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农村实行村民自治后，党组织的地位和作用应该是什么？《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定了农村基层党组织在村级治理中具有领导地位和作用。但是从目前一些地方看，对基层党组织的作用主要有两种误识：一种是“代替论”。认为“既然实行村民自治就应该是村民选举的村民委员会说了算，党支部管管自己的党务”就可以了。另一种是“代表论”，认为“村委会主任是村民选的，代表村民利益，党支部书记是上级党委任命的，代表领导干部的利益，应该改变过去支部书记说了算的做法，由村委会主任说了算”。农村村民自治的实践告诉我们，实行村民自治后，村党支部不仅是领导核心，而且只有在党支部领导下，村民自治才能够得到健康发展和推进，村民当家作主的权利才能得到保障。坚持基层党组织的领导地位和作用关键是要准确定位，不断改进和完善领导的方式和方法。
（一）坚持党支部的领导必须找准自己的位置
村级党组织应该扮演什么样的角色？《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条作了明确规定：“中国共产党在农村的基层组织，依照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律、支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”①。《中国共产党农村基层组织工作条例》进一步具体化为：村党支部“领导村民委员会、村集体经济组织……依照国家法律法规及各自章程充分行使职权”②。这样就进一步明确了村党支部与村委会是领导和被领导的关系。在讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题上，《中国共产党农村基层组织工作条例》规定：村党支部是农村各种组织的领导核心，讨论决定经济建设和社会发展中的重要问题③。由此可见村党支部的功能作用主要体现为以下几个方面：
第一，政治领导功能。要在政治上保证村委会必须在党的路线、方针、政策的指引下，在国家法律、法规规定的范围内开展工作，监督村民委员会依法履行职责，正确行使权力。从实际和群众愿望出发，组织带领党员和农民群众坚持社会主义方向，走共同富裕的道路，这里体现的是把关定向的作用。农村党支部的政治领导功能是由其所具有的政治领导核心地位决定的一项重要功能。从太平村的党总支的职能定位看，这一功能的具体内容包括：宣传、贯彻、执行党的路线方针政策和上级党组织以及本村党员大会的决议；监督和保证国家宪法和法律在本村的实施；领导和推进农村民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，支持和保证村民依法开展自治活动；负责组织和落实国家政务的推行。
第二，思想领导功能。通过对村民群众做深入细致的思想政治工作，宣传党的路线方针政策，树立乡风文明的新风尚，建设好农村精神文明；用社会主义思想占领农村阵地，做好包括村干部、党员在内的全体村民的思想政治工作。比如，有的村党总支通过“百姓学校”、读报会、文体活动等多种形式开展党的基本路线教育，进行邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、社会主义民主和法制等教育，经常组织村民委员会成员学习党的方针政策和国家有关法律法规，增强法制和政策观念，经常了解他们的思想动态，及时解决思想上的问题，提高依法治村的能力。
第三，组织领导功能。这是极为重要的一项功能，它贯穿于整个村民自治的始终。从一些地方的经验看，首先是在重大问题和重要环节上的领导。比如，在民主选举中，整个村委会的选举要在镇、村党组织的领导和监督下有组织的实施，以保证选举工作依法进行。在民主决策中，党支部要对全村的经济发展和精神文明建设做出规划，提出意见，支持村委会依法独立负责地开展工作。在民主管理中，要领导村委会搞好村民自治章程等制度建设，特别要搞好规范村干部行为、反腐倡廉方面的制度建设。在民主监督中，要规范村务公开，开展民主理财活动，实行民主评议村干部。在党内加强对党员村干部的监督、考核，带动整个村干部队伍素质的提高。其次是抓好党组织的自身建设，发展党的组织，提高党员素质，向村委会和其他群众自治组织推荐自己的优秀分子担任领导者，维护党的利益和威信，提高村级治理水平。
