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摘要:立法层次较低、政府间事权与财权划分不清、财政收入权划分不合理等问题已经构成了理顺中央与地方财政分配关系、有效发挥国家财政职能和作用的一大瓶颈。完善我国财政收支划分法律制度,对于推动我国财政制度改革、促进社会主义市场经济健康发展,具有非常重要的意义。
关键词:收支划分;法定主义;完善
一、我国财政收支划分法的不足
财政收支划分法律制度解决的是财政收支的权限如何在各级政府之间合理划分的问题,是财政收支法律制度首先需要解决的问题,也是财政法律制度的核心内容。财政收支划分不仅关涉到各级政府的财政收支权的大小,而且关涉到各级政府在整个国家政权机关体系中的地位,甚至关涉到地方自治与国家结构和国家体制等根本性的宪法问题。因此,财政收支划分制度常常被规定于宪法、宪法性法律文件和一些基本法之中,如《德国基本法》明确规定了联邦、州和地方三级政府的事权划分。更多的国家则是以基本法的形式来规定财政收支划分的相关制度,如我国台湾地区的"财政收支划分法"等。①
(一)立法层次较低导致法律权威性弱
我国宪法虽经多次的修改,至今并无财政收支划分的相关规定,从而使现行制度缺乏"宪法"依据。全国人大及其常委会至今也并未制定《财政预算法》和《财政收支划分法》,从而使现行制度缺乏严格意义上的"法律"依据。目前政府间财政收支划分制度主要依据是1993年国务院发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》,该决定属于行政规章,立法层次低,再加上其中的规定比较原则,可操作性不强,严重制约着我国财政收支划分机制的运行和完善,不利于我国财政收支划分制度的完善和良好运行。
(二)政府间事权与财权划分不清
我国宪法和有关法律虽然对中央和地方事权和财权作出了规定,但大都表现为原则性的规定。中央与地方收入特别是税权划分不科学、不规范,导致财政职能缺位与越位并存。国家税权过于集中于中央,税权划分缺乏稳定的法制基础,难免导致地方政府变通国家税法、越级减免税和滥用收费权。同时,我国中央级财政收入是由省、市、县三级财政预算收入组成。地方财政收入包括预算内收入和预算外收入1两部分。1996年7月,国务院公布的《关于加强预算外资金管理的决定》规定,一切预算外收入都属于财政性资金。但是在实际操作过程中却并没有纳入财政预算统一管理,在很大程度上降低了中央财政收支划分的力度与效果。
(三)财政收入权划分不合理
在财政收入权划分上,我国实行的是高度集中的模式,财政收入权特别是其中最重要的税收立法权高度集中于中央,地方只享有极其有限的税收立法权。分税制实施后地方税制很薄弱,没有充足的财政收入来源,但又要完成大量的公共事务,于是就避开税收而大量收取各种"费",曾导致费大于税、费挤占税的现象。
二、我国财政收支划分法律制度的完善
如何加快立法步伐,创造条件,修改宪法,制定相应的财政法律,逐步规范和完善我国财政收支划分制度,是推动我国财政制度改革、促进社会主义市场经济健康发展的一项十分紧迫任务。
(一)尽快完善我国财政收支划分法律体系
世界上,制定《财政收支划分法》的国家并不多,但大多具有较完善的关于财政收支划分的法律规范,这些法律规范散见于宪法、宪法性文件和一些基本法之中。虽然台湾地区制定了较完备的"财政收支划分法",但内地目前有关财政收支划分的法律规范散见于《预算法》和国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》之中。不仅立法层次低,而且立法体系不健全。
我国确立了由全国人大及其常委会制定税法,由国务院制定税收行政法规,并受全国人大及其常委会委托制定各种税的暂行条例;由财政部和国家税务总局根据税法、税收暂行条例和行政法规,制定税收实施细则和规章的中央税收立法权横向划分复合模式。实际上,我国授权立法的比重很大。在现行税法体系中,除《个人所得税法》、《企业所得税法》、《税收征管法》是由全国人大及其常委会制定的以外,其余都是根据授权制定的暂行条例。全国人大及其常委会的税收立法权处于虚置和弱化地位,税法的权威性和严肃性被降低,不符合财政法定主义原则。笔者认为,我国应严格遵循财政法定主义原则,加强立法在税收立法中的主导地位,逐步缩小授权立法的范围,提高税收立法的层次。
