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编者的话
城市化进程中,城市资源环境承载力和城市化发展规模的矛盾日益突出,城市组织管理落后于城市化过程,由此带来公众瞩目的“城市病”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确指出,要完善城市化布局和形态,加强城镇化管理,预防和治理城市病。防治城市病,首次进入我们党的政治文件。该怎样认识城市病的本质?城市管理者们如何进行“城市管理”与“社会管理”的创新,未雨绸缪、提前规划和应对?对当前的“城市病”该如何对症下药?这将成为转型时期城市发展中的重要课题。
【摘要】目前,北京市的“城市病”特征日益凸显,人口过密、交通拥堵、资源紧张等问题严重困扰着城市的发展和人们的生活。显然,给底层外来人口设置进城障碍不是医治“大城市病”的良策。治理大城市病是一项系统工程,必须从完善城市交通体系、设置上班错时制度、打造合理的区域城镇体系等多个层面着手。
【关键词】人口增长 大城市病 北京 对策
“大城市病”的特征
“人口过密—交通拥堵—资源紧张”构成了北京大城市病的基本特征,而且这三者存在着内在的关联,相互影响。
首先看人口增长。人口爆炸是瞬间的事,不能准确描述一地的人口增长,最多用某一时期的人口激增来形容。2009年末,北京市常住人口达到了1972万人,超过2020年1800万的规划目标。近两年,北京市每年增加逾60万人口,按此速度,2010年北京实际常住人口达到2000万人已在意料之中。到2020年,这个数字很可能会突破2100万,甚至达到2500万。人口是天然消费力的存在,越是高品质的生活,越是需要较多的资源支撑——如水资源、能源、土地资源等,并会产生更多的垃圾,导致对环境承载容量的压力。
大城市人口的流动半径大,城市越大,人口平均的流动距离越长,导致人口的城内流动、人口的定点集聚对交通环境和活动环境(如公园、名胜、学校、单位等)的压力上升。特别是节假日时很多公共场合的人口过密(或人口拥挤)现象让人倍感人口暴涨的压力和挑战。但是,需要看到的是,人口过密现象的出现不是自发的现象,而是社会经济发展的产物。
其次看交通拥堵。有人称北京是“首堵”,不无道理。每天早晚上下班高峰时,北京地面交通要道总是铁流浩浩却行走滞重如蜗牛爬行,有时环路几成“停车场”。专家估计,目前我国15座城市每天拥堵成本近10亿元。根据北京交管局对本市严重堵车路段统计,1994年为36处,1995年为55处,1999年为99处,2003年经过专项治理,仍有87处。近年每逢雨雪天气,严重拥堵几成必然。
再次看资源紧张。人口增长对资源环境的压力客观存在。目前,北京市人均水资源量不到300立方米,仅为全国平均水平的1/10。而根据国际标准,人均小于1000立方米属严重缺水,小于500立方米属极度缺水。近年北京平均每年缺水在4亿立方米左右。从上世纪70年代开始北京多抽地下水,到现在平均一年要多抽5~6亿立方米的水,形成了2650平方公里的沉降区,是北京建成区面积的2倍多。但资源消耗水平却居高不下,甚至存在着各种显性和隐性的浪费现象,如很多洗浴场所、洗车房的用水量是惊人的。
首都的人地关系日趋紧张。一个不争的事实是,北京的发展正逐步向周边地区蚕食和扩展。目前,北京垃圾填埋每年占用500亩土地。全市每天产生1.84万吨垃圾,垃圾产生量并以每年8%的速度递增,现有的垃圾填埋场将在4年内全部填满。目前北京市垃圾处理厂设计的日处理能力仅为1.04万吨,实际日处理量为1.74万吨,垃圾场超负荷运行现象严重。“垃圾围城”可能成为大城市病的突出问题。
“大城市病”的成因
今日之北京城已大不同于明清时期的老北京城,不同于建国之初的北京城,也不同于改革开放之初的北京城。北京的发展可谓是一日百变,一月千变,一年万变,土地城市化和人口城市化交互推进。新中国首都城市规划工作的推动者梁思成教授曾经预言:终有一天,北京的交通会得心脏病。他的担忧已成现实。
大有大的辉煌,大也有大的难处。城市版图的地理扩张导致城市人口的“出行半径”大大拉长。居住点、工作点和活动点“三点距离”拉长,从而增加了人类人口活动的时间成本和经济成本。人口远距离的流动加重了对资源环境的压力。人类趋同性的行为必然加大交通流量与交通容量之间的矛盾与冲突。