第四，利益整合功能。市场经济的一个特征就是利益主体的分散化，在现代国家政治生活中，政党组织的一个重要功能就是利益表达和整合功能，政党组织将本阶级成员和其他社会成员的利益要求综合为政策，从而赢得社会的广泛支持。中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务，实现好、维护好、发展好人民的利益是共产党的全部责任与首要任务。党的十六大又进一步提出了“三个代表”的要求，其中，始终代表最广大人民群众的根本利益是“三个代表”重要思想的落脚点。胡锦涛总书记提出要做到“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”。因此，执政党如何整合社会各阶层利益关系，真正做到为人民服务、为人民谋利益，是一项神圣的职责。村党支部作为执政党的最基层的组织，必须时刻关心群众疾苦，倾听群众意见和呼声，深入群众，开展调查研究，掌握农村问题的最新动向，不断增进和维护农民的切身利益。
第五，服务支持功能。这是村党支部在村民自治制度下的一个重要职能，也是农村基层党组织职能转变的一个重要内容。农村党支部的服务支持功能包括为村委会开展工作服务和为村民生产生活提供服务两个主要方面。从为村民委员会开展工作服务来看，包括为村委会开展工作提供政策法律咨询，提供后备人才队伍，争取乡镇党委政府对本村工作的理解信任和支持。从为村民提供服务方面来看，包括支持村民依法行使民主权利，维护村民的政治经济权益，支持村民依法从事生产经营活动、支持村民开展积极健康的精神文化活动，支持村民享有各种社会保障和社会福利，帮助村民公平公正地处理民间矛盾和家庭矛盾，努力营造良好的邻里关系和社会环境。
第六，监督制约功能。村党支部的监督制约功能主要是对村委会及其他村组织行为，以及其他村范围的重大经济、政治、社会活动进行政治监督和法律监督。比如依据国家政策和法律，按照多数村民的意见和要求，对村委会执行村民授予和国家法律赋予认可的权力行为进行及时的监督。对村集体经济组织和重大经济活动进行监督制约，以保证他们依法经营，符合国家有关政策和法律，尊重内部成员多数人的利益。但不能对内部具体经营方式、经营业务进行直接干预和插手。党支部在农村的监督制约作用还在于对农村各种非正式组织如宗族组织、宗教组织进行监督制约，打击黑恶势力的活动，以确保村民自治的健康发展，维护农村社会的稳定。
（二）坚持党的领导必须充分发挥乡镇党委的领导和指导作用
乡镇党委是党的农村基层组织，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条的规定，党的农村基层组织是农村各项工作的领导核心④。因此充分发挥乡镇党委的领导和指导作用，对于村民自治的发展有极大的作用。具体表现为精心培育，热情指导，严格把关，全力支持。根据《村民委员会组织法》的规定，作为党的农村基层组织的乡镇党委领导村委会开展工作。但乡镇党委要正确理解和行使其对村委会的领导权，既要在宏观上重大问题上发挥领导核心作用，又要在具体村级治理的事务上发挥指导作用，保证村委会依法行使自主权。一是解放思想，转变观念，把“领导”从原来的直接干预具体事务转变为政治、思想和组织的领导，抓好对村两委成员的培训。除了每三年一次村委会换届选举后的培训外，还可以通过实行村委会主任例会制度，加强对村委会主任的平时培训，不断提高他们依法治村、民主管理的能力，提高村民自治的能力。当村委会意见与乡镇意见相左时，乡镇党委要实事求是地分析、判断和尊重村委会的意见，严格遵循《村民委员会组织法》的规定，支持和帮助村民委员会依法自治，不能以党委的决议或者文件的形式要求村委会执行。二是切实指导和帮助制定乡规民约，实现村民自治的制度化和程序化。三是要通过村党支部，培养农村的优秀分子加入共产党，并在村民自治中把这些精英推向农村政治的大舞台，促进村民自治健康有序地进行。以组织的途径来实现党委的意图，把村民自治组织建设成为一个保障村民实现直接民主的坚实载体。四是完善村干部的绩效考评激励机制，督促村两委成员更好地努力工作。五是通过对村委会执行国家法律政策情况的监督来体现党委的领导。做到到位不越位，献策不决策。
