族工作会议上指出：“民族区域自治，作为党解决我国民族问题的一条基本经验不容置疑，作为我国的一项基本政治制度不容动摇，作为我国社会主义的一大政治优势不容削弱。”这“三个不容”掷地有声，是对民族区域自治“基本国策”这一政治定位最全面、最精辟的理论诠释。
注释：
①《乌兰夫论民族工作》中共党史出版社1997年版第414－415页。
②张尔驹《中国民族区域自治史纲》民族出版社1995年版第260页。
③《新时期民族工作文献选编》中央文献出版社1990年版第446页。
④《中国民族统计年鉴》(2004)民族出版社2005年版第232页。
⑤国家民族事务委员会研究室编《新中国民族工作十讲》民族出版社2006年版第90－91页。
⑥《三中全会以来重要文献选编》(下)人民出版社1982年版第789页。
⑦《新疆各族人民永远怀念邓小平》，载于1998年2月19日《人民日报》。
⑧《邓小平文选》第l卷第167页。
⑨《中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编》人民出版社1997年版第19页。
⑩参见2005年2月28日《人民日报》。
(11)参见2005年5月28日《人民日报》。
[责任编辑：文 慧]
[关键词]民族区域自治 基本格局 法制体系 功能转型 政治定位
[分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1005－6505(20lO)04－0096－05
1979年4月，中共中央召开全国边防工作会议。由于我国边疆地区大都是少数民族聚居区，因此这次会议的主要内容是讨论民族工作。在十一届三中全会精神的指引下，这次全国边防工作会议全面开始了党和国家民族工作的拨乱反正。会议指出：“一定要认真执行民族区域自治政策。民族区域自治，是解决我国民族问题的基本政策，是在少数民族地区实行无产阶级专政的组织形式。在实现社会主义现代化建设的过程中，民族自治地方必须加强，不能削弱，更不能取消。”这拉开了我国民族区域自治恢复和发展的历史序幕。
一、民族自治地方基本格局的确立
十一届三中全会以后，我国在原有民族自治地方规模的基础上，通过恢复、新建和调整民族自治地方，确立了新时期民族自治地方的基本格局，为进一步坚持和完善民族区域自治制度奠定了政治基础。
(一)恢复内蒙古自治区1969年7月以前的行政区划
新中国成立以后，相继撤销察哈尔、绥远和热河三省，于1956年4月结束了内蒙古几百年来被分割的历史，实现了内蒙古自治区行政区划的统一，为内蒙古各民族的平等团结、繁荣发展创造了良好条件。然而，1969年7月，在“备战”名义下，内蒙古自治区的“东三盟”(呼伦贝尔盟、哲里木盟、昭乌达盟)被划给黑龙江、吉林和辽宁三省，“西三旗”(巴彦淖尔盟的阿拉善左旗、阿拉善右旗和额济纳旗)被划给甘肃和宁夏两省区。
1979年5月，中共中央和国务院决定，从当年7月1日起，恢复内蒙古自治区1969年7月以前的行政区划。这是新时期民族区域自治工作拨乱反正的一项重大举措。
(二)基本完成建立民族自治地方的任务
从1979年到1990年，我国建立民族自治地方的工作取得了重大成就。共建立2个自治州(黔西南布依族苗族自治州、鄂西土家族苗族自治州)、62个自治县；过去没有建立过民族自治地方的8个民族(满、畲、仫佬、毛南、保安、仡佬、布朗、普米)也单独或与其他少数民族联合建立了自治县。这个时期民族自治地方的新建工作主要有以下四个特点：第一，分布上主要集中在三个区域，即东北和华北地区的辽宁、吉林、河北三省，中南和华南地区的湖北、湖南、广西、海南四省区，西南地区的四川、贵州、云南三省。这三个区域占这一时期新建自治州的100％、自治县的93.4％。第二，两个或两个以上少数民族建立的联合型民族自治地方相对较多，达29个(在此之前只有19个)。这表明我国民族关系有了明显改善。第三，族属上相对集中于满族和土家族。在这两个民族聚居区建立的自治地方都带有落实政策、处理50年代遗留问题的性质，在国内外都产生了良好影响。