人口总量控制目标亦步亦退。1980年,中共中央书记处要求“今后北京人口任何时候都不要超过一千万”,后来的发展却不以我们的意志为转移,以实际常住人口计算,1986年首破千万人口大关。人口增长是社会经济发展的函数,人往高处走、水往低处流是自然规律。北京有北京的魅力、拉力和引力,这是破解北京人口之所以快速集聚的可靠解释。
随着人口的增长,汽车发展数量也急速增长,但道路建设却滞后,结果导致“人口—汽车—道路”的矛盾激化。毫无疑问,一条道路修通之后其人口和交通的承载量是有明确边界的。根据北京市道路交通设计流量计算,目前全市部分道路实际流量早已超过饱和。令人忧虑的是,私车消费继续得到鼓励,甚至出现排量越大、越豪华的车越好卖的现象。这里,我们看到的是人口膨胀背后更深层的原因,即“车口膨胀”,其危害性不会小于“人口膨胀”。数据表明,1997年2月,北京市机动车保有量达到100万辆,2003年8月突破200万辆。2010年上半年,北京市机动车平均每日净增1900辆,预计2015年北京市机动车保有量将达700万辆,届时平均每小时车速将低于15公里。短短两年七个月,北京的机动车保有量从300万辆增长至450万辆,而东京花了12年时间才完成这一跨越。与此同时,北京开始了艰难的“治堵”历程。
“大城市病”的对策
有一种观点认为,大城市病罪在人口的涌入。对外来人口要不要设进城门槛?这个问题首先涉及的是敏感的社会正义问题。有专家建议,通过高房价、高租金和高生活成本将新增的外来人口挡在北京城之外。北京作为一个巨大的生存体系是有人类生态位的,房子有好坏,价格必有高低;生活有高下,成本必有大小。城市是一个坐落有致的生态体系,每一类人群都有自己的活法,富人有富人的生活,穷人有穷人的活法。政府不可能为了维持“三高”而使北京体系从立体形态变成扁平。越是富人多的地方,也就越是需要低收入阶层人口的支撑。人可以分三六九等,但我们还是要树立起社会公正的大旗——能力有大小,机遇有好坏,但权利要平等,正义要坚持。
给底层人口人为设置进城门槛既不公道,也是徒劳。人口不是说控制就能控制的,在市场经济条件下,人口实际上处在自然调控的状态中。有人认为,北京应该成为高收入群体诗意的栖居地,但我们不要忘记高收入人口的生活品质在很大程度上需要一个完备的生活服务体系来保障,第三产业的服务人员多数是来自外地的打工人口。例如大大小小农贸市场里的卖菜人口也多是底层的外来人口,他们同样是北京便利的生活体系必不可少的组成部分。治理大城市病是一项系统工程:
首先,要大力建设便捷、立体、和谐的城市交通体系。一、完善公共交通网络。经验表明,国际上城市运行良好的地方都以准时、便捷、安全的地铁系统取胜。纵横密集的地下交通网络保证了城市居民出行的便利,是各国大城市解决交通拥堵难题的最好办法。地铁交通可以发挥巨大的替代地面交通的作用,是最重要、最安全、最经济的路径。不过,地下交通和地面交通也要衔接好,特别是地铁出站口的地面交通。一些长路线则要增加公交车辆发车的数量、减少出车的间隔,大大增加出行的便利程度。二、倡导地面绿色出行。减少小汽车的使用量和使用率,减少不良天气状况的汽车出行率,适当控制小汽车的消费量。但这一方面要实现城市交通公交化,大城市的动脉是快捷的公共交通网络,要确保一个公民能够顺利抵达任何一个想去的地方。例如,2008年奥运会期间北京开始采取单双号尾数限行的措施,这一做法明显缓和了道路交通的压力。
其次,设置错时上班制度。2008年奥运会期间临时启动了国有企业、大型商场等单位错时上下班措施。2010年4月起,北京党政机关、企事业单位实行错时上下班。
再次,实行垃圾分类,可望缓解生活垃圾压力。垃圾分类是解决目前北京垃圾困境的可靠办法,但任重道远。和垃圾无害化处理相比,垃圾资源化和减量化是更高层次的解决垃圾围城问题的途径。2009年废旧物资回收量达400万吨,体积相当于两个景山。2010年北京“十一”黄金周的垃圾总量为91吨,是过去5年来最低水平,得益于天安门等垃圾“生产大户”地区在这期间增加了作业设备以及安放了分类垃圾桶等。
最后,打造合理的区域城镇体系,鼓励人口有序流动和合理分布,缩小城乡、区域和城镇的差距对于实现人口有序流动具有战略意义。北京不能继续在“一枝独秀”的格局中实现自己的都市梦想,而是需要在全国一盘棋、区域一盘棋和城镇一盘棋中实现自身的和谐、持续的发展。培育和发展若干都市副城中心,发展环首都人口居住区和居住带,分散都市人口压力,减少人口对北京核心区的向往和聚集。(作者为北京大学人口研究所教授、博导)