（三）坚持党的领导必须实现“三个转变”，抓好“三大建设”
众所周知，我国的农村村党组织一直直接承担着乡政村务的领导和管理工作。推行村民自治后，村级党组织面临新的工作环境和挑战。如何按照《村民委员会组织法》的规定，准确体现党的领导核心作用，找到村级党组织新的工作着力点，至关重要。从目前看，要能够适应这种变化，必须实现“三个转变”，抓好“三大建设”。“三个转变”指：
一是转变思想观念，学会在新的形势下开展基层党建工作。要由以前的村党组织包打天下转变到在坚持党的领导下，与村委会密切配合合理分工，共同抓好乡政村务。
二是转变领导方式，要由过去直接命令、干预的方式转变到通过思想、政治组织领导以及通过贯彻国家的法律、政策来体现领导。首先，村党支部书记要尽快树立依法行政的观念。对新任村委委员的遵守法律、依法办事的主动意识，应该给予支持。应该保障村委会行使掌管财产权和村办公司企业法人权等权利。其次，要掌握有所不为，才能有所为的领导方式。村党支部的领导主要应在方向性、政策性、全局性、重要性问题上实现自己更高层次的领导，把事务性、职能性、技术性的经济、社会、民间的事务管理，交给农村群众自治组织。
三是转变工作方法，要由过去的行政监督工作方法转变为利用法律、制度的监督手段。首先，要能熟练地运用有关法律规定实施有效监督。必须将有关法律细化、量化，建立村民自治章程和村规民约。比如制定《村民代表会议制度》、《村务公开制度》、《财务监督制度》、《村两委会联席会议制度》、《民主评议村干部制度》、《村级组织之间工作程序》、《村民权利与义务守则》等。其次，要积极创新农村民主监督的有效方式。比如推行《村民质询会议制度》，让群众有问题直接当面质询村干部，村干部当面答复并解决群众提出的问题，使村委决策前后的行为全程受到群众的直接监督。这种制度可以大大激发群众的参政议政意识和自我管理能力，也使村干部增加了责任感和紧迫感。
在村民自治制度下，村党支部要实现有效的领导必须抓好“三大建设”。
一是“全覆盖”的党建工作网络建设。在新形势新挑战下，村党组织要善于运用组织技术实现党的领导，发挥党的作用。纵向的要做到从党总支到党支部到党小组到党员；横向的从本地村民党员到新村民党员，从村民党员到企业党员，从年轻党员到老龄党员。党组织无处不在，党员在不同岗位发挥着模范带头作用，真正达到“凝聚力、全覆盖、组织化”的要求。这是村党支部领导核心地位的有力保证。
二是规范的党建工作制度化建设。从太平村以及其它一些地方的经验来看，农村基层党建必须加强制度建设。这些制度主要应该有：（1）建立和规范村委会向党支部汇报工作的制度。村委会主任要定期向党支部汇报工作，特别是重大事情在提交村民会议讨论表决前首先向党支部汇报。经党支部集体研究同意后，再提交村民大会讨论决定。（2）建立村党支部、村委会联席会议制度。联席会由村党支部书记主持，主要研究村里重要工作和重大活动，研究确定提交村民大会或村民代表会议讨论决定政策性较强、关系全体村民切身利益的问题，包括土地使用、工程发包、村办企业的建立和重大工程建设的投资、村镇建设方案等。联席会议对重大村务问题讨论后，提交村民会议或村民代表会议通过，由村委会具体组织实施。（3）建立双向沟通制度。村党支部书记和村委会主任应经常进行沟通。党支部应及时向村委会传达上级有关指示，村委会也应经常向党支部汇报工作，及时解决村建设中的问题，强化班子工作的整体性。（4）建立和完善民主评议制度。村党支部要组织党员和村民代表对村委会及其成员的工作情况定期进行评议，以加强对村委会的监督。村党支部应将村民评议的结果及时向村委会进行反馈，帮助他们正确认识自己，正视存在的不足和问题，落实整改措施、提高水平。对不称职或犯有严重错误而不宜在村委会工作的干部，党支部可提交村民大会讨论进行罢免。