1990年2月，李鹏在全国民委主任会议上指出：“我国建立民族自治地方的任务已基本完成，现在贯彻民族区域自治政策，主要是根据情况的发展变化使民族区域自治制度不断发展和完善。今后在批准建立民族自治地方方面要从严掌握，因这项工作我们已基本完成。”2003年10月，四川省北川羌族自治县成立，成为迄今我国最年轻的民族自治地方。至此，全国共建立了155个民族自治地方，包括5个自治区、30个自治州、120个自治县。
(三)为适应经济社会发展对民族自治地方进行必要调整
十一届三中全会以后，为了适应经济社会发展的要求，国家对民族自治地方的行政区划、行政地位和隶属关系等进行了必要调整。例如，1987年11月，为了在海南建省后实行省管县体制，撤销海南黎族苗族自治州，将原州属各黎族苗族聚居的县分别改建为自治县；1988年5月，为了发展张家界的旅游事业，将大庸市(县级市)从湘西土家族苗族自治州划出，升格为地级市，同时将同属湘西土家族苗族自治州的桑植县划归大庸市(1994年4月更名为张家界市)；20世纪90年代中期，辽宁省凤城满族自治县、北镇满族自治县被分别改建为凤城市、北镇市，广西壮族自治区防城各族自治县被升格为地级防城港市。
总之，通过上述三个方面的措施，我国民族自治地方的基本格局得以确立。根据2000年第五次全国人口普查，在55个少数民族中，有44个建立了自治地方；民族自治地方面积占全国国土总面积的64％；实行区域自治的少数民族人口占民族自治地方总人口的47％，占全国少数民族总人口的75％，民族自治地方人口占全国总人口的13％。此外，为了保障没有实行自治的少数民族自主管理内部事务的权利，1982年宪法恢复了“民族乡”这一民族区域自治制度的补充形式。在11个没有实行自治的少数民族中，有9个建立了民族乡。截至2004年末，我国的民族乡达到1159个。
二、民族区域自治法制体系的构建
民族区域自治的法制化，既是坚持民族区域自治的根本保证，又是衡量民族区域自治发展程度的重要标准。经过30年的努力，我国已构建了一个以宪法为基础，以自治法为主干，以自治条例、单行条例和实施规定为补充，包括一系列相关法律法规的民族区域自治法制体系。
(一)1982年宪法对民族区域自治的坚持与完善
新中国成立以来颁行的具有临时宪法性质的《共同纲领》和四部宪法都有关于民族区域自治的条款。《共同纲领》把民族区域自治确立为新中国解决民族问题的基本政策。1954年宪法对民族区域自治作了进一步的规范。例如，确立自治区、自治州和自治县的三级体制，创建民族乡这一补充形式，规定自治机关的自治权利。1975年宪法反映了反右运动以来民族区域自治遭受破坏与倒退的情况。例如，它删除了1954年宪法关于“各少数民族聚居的地方实行区域自治”的刚性规定，使“人民公社”取代民族乡、“革命委员会”取代自治机关等对民族区域自治体制的变更“合法化”；同时，它还取消了关于自治机关自治权的具体条款，使民族区域自治名存实亡。1978年宪法基本恢复了1954年宪法关于民族区域自治的规定并有所充实，但它仍然延续了“左”的指导思想，在民族自治地方沿用“革命委员会”的政权形式和“人民公社”的行政建制。
1982年12月4日，我国颁布新宪法，不仅恢复了1954年宪法关于民族区域自治的一些重要规定，而且在维护国家统一和民族团结的同时，充 实和扩大了自治机关的自治权，规定了国家应当照顾和帮助民族自治地方的基本原则与主要措施。可见，在新中国成立以来的四部宪法中，1982年宪法对民族区域自治的规定最为完备。这就为制定《民族区域自治法》提供了宪法依据。
(二)《民族区域自治法》的颁行与修改
我国民族区域自治法的问世，经历了近30年的风风雨雨。早在1952年，我国颁行了《民族区域自治实施纲要》。这是我国第一部专门规范民族区域自治的基本法规。1954年宪法对民族区域自治体制作出了一些新规定。为了适应宪法的新规定，全国人大民委从1955年开始民族区域自治法的起草工作。到1957年，经全国人大民委会议审议后形成了一个正式草稿，发到全国各省市自治区和各民族自治地方征求意见。然而，随着各种政治运动接踵而至，民族区域自治法的起草工作受到严重冲击，几度被迫停顿。“文革”开始后不久，已八易其稿的民族区域自治立法工作竟被完全搁置下来。