城市化进程中,城市资源环境承载力和城市化发展规模的矛盾日益突出,城市组织管理落后于城市化过程,由此带来公众瞩目的“城市病”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确指出,要完善城市化布局和形态,加强城镇化管理,预防和治理城市病。防治城市病,首次进入我们党的政治文件。该怎样认识城市病的本质?城市管理者们如何进行“城市管理”与“社会管理”的创新,未雨绸缪、提前规划和应对?对当前的“城市病”该如何对症下药?这将成为转型时期城市发展中的重要课题。
【摘要】目前,北京市的“城市病”特征日益凸显,人口过密、交通拥堵、资源紧张等问题严重困扰着城市的发展和人们的生活。显然,给底层外来人口设置进城障碍不是医治“大城市病”的良策。治理大城市病是一项系统工程,必须从完善城市交通体系、设置上班错时制度、打造合理的区域城镇体系等多个层面着手。
【关键词】人口增长 大城市病 北京 对策
“大城市病”的特征
“人口过密—交通拥堵—资源紧张”构成了北京大城市病的基本特征,而且这三者存在着内在的关联,相互影响。
首先看人口增长。人口爆炸是瞬间的事,不能准确描述一地的人口增长,最多用某一时期的人口激增来形容。2009年末,北京市常住人口达到了1972万人,超过2020年1800万的规划目标。近两年,北京市每年增加逾60万人口,按此速度,2010年北京实际常住人口达到2000万人已在意料之中。到2020年,这个数字很可能会突破2100万,甚至达到2500万。人口是天然消费力的存在,越是高品质的生活,越是需要较多的资源支撑——如水资源、能源、土地资源等,并会产生更多的垃圾,导致对环境承载容量的压力。
大城市人口的流动半径大,城市越大,人口平均的流动距离越长,导致人口的城内流动、人口的定点集聚对交通环境和活动环境(如公园、名胜、学校、单位等)的压力上升。特别是节假日时很多公共场合的人口过密(或人口拥挤)现象让人倍感人口暴涨的压力和挑战。但是,需要看到的是,人口过密现象的出现不是自发的现象,而是社会经济发展的产物。
其次看交通拥堵。有人称北京是“首堵”,不无道理。每天早晚上下班高峰时,北京地面交通要道总是铁流浩浩却行走滞重如蜗牛爬行,有时环路几成“停车场”。专家估计,目前我国15座城市每天拥堵成本近10亿元。根据北京交管局对本市严重堵车路段统计,1994年为36处,1995年为55处,1999年为99处,2003年经过专项治理,仍有87处。近年每逢雨雪天气,严重拥堵几成必然。
再次看资源紧张。人口增长对资源环境的压力客观存在。目前,北京市人均水资源量不到300立方米,仅为全国平均水平的1/10。而根据国际标准,人均小于1000立方米属严重缺水,小于500立方米属极度缺水。近年北京平均每年缺水在4亿立方米左右。从上世纪70年代开始北京多抽地下水,到现在平均一年要多抽5~6亿立方米的水,形成了2650平方公里的沉降区,是北京建成区面积的2倍多。但资源消耗水平却居高不下,甚至存在着各种显性和隐性的浪费现象,如很多洗浴场所、洗车房的用水量是惊人的。
首都的人地关系日趋紧张。一个不争的事实是,北京的发展正逐步向周边地区蚕食和扩展。目前,北京垃圾填埋每年占用500亩土地。全市每天产生1.84万吨垃圾,垃圾产生量并以每年8%的速度递增,现有的垃圾填埋场将在4年内全部填满。目前北京市垃圾处理厂设计的日处理能力仅为1.04万吨,实际日处理量为1.74万吨,垃圾场超负荷运行现象严重。“垃圾围城”可能成为大城市病的突出问题。
“大城市病”的成因
今日之北京城已大不同于明清时期的老北京城,不同于建国之初的北京城,也不同于改革开放之初的北京城。北京的发展可谓是一日百变,一月千变,一年万变,土地城市化和人口城市化交互推进。新中国首都城市规划工作的推动者梁思成教授曾经预言:终有一天,北京的交通会得心脏病。他的担忧已成现实。
大有大的辉煌,大也有大的难处。城市版图的地理扩张导致城市人口的“出行半径”大大拉长。居住点、工作点和活动点“三点距离”拉长,从而增加了人类人口活动的时间成本和经济成本。人口远距离的流动加重了对资源环境的压力。人类趋同性的行为必然加大交通流量与交通容量之间的矛盾与冲突。