三是一支过硬的党员队伍的建设。党员能够发挥先锋模范作用，干部能够起到表率作用就是最好的坚持党的领导，这是村级党组织发挥领导核心作用的根本。上海嘉定区的太平村从三个方面发挥每个党员作用：（1）实行党员责任区制度。把全村党员划分成3个党支部，9个党小组，每个村民组配备两名党员，新村民家园配备1名新村民党员，每个党员联系5户村民，努力形成“群众有事找党员，组织有事找党员”的新机制。（2）党员佩戴身份卡制度。（3）村民住所“党员人家”亮牌制度，增加了党员的荣誉感和责任感、使命感。在太平村，党员和党员干部除了党章党纪的规范约束外，村里的各项规章制度对党员和干部都提出了很高的要求，要求村民做到的，党员和干部首先做到。党员在群众中的影响越来越大，成了村民的贴心人。
（四）坚持党的领导必须规范村两委关系，实现村级组织绩效最大化
村民自治做得好的地方，一个很重要的原因是拥有一支团结协作、开拓创新的村两委班子。近几年许多地方村党总支书记和村民委员会主任“一肩挑”，村两委委员交叉任职，在领导太平村村民自治中，较好地履行了各自的职责,村两委关系协调，组织充满活力。但是，从全国来看，实行村民自治以后，尤其是1998年全国农村普遍实行村民委员会直选以后，在村两委会关系处理上尚有不少问题亟待解决。据民政部门对发生过村两委关系不和的村做过初步统计，村民委员会过度“自治”，党总支（党支部）放弃领导的比例，只占11.8%；村两委互不相让，村级组织瘫痪的也只占7.2%；而党总支（党支部）包办村务，村民自治功能弱化的则占81%。可见，村两委不和的主要症结，在村党总支（党支部）一方⑤。因此，当前坚持和改善党对村民自治的领导，必须以《村民委员会组织法》、《党章》、《中国共产党农村工作条例》等法律和规定为依据，创造性地处理好村党组织与村民委员会的关系。
第一，厘清职责，坚持领导不缺位。如前所述，在《村民委员会组织法》第三条中明确规定了中国共产党在农村的基层组织居于领导核心地位，而从字面上看《党章》第9条对村党支部职责的六项规定同《村民委员会组织法》第十九条对村委会职责的八项规定存在交叉重叠，似乎是导致村两委矛盾的主要根源。实际上，在党支部职责的“六项规定”中，第一、四、六项完全是党务和政务方面的内容，第二、三、五项涉及村民自治内部事务。但是，这几项规定中都明确提到村委会、村民会议和村集体经济组织，并不是把权力和责任完全归于党支部一方。这几项涉及村民自治内部事务的规定其基本前提十分清楚，那就是：党支部在其中发挥领导和监督作用，主要角色是领导者、支持者和监督者；村委会、村民会议以及村集体经济组织在涉及自身具体工作的事务方面起基础性作用，主要角色是管理者、执行者和承担者。按照党支部管方向性全局性的“大事”，村委会管具体事务的原则，党支部的职责主要体现在：政治上的领导、工作上的指导和监督、思想上的领导和起好表率作用。政治上的领导，就是在政治上支持村委会在党的路线方针政策指导下，在国家法律法规规定的范围内开展工作，保证村民自治的正确方向；工作上的指导和监督，就是在工作上支持村委会和村民依法开展自治，及时帮助解决工作中遇到的困难和问题，并根据法律法规政策，对村委会的工作实行监督，保证“四个民主”制度的落实和国家政策的贯彻落实；思想上的领导，就是经常组织村委会成员学习党的路线方针政策和国家的有关法律法规，增强法制观念和政策观念；起好表率作用，就是党支部搞好自身建设，做遵纪守法和实践“三个代表”重要思想的模范，以影响群众、感召群众。
第二，有分有合，建章立制不偏位。按职权划分，党支部管村中“大事”，村委会管村中具体事务。但鉴于党支部的核心地位，需要建立一系列的制度，保证“大事”和具体事务不脱节，使两委的工作协调有效地运作。这些制度已在前面涉及，不再赘述。关键要有一个保证制度得以贯彻执行的工作机制，用制度规范两委工作关系，加强两委之间的相互沟通和密切联系。增强大局意识、协调意识和发展意识，两股绳拧成一股绳，形成同心协力干事业，一心一意谋发展的合力。
第三，完善监督，忠于职守不越位。由于现有法律对两委关系只是原则性规定，从而给各地处理村两委关系留下很多空间，现在多数地方以“一肩挑”模式为主。比较而言，应该说这是目前处理两委关系的较适合的模式，暂时解决了因体制的缺陷而造成的村两委的摩擦。但也要看到，这种模式运用不好也有可能造成权力的过于集中，从而带来一些弊端。因此，必须在完善党内外监督制度等方面做出努力，以求实现两委耦合的最佳状态。总之，村民自治必须坚持党的领导是关键，发扬民主是基础，依法办事是保障的原则。党支部要对村委会信任不放任，支持不把持，保障不设障。在具体事务上，村委会要始终围绕自治不离核心，民主不离法律，工作不离群众这个原则，做到思想上合心，工作上合力，行动上合拍，共同为实现村民的利益，构建和谐乡村而努力。