十一届三中全会后，中断多年的民族区域自治立法工作被重新提上党和国家的重要议事日程。1981年6月，十一届六中全会通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》。该决议提出要“加强民族区域自治的法制建设，保障各少数民族地区根据本地情况贯彻执行党和国家政策的自主权”。8月，邓小平强调：“我国和苏联不同，我们不能搞共和国，我们是自治区。法律上要解决这个问题，要有民族区域自治法。”12月，全国人大五届四次会议决定，要加快进行民族区域自治法等立法工作。
根据中共中央和全国人大常委会的指示，1981年成立了以全国人大民委为主、国家民委参加的民族区域自治法起草小组。为加强对起草工作的领导，还成立了由乌兰夫同志负责的民族区域自治法起草工作领导小组。经过四年的努力，六届全国人大二次会议于1984年5月31日审议通过了《中华人民共和国民族区域自治法》，并于同年10月1日起施行。该法共7章67条，以基本法的形式把民族区域自治这一基本政治制度确定下来。同《民族区域自治实施纲要》相比，它更为全面、明确地规定了民族自治地方和国家的关系以及自治机关的各项自治权利，是我国坚持和完善民族区域自治的一项重大成果。
民族区域自治法颁行后，为少数民族当家作主和民族自治地方的繁荣发展提供了有力保障。但是，随着我国经济社会的逐步转型，其中的一些条款已难以适应社会主义市场经济体制。与此同时，1982年宪法也经过了1988年、1993年和1999年三次大的修正。因此，有必要对民族区域自治法进行修改。2001年2月28日，九届全国人大第二十次会议通过《关于修改(中华人民共和国民族区域自治法)的决定》。
修改后的《中华人民共和国民族区域自治法》共7章74条，增加了7条新的内容，在许多方面都有新突破。比如，它规定民族区域自治是国家的一项基本政治制度，帮助民族自治地方发展是上级国家机关的职责；赋予民族自治地方更大的自主权，并要求有关上级国家机关和地方要制定配套的法规和规章。民族区域自治法的修改具有重大的现实意义和深远的历史意义。第一，它是对我国半个多世纪以来实行民族区域自治的总结、肯定和发展，标志着我国民族区域自治的法制化建设进入了一个新阶段；第二，它指明了新世纪新阶段民族区域自治制度发展的方向和目标，是进一步坚持和完善民族区域自治制度的重大举措；第三，它在保障少数民族权益的同时，为刚刚启动的西部大开发保驾护航，为民族地区各项事业的跨越式发展提供了有力的法制保障。
(三)贯彻和落实《民族区域自治法》的法规
《民族区域自治法》颁行后，国务院于1991年12月发出了《关于进一步贯彻实施(中华人民共和国民族区域自治法>若干问题的通知》。随后，一些民族自治地方和多民族省份制订了进一步贯彻实施民族区域自治法的自治条例或单行条例。
《民族区域自治法》修改后，国务院于2005年5月9日颁布《实施(中华人民共和国民族区域自治法)若干规定》，并从当年5月31日起开始施行。在民族区域自治制度的发展史上，这是一个具有里程碑意义的重要规定。该规定共35条，主要从加快经济社会发展、培养各类人才、维护民族团结、明确法律责任和建立监督机制等方面作了具体规定。随后，国务院有关部门，辖有自治州、自治县的省份以及辖有自治县的省辖市也制定了实施规定。
除上述专门法律法规外，许多其他法律法规也从各自的立法范畴，规定了民族自治地方的自治权利以及对民族地区和少数民族的特殊规定及照顾政策。
三、民族区域自治制度功能的转型
相对而言，建国初期颁行的《民族区域自治实施纲要》主要规定了对民族自治地方的建立原则及其与国家的政治关系，但在发展民族自治地方的经济、文化方面只作了原则性规定。因此，其内容比较单薄，功能比较单一。十一届三中全会后，民族区域自治的制度功能得到了全面拓展和提升，在进一步调整和规范民族自治地方与国家关系的同时，实现了从“政治功能型”到“发展功能型”的转变。
(一)强化了维护国家统一和民族团结的功能