人口总量控制目标亦步亦退。1980年,中共中央书记处要求“今后北京人口任何时候都不要超过一千万”,后来的发展却不以我们的意志为转移,以实际常住人口计算,1986年首破千万人口大关。人口增长是社会经济发展的函数,人往高处走、水往低处流是自然规律。北京有北京的魅力、拉力和引力,这是破解北京人口之所以快速集聚的可靠解释。
随着人口的增长,汽车发展数量也急速增长,但道路建设却滞后,结果导致“人口—汽车—道路”的矛盾激化。毫无疑问,一条道路修通之后其人口和交通的承载量是有明确边界的。根据北京市道路交通设计流量计算,目前全市部分道路实际流量早已超过饱和。令人忧虑的是,私车消费继续得到鼓励,甚至出现排量越大、越豪华的车越好卖的现象。这里,我们看到的是人口膨胀背后更深层的原因,即“车口膨胀”,其危害性不会小于“人口膨胀”。数据表明,1997年2月,北京市机动车保有量达到100万辆,2003年8月突破200万辆。2010年上半年,北京市机动车平均每日净增1900辆,预计2015年北京市机动车保有量将达700万辆,届时平均每小时车速将低于15公里。短短两年七个月,北京的机动车保有量从300万辆增长至450万辆,而东京花了12年时间才完成这一跨越。与此同时,北京开始了艰难的“治堵”历程。
“大城市病”的对策
有一种观点认为,大城市病罪在人口的涌入。对外来人口要不要设进城门槛?这个问题首先涉及的是敏感的社会正义问题。有专家建议,通过高房价、高租金和高生活成本将新增的外来人口挡在北京城之外。北京作为一个巨大的生存体系是有人类生态位的,房子有好坏,价格必有高低;生活有高下,成本必有大小。城市是一个坐落有致的生态体系,每一类人群都有自己的活法,富人有富人的生活,穷人有穷人的活法。政府不可能为了维持“三高”而使北京体系从立体形态变成扁平。越是富人多的地方,也就越是需要低收入阶层人口的支撑。人可以分三六九等,但我们还是要树立起社会公正的大旗——能力有大小,机遇有好坏,但权利要平等,正义要坚持。
给底层人口人为设置进城门槛既不公道,也是徒劳。人口不是说控制就能控制的,在市场经济条件下,人口实际上处在自然调控的状态中。有人认为,北京应该成为高收入群体诗意的栖居地,但我们不要忘记高收入人口的生活品质在很大程度上需要一个完备的生活服务体系来保障,第三产业的服务人员多数是来自外地的打工人口。例如大大小小农贸市场里的卖菜人口也多是底层的外来人口,他们同样是北京便利的生活体系必不可少的组成部分。治理大城市病是一项系统工程:
首先,要大力建设便捷、立体、和谐的城市交通体系。一、完善公共交通网络。经验表明,国际上城市运行良好的地方都以准时、便捷、安全的地铁系统取胜。纵横密集的地下交通网络保证了城市居民出行的便利,是各国大城市解决交通拥堵难题的最好办法。地铁交通可以发挥巨大的替代地面交通的作用,是最重要、最安全、最经济的路径。不过,地下交通和地面交通也要衔接好,特别是地铁出站口的地面交通。一些长路线则要增加公交车辆发车的数量、减少出车的间隔,大大增加出行的便利程度。二、倡导地面绿色出行。减少小汽车的使用量和使用率,减少不良天气状况的汽车出行率,适当控制小汽车的消费量。但这一方面要实现城市交通公交化,大城市的动脉是快捷的公共交通网络,要确保一个公民能够顺利抵达任何一个想去的地方。例如,2008年奥运会期间北京开始采取单双号尾数限行的措施,这一做法明显缓和了道路交通的压力。
其次,设置错时上班制度。2008年奥运会期间临时启动了国有企业、大型商场等单位错时上下班措施。2010年4月起,北京党政机关、企事业单位实行错时上下班。
再次,实行垃圾分类,可望缓解生活垃圾压力。垃圾分类是解决目前北京垃圾困境的可靠办法,但任重道远。和垃圾无害化处理相比,垃圾资源化和减量化是更高层次的解决垃圾围城问题的途径。2009年废旧物资回收量达400万吨,体积相当于两个景山。2010年北京“十一”黄金周的垃圾总量为91吨,是过去5年来最低水平,得益于天安门等垃圾“生产大户”地区在这期间增加了作业设备以及安放了分类垃圾桶等。
最后,打造合理的区域城镇体系,鼓励人口有序流动和合理分布,缩小城乡、区域和城镇的差距对于实现人口有序流动具有战略意义。北京不能继续在“一枝独秀”的格局中实现自己的都市梦想,而是需要在全国一盘棋、区域一盘棋和城镇一盘棋中实现自身的和谐、持续的发展。培育和发展若干都市副城中心,发展环首都人口居住区和居住带,分散都市人口压力,减少人口对北京核心区的向往和聚集。(作者为北京大学人口研究所教授、博导)