注释：
①④《中华人民共和国村民委员会组织法》，1998年11月4日第九届全国人大常委会第五次会议通过，第三条。
②③《中国共产党农村基层组织工作条例》，第二、九条。
⑤《由谁解开这个“结”》，崔士鑫，载于《人民日报》，2002年4月4日。
作者单位：中共上海市嘉定区委党校
■ 责任编辑：王亚仑
（一）坚持党支部的领导必须找准自己的位置
村级党组织应该扮演什么样的角色？《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条作了明确规定：“中国共产党在农村的基层组织，依照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律、支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”①。《中国共产党农村基层组织工作条例》进一步具体化为：村党支部“领导村民委员会、村集体经济组织……依照国家法律法规及各自章程充分行使职权”②。这样就进一步明确了村党支部与村委会是领导和被领导的关系。在讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题上，《中国共产党农村基层组织工作条例》规定：村党支部是农村各种组织的领导核心，讨论决定经济建设和社会发展中的重要问题③。由此可见村党支部的功能作用主要体现为以下几个方面：
第一，政治领导功能。要在政治上保证村委会必须在党的路线、方针、政策的指引下，在国家法律、法规规定的范围内开展工作，监督村民委员会依法履行职责，正确行使权力。从实际和群众愿望出发，组织带领党员和农民群众坚持社会主义方向，走共同富裕的道路，这里体现的是把关定向的作用。农村党支部的政治领导功能是由其所具有的政治领导核心地位决定的一项重要功能。从太平村的党总支的职能定位看，这一功能的具体内容包括：宣传、贯彻、执行党的路线方针政策和上级党组织以及本村党员大会的决议；监督和保证国家宪法和法律在本村的实施；领导和推进农村民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，支持和保证村民依法开展自治活动；负责组织和落实国家政务的推行。
第二，思想领导功能。通过对村民群众做深入细致的思想政治工作，宣传党的路线方针政策，树立乡风文明的新风尚，建设好农村精神文明；用社会主义思想占领农村阵地，做好包括村干部、党员在内的全体村民的思想政治工作。比如，有的村党总支通过“百姓学校”、读报会、文体活动等多种形式开展党的基本路线教育，进行邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、社会主义民主和法制等教育，经常组织村民委员会成员学习党的方针政策和国家有关法律法规，增强法制和政策观念，经常了解他们的思想动态，及时解决思想上的问题，提高依法治村的能力。
第三，组织领导功能。这是极为重要的一项功能，它贯穿于整个村民自治的始终。从一些地方的经验看，首先是在重大问题和重要环节上的领导。比如，在民主选举中，整个村委会的选举要在镇、村党组织的领导和监督下有组织的实施，以保证选举工作依法进行。在民主决策中，党支部要对全村的经济发展和精神文明建设做出规划，提出意见，支持村委会依法独立负责地开展工作。在民主管理中，要领导村委会搞好村民自治章程等制度建设，特别要搞好规范村干部行为、反腐倡廉方面的制度建设。在民主监督中，要规范村务公开，开展民主理财活动，实行民主评议村干部。在党内加强对党员村干部的监督、考核，带动整个村干部队伍素质的提高。其次是抓好党组织的自身建设，发展党的组织，提高党员素质，向村委会和其他群众自治组织推荐自己的优秀分子担任领导者，维护党的利益和威信，提高村级治理水平。