在粉碎“四人帮”后的两年中，社会上出现了一股怀疑甚至否定四项基本原则的思潮。1979年3月30日，邓小平在党的理论务虚会议上首次概括出四项基本原则。接着，四项基本原则于1982年载入宪法，1984年载入《民族区域自治法》序言，并以此作为根本的立法指导思想。2001年修改后的《民族区域自治法》进一步把邓小平理论的指导地位、坚持改革开放和中国特色社会主义道路、发展社会主义市场经济、加强社会主义民主与法制建设、加强社会主义精神文明建设等具有时代特点的内容载入序言，并提出“为各民族的共同繁荣，把祖国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家而努力奋斗”，从而在大政方针和奋斗目标上确保民族自治地方同全国其他地方保持完全一致。
此外，《民族区域自治法》“总则”在重申“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”的同时，进一步明确了民族自治地方自治机关维护国家统一和民族团结的义务。例如，必须维护国家的统一，保证宪法和法律在本地方的遵守和执行；要把国家的整体利益放在首位，积极完成上级国家机关交给的各项任务；维护和发展各民族的平等、团结、互助的社会主义民族关系，禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。通过上述规定，有效地保证了中央人民政府的统一领导，巩固和加强了国家统一和民族团结。
(二)扩大了自治机关的自治权
切实保障民族自治地方自治机关的自治权是实行民族区域自治的核心问题。十一届三中全会以来，宪法和民族区域自治法赋予了自治机关更大的自主权。这主要体现在以下三个方面：
关于自治机关组成的一系列新的硬性规定。 如：民族自治地方的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任；自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任；自治机关的其他组成人员及其所属工作部门均应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。
关于根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律和政策的自主权。例如，在重申民族自治地方的人民代表大会有权制定自治条例和单行条例的同时，规定民族自治地方的自治机关在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展；上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。
关于自主管理和安排地方性的经济文化建设事业的权利。这类自主权内容非常广泛，不仅覆盖了经济建设、财政、教育、文化等传统领域的方方面面，而且涉及到人口、资源和环境等新兴领域。
(三)凸显了关注民族自治地方发展的时代主题。
早在建国之初，邓小平就指出：“实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的。”十一届三中全会以后，随着党和国家工作重心的转移，“加速民族自治地方经济、文化发展”成为我国民族区域自治工作的时代主题。
为了加速民族自治地方经济、文化的发展，民族区域自治法在强调民族自治地方必须发扬自力更生、艰苦奋斗精神的同时，规定“国家根据国民经济和社会发展计划，努力帮助民族自治地方加速经济和文化的发展”。为此，民族区域自治法在经济、文化方面为民族自治地方规定了更大的自主权、更多的优惠政策和照顾措施。2001年对它的修改更是主要集中在经济体制和上级国家机关对民族自治地方的支持和帮助方面。其中的一个重要修改是，将第六章的标题由“上级国家机关的领导与帮助”改为“上级国家机关的职责”，彰显了国家帮助民族自治地方加速发展的义务。
2005年5月，中共中央、国务院颁发《关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》。该决定以科学发展观为指导，制定了支持少数民族和民族地区发展经济、教育、文化、科技、卫生、体育的具体政策措施，为民族地区的全面、协调、可持续发展指明方向。
四、民族区域自治政治地位的提升
十一届三中全会以后，由于党和国家的高度重视，民族区域自治在政治体制中的地位日益提升，实现了三次显著提升。
(一)第一次提升：从“基本政策”到“重要政治制度”
这次提升以1984年颁布《民族区域自治法》为标志。在此之前，党和国家对民族区域自治的认识定位主要停留在“基本政策”层面。这集中反映在对民族区域自治的定性和称呼上——在比较正式的阐释中，一般把它称为党和国家解决民族问题的“基本政策”或“根本政策”；在日常称呼中，一般直接称之为“民族区域自治”，有时称“民族区域自治政策”，几乎不称“民族区域自治制度”。1984年颁布的《民族区域自治法》在重申民族区域自治“是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策”的同时，还增加了“是国家的一项重要政治制度”的新表述。
(二)第二次提升：从“重要政治制度”到“基本政治制度”
这次提升以1997年中共召开十五大为标志。20世纪80年代末90年代初以来，“第三次民族主义浪潮”在许多国家产生了灾难性后果。然而我国由于民族区域自治的成功实践而经受住了这一严峻考验，国家统一与民族团结日益巩固和发展。在这种国际、国内背景下，党和国家对民族区域自治的认识定位达到了一个新高度。江泽民在十五大报告中提出，建设有中国特色社会主义的政治，必须“坚持和完善人民代表大会制度和共产党领导的多党合作与政治协商制度以及民族区域自治制度”。这就在实际上把民族区域自治定位为我国必须坚持和完善的三项基本政治制度之一。2001年修正的《民族区域自治法》体现了中共十五大的这一新定位。它在阐述民族区域自治的性质和地位时，把民族区域自治“是国家的一项重要政治制度”改为“是国家的一项基本政治制度”。
(三)第三次提升：从“基本政治制度”到“基本国策”
这次提升以2005年国务院发表《中国的民族区域自治》白皮书为标志。十六大以来，以胡锦涛为总书记的中央领导集体更是从全局和战略的高度上重视坚持和完善民族区域自治制度。2005年2月，我国政府第一次发表了《中国的民族区域自治》白皮书，全面介绍了我国的民族区域自治制度及民族自治地方的发展状况。它指出：1949年9月通过的具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》“明确把民族区域自治确定为一项基本国策”。笔者曾仔细查阅《共同纲领》原文，并没有发现这一规定。因此，笔者认为，这个白皮书之所以这么提，并不说明《共同纲领》有这种明确规定，而是说明党和国家对民族区域自治的政治定位又提升到一个新高度。2005年5月，胡锦涛总书记在中央民族工作会议上指出：“民族区域自治，作为党解决我国民族问题的一条基本经验不容置疑，作为我国的一项基本政治制度不容动摇，作为我国社会主义的一大政治优势不容削弱。”这“三个不容”掷地有声，是对民族区域自治“基本国策”这一政治定位最全面、最精辟的理论诠释。
注释：
①《乌兰夫论民族工作》中共党史出版社1997年版第414－415页。
②张尔驹《中国民族区域自治史纲》民族出版社1995年版第260页。
③《新时期民族工作文献选编》中央文献出版社1990年版第446页。
④《中国民族统计年鉴》(2004)民族出版社2005年版第232页。
⑤国家民族事务委员会研究室编《新中国民族工作十讲》民族出版社2006年版第90－91页。
⑥《三中全会以来重要文献选编》(下)人民出版社1982年版第789页。
⑦《新疆各族人民永远怀念邓小平》，载于1998年2月19日《人民日报》。
⑧《邓小平文选》第l卷第167页。
⑨《中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编》人民出版社1997年版第19页。
⑩参见2005年2月28日《人民日报》。
(11)参见2005年5月28日《人民日报》。
[责任编辑：文 慧]