第四，利益整合功能。市场经济的一个特征就是利益主体的分散化，在现代国家政治生活中，政党组织的一个重要功能就是利益表达和整合功能，政党组织将本阶级成员和其他社会成员的利益要求综合为政策，从而赢得社会的广泛支持。中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务，实现好、维护好、发展好人民的利益是共产党的全部责任与首要任务。党的十六大又进一步提出了“三个代表”的要求，其中，始终代表最广大人民群众的根本利益是“三个代表”重要思想的落脚点。胡锦涛总书记提出要做到“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”。因此，执政党如何整合社会各阶层利益关系，真正做到为人民服务、为人民谋利益，是一项神圣的职责。村党支部作为执政党的最基层的组织，必须时刻关心群众疾苦，倾听群众意见和呼声，深入群众，开展调查研究，掌握农村问题的最新动向，不断增进和维护农民的切身利益。
第五，服务支持功能。这是村党支部在村民自治制度下的一个重要职能，也是农村基层党组织职能转变的一个重要内容。农村党支部的服务支持功能包括为村委会开展工作服务和为村民生产生活提供服务两个主要方面。从为村民委员会开展工作服务来看，包括为村委会开展工作提供政策法律咨询，提供后备人才队伍，争取乡镇党委政府对本村工作的理解信任和支持。从为村民提供服务方面来看，包括支持村民依法行使民主权利，维护村民的政治经济权益，支持村民依法从事生产经营活动、支持村民开展积极健康的精神文化活动，支持村民享有各种社会保障和社会福利，帮助村民公平公正地处理民间矛盾和家庭矛盾，努力营造良好的邻里关系和社会环境。
第六，监督制约功能。村党支部的监督制约功能主要是对村委会及其他村组织行为，以及其他村范围的重大经济、政治、社会活动进行政治监督和法律监督。比如依据国家政策和法律，按照多数村民的意见和要求，对村委会执行村民授予和国家法律赋予认可的权力行为进行及时的监督。对村集体经济组织和重大经济活动进行监督制约，以保证他们依法经营，符合国家有关政策和法律，尊重内部成员多数人的利益。但不能对内部具体经营方式、经营业务进行直接干预和插手。党支部在农村的监督制约作用还在于对农村各种非正式组织如宗族组织、宗教组织进行监督制约，打击黑恶势力的活动，以确保村民自治的健康发展，维护农村社会的稳定。
（二）坚持党的领导必须充分发挥乡镇党委的领导和指导作用
乡镇党委是党的农村基层组织，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条的规定，党的农村基层组织是农村各项工作的领导核心④。因此充分发挥乡镇党委的领导和指导作用，对于村民自治的发展有极大的作用。具体表现为精心培育，热情指导，严格把关，全力支持。根据《村民委员会组织法》的规定，作为党的农村基层组织的乡镇党委领导村委会开展工作。但乡镇党委要正确理解和行使其对村委会的领导权，既要在宏观上重大问题上发挥领导核心作用，又要在具体村级治理的事务上发挥指导作用，保证村委会依法行使自主权。一是解放思想，转变观念，把“领导”从原来的直接干预具体事务转变为政治、思想和组织的领导，抓好对村两委成员的培训。除了每三年一次村委会换届选举后的培训外，还可以通过实行村委会主任例会制度，加强对村委会主任的平时培训，不断提高他们依法治村、民主管理的能力，提高村民自治的能力。当村委会意见与乡镇意见相左时，乡镇党委要实事求是地分析、判断和尊重村委会的意见，严格遵循《村民委员会组织法》的规定，支持和帮助村民委员会依法自治，不能以党委的决议或者文件的形式要求村委会执行。二是切实指导和帮助制定乡规民约，实现村民自治的制度化和程序化。三是要通过村党支部，培养农村的优秀分子加入共产党，并在村民自治中把这些精英推向农村政治的大舞台，促进村民自治健康有序地进行。以组织的途径来实现党委的意图，把村民自治组织建设成为一个保障村民实现直接民主的坚实载体。四是完善村干部的绩效考评激励机制，督促村两委成员更好地努力工作。五是通过对村委会执行国家法律政策情况的监督来体现党委的领导。做到到位不越位，献策不决策。
（三）坚持党的领导必须实现“三个转变”，抓好“三大建设”
众所周知，我国的农村村党组织一直直接承担着乡政村务的领导和管理工作。推行村民自治后，村级党组织面临新的工作环境和挑战。如何按照《村民委员会组织法》的规定，准确体现党的领导核心作用，找到村级党组织新的工作着力点，至关重要。从目前看，要能够适应这种变化，必须实现“三个转变”，抓好“三大建设”。“三个转变”指：
一是转变思想观念，学会在新的形势下开展基层党建工作。要由以前的村党组织包打天下转变到在坚持党的领导下，与村委会密切配合合理分工，共同抓好乡政村务。
二是转变领导方式，要由过去直接命令、干预的方式转变到通过思想、政治组织领导以及通过贯彻国家的法律、政策来体现领导。首先，村党支部书记要尽快树立依法行政的观念。对新任村委委员的遵守法律、依法办事的主动意识，应该给予支持。应该保障村委会行使掌管财产权和村办公司企业法人权等权利。其次，要掌握有所不为，才能有所为的领导方式。村党支部的领导主要应在方向性、政策性、全局性、重要性问题上实现自己更高层次的领导，把事务性、职能性、技术性的经济、社会、民间的事务管理，交给农村群众自治组织。
三是转变工作方法，要由过去的行政监督工作方法转变为利用法律、制度的监督手段。首先，要能熟练地运用有关法律规定实施有效监督。必须将有关法律细化、量化，建立村民自治章程和村规民约。比如制定《村民代表会议制度》、《村务公开制度》、《财务监督制度》、《村两委会联席会议制度》、《民主评议村干部制度》、《村级组织之间工作程序》、《村民权利与义务守则》等。其次，要积极创新农村民主监督的有效方式。比如推行《村民质询会议制度》，让群众有问题直接当面质询村干部，村干部当面答复并解决群众提出的问题，使村委决策前后的行为全程受到群众的直接监督。这种制度可以大大激发群众的参政议政意识和自我管理能力，也使村干部增加了责任感和紧迫感。
在村民自治制度下，村党支部要实现有效的领导必须抓好“三大建设”。
一是“全覆盖”的党建工作网络建设。在新形势新挑战下，村党组织要善于运用组织技术实现党的领导，发挥党的作用。纵向的要做到从党总支到党支部到党小组到党员；横向的从本地村民党员到新村民党员，从村民党员到企业党员，从年轻党员到老龄党员。党组织无处不在，党员在不同岗位发挥着模范带头作用，真正达到“凝聚力、全覆盖、组织化”的要求。这是村党支部领导核心地位的有力保证。
二是规范的党建工作制度化建设。从太平村以及其它一些地方的经验来看，农村基层党建必须加强制度建设。这些制度主要应该有：（1）建立和规范村委会向党支部汇报工作的制度。村委会主任要定期向党支部汇报工作，特别是重大事情在提交村民会议讨论表决前首先向党支部汇报。经党支部集体研究同意后，再提交村民大会讨论决定。（2）建立村党支部、村委会联席会议制度。联席会由村党支部书记主持，主要研究村里重要工作和重大活动，研究确定提交村民大会或村民代表会议讨论决定政策性较强、关系全体村民切身利益的问题，包括土地使用、工程发包、村办企业的建立和重大工程建设的投资、村镇建设方案等。联席会议对重大村务问题讨论后，提交村民会议或村民代表会议通过，由村委会具体组织实施。（3）建立双向沟通制度。村党支部书记和村委会主任应经常进行沟通。党支部应及时向村委会传达上级有关指示，村委会也应经常向党支部汇报工作，及时解决村建设中的问题，强化班子工作的整体性。（4）建立和完善民主评议制度。村党支部要组织党员和村民代表对村委会及其成员的工作情况定期进行评议，以加强对村委会的监督。村党支部应将村民评议的结果及时向村委会进行反馈，帮助他们正确认识自己，正视存在的不足和问题，落实整改措施、提高水平。对不称职或犯有严重错误而不宜在村委会工作的干部，党支部可提交村民大会讨论进行罢免。
三是一支过硬的党员队伍的建设。党员能够发挥先锋模范作用，干部能够起到表率作用就是最好的坚持党的领导，这是村级党组织发挥领导核心作用的根本。上海嘉定区的太平村从三个方面发挥每个党员作用：（1）实行党员责任区制度。把全村党员划分成3个党支部，9个党小组，每个村民组配备两名党员，新村民家园配备1名新村民党员，每个党员联系5户村民，努力形成“群众有事找党员，组织有事找党员”的新机制。（2）党员佩戴身份卡制度。（3）村民住所“党员人家”亮牌制度，增加了党员的荣誉感和责任感、使命感。在太平村，党员和党员干部除了党章党纪的规范约束外，村里的各项规章制度对党员和干部都提出了很高的要求，要求村民做到的，党员和干部首先做到。党员在群众中的影响越来越大，成了村民的贴心人。
（四）坚持党的领导必须规范村两委关系，实现村级组织绩效最大化
村民自治做得好的地方，一个很重要的原因是拥有一支团结协作、开拓创新的村两委班子。近几年许多地方村党总支书记和村民委员会主任“一肩挑”，村两委委员交叉任职，在领导太平村村民自治中，较好地履行了各自的职责,村两委关系协调，组织充满活力。但是，从全国来看，实行村民自治以后，尤其是1998年全国农村普遍实行村民委员会直选以后，在村两委会关系处理上尚有不少问题亟待解决。据民政部门对发生过村两委关系不和的村做过初步统计，村民委员会过度“自治”，党总支（党支部）放弃领导的比例，只占11.8%；村两委互不相让，村级组织瘫痪的也只占7.2%；而党总支（党支部）包办村务，村民自治功能弱化的则占81%。可见，村两委不和的主要症结，在村党总支（党支部）一方⑤。因此，当前坚持和改善党对村民自治的领导，必须以《村民委员会组织法》、《党章》、《中国共产党农村工作条例》等法律和规定为依据，创造性地处理好村党组织与村民委员会的关系。
第一，厘清职责，坚持领导不缺位。如前所述，在《村民委员会组织法》第三条中明确规定了中国共产党在农村的基层组织居于领导核心地位，而从字面上看《党章》第9条对村党支部职责的六项规定同《村民委员会组织法》第十九条对村委会职责的八项规定存在交叉重叠，似乎是导致村两委矛盾的主要根源。实际上，在党支部职责的“六项规定”中，第一、四、六项完全是党务和政务方面的内容，第二、三、五项涉及村民自治内部事务。但是，这几项规定中都明确提到村委会、村民会议和村集体经济组织，并不是把权力和责任完全归于党支部一方。这几项涉及村民自治内部事务的规定其基本前提十分清楚，那就是：党支部在其中发挥领导和监督作用，主要角色是领导者、支持者和监督者；村委会、村民会议以及村集体经济组织在涉及自身具体工作的事务方面起基础性作用，主要角色是管理者、执行者和承担者。按照党支部管方向性全局性的“大事”，村委会管具体事务的原则，党支部的职责主要体现在：政治上的领导、工作上的指导和监督、思想上的领导和起好表率作用。政治上的领导，就是在政治上支持村委会在党的路线方针政策指导下，在国家法律法规规定的范围内开展工作，保证村民自治的正确方向；工作上的指导和监督，就是在工作上支持村委会和村民依法开展自治，及时帮助解决工作中遇到的困难和问题，并根据法律法规政策，对村委会的工作实行监督，保证“四个民主”制度的落实和国家政策的贯彻落实；思想上的领导，就是经常组织村委会成员学习党的路线方针政策和国家的有关法律法规，增强法制观念和政策观念；起好表率作用，就是党支部搞好自身建设，做遵纪守法和实践“三个代表”重要思想的模范，以影响群众、感召群众。
第二，有分有合，建章立制不偏位。按职权划分，党支部管村中“大事”，村委会管村中具体事务。但鉴于党支部的核心地位，需要建立一系列的制度，保证“大事”和具体事务不脱节，使两委的工作协调有效地运作。这些制度已在前面涉及，不再赘述。关键要有一个保证制度得以贯彻执行的工作机制，用制度规范两委工作关系，加强两委之间的相互沟通和密切联系。增强大局意识、协调意识和发展意识，两股绳拧成一股绳，形成同心协力干事业，一心一意谋发展的合力。
第三，完善监督，忠于职守不越位。由于现有法律对两委关系只是原则性规定，从而给各地处理村两委关系留下很多空间，现在多数地方以“一肩挑”模式为主。比较而言，应该说这是目前处理两委关系的较适合的模式，暂时解决了因体制的缺陷而造成的村两委的摩擦。但也要看到，这种模式运用不好也有可能造成权力的过于集中，从而带来一些弊端。因此，必须在完善党内外监督制度等方面做出努力，以求实现两委耦合的最佳状态。总之，村民自治必须坚持党的领导是关键，发扬民主是基础，依法办事是保障的原则。党支部要对村委会信任不放任，支持不把持，保障不设障。在具体事务上，村委会要始终围绕自治不离核心，民主不离法律，工作不离群众这个原则，做到思想上合心，工作上合力，行动上合拍，共同为实现村民的利益，构建和谐乡村而努力。
注释：
①④《中华人民共和国村民委员会组织法》，1998年11月4日第九届全国人大常委会第五次会议通过，第三条。
②③《中国共产党农村基层组织工作条例》，第二、九条。
⑤《由谁解开这个“结”》，崔士鑫，载于《人民日报》，2002年4月4日。
作者单位：中共上海市嘉定区委党校
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