我国目前虽然已经制定了很多有关财政收支划分的法律规范,但财政收支划分法的基本内容中的很大一部分却没有法律规范予以规定,如财政收入中的非税收收入基本上处于无法可依的空白状态,而这些非税收收入在地方财政中所占的比重是相当大的。为此,笔者认为,我国除制定《财政收支划分法》以外,还需要有与之配套的行政法规和部门规章,这样才能形成一个完善的财政收支划分法体系,才能为我国财政收支划分机制的良好运行提供完备的法律依据。
(二)依法细化各级政府的事权和财权
我国宪法对政府间事权划分有原则性规定,但市级以下的政府事权划分操作性不强。在市、县(市、区)、乡(镇、街道)之间,事权与财权不对应的矛盾很突出,推诿扯皮现象时有发生,相互间利益博弈过多过滥,严重影响了政府工作的整体合力与效率。要解决该问题,当务之急是推动对宪法及相关法律的修定,进一步明确和细化中央、省(直辖市、自治区)、县三级政府的事权和财权,将各级政府的一切收支(包括预算内和预算外)的活动纳入法制的轨道。进一步转变政府职能,按社会公共需要确定财政支出的三大范围,即维持性支出、转移性支出和公共工程性支出。同时通过纵向的和横向的财政收支划分,尽快实现全国范围内各级政府提供公共产品和服务能力的均等化,以充分体现我国社会主义市场经济的优越性。
(三)合理划分中央与地方的财政收入权
我国的《立法法》从法律上确定了我国中央集权型税收立法权体制,地方立法机关不享有地方税收立法权。这种高度集中的税收立法体制难以适应全国各地复杂的经济情况,使得地方政府税源极其有限,不能充分利用税收杠杆调节地方经济运行的问题,有时还会导致地方政府变通国家税法、越级减免税和滥用收费权。"突出表现在两个方面:一是地方政府和中央有关部门盲目出台各种附加、基金、收费等项目,用收费权替代税权且收费规模日益庞大,其结果只能是侵蚀税基;二是地方政府在利益的驱动下,超越税法的现象屡屡发生,如擅自变通国家税法,越权减免税收。" 因此,笔者认为,在税收立法权的中央与地方的纵向分配上,我国税收立法权的划分应以中央立法为主,地方立法为辅,赋予地方必要的税收立法权。具体而言,应修改《立法法》,在全国人大及其常委会行使税收统一立法权的前提下,可由全国人大及其常委会授权地方立法机关行使一定程度的税收立法权、开征停征权和调整权。这样既保证了中央财政的宏观调控主导地位,又兼顾了地方相对独立的财权,体现了税收立法原则性与灵活性相结合,有利于地方因地制宜地运用税收手段改善地方财政状况,促进经济的发展。
注释:
①刘剑文主编:《财税法学》,高等教育出版社2004年2月第1版,第79页。
作者简介:周虹,女,华南理工大学经济法专业硕士研究生。
关键词:收支划分;法定主义;完善
一、我国财政收支划分法的不足
财政收支划分法律制度解决的是财政收支的权限如何在各级政府之间合理划分的问题,是财政收支法律制度首先需要解决的问题,也是财政法律制度的核心内容。财政收支划分不仅关涉到各级政府的财政收支权的大小,而且关涉到各级政府在整个国家政权机关体系中的地位,甚至关涉到地方自治与国家结构和国家体制等根本性的宪法问题。因此,财政收支划分制度常常被规定于宪法、宪法性法律文件和一些基本法之中,如《德国基本法》明确规定了联邦、州和地方三级政府的事权划分。更多的国家则是以基本法的形式来规定财政收支划分的相关制度,如我国台湾地区的"财政收支划分法"等。①
(一)立法层次较低导致法律权威性弱
我国宪法虽经多次的修改,至今并无财政收支划分的相关规定,从而使现行制度缺乏"宪法"依据。全国人大及其常委会至今也并未制定《财政预算法》和《财政收支划分法》,从而使现行制度缺乏严格意义上的"法律"依据。目前政府间财政收支划分制度主要依据是1993年国务院发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》,该决定属于行政规章,立法层次低,再加上其中的规定比较原则,可操作性不强,严重制约着我国财政收支划分机制的运行和完善,不利于我国财政收支划分制度的完善和良好运行。
(二)政府间事权与财权划分不清
我国宪法和有关法律虽然对中央和地方事权和财权作出了规定,但大都表现为原则性的规定。中央与地方收入特别是税权划分不科学、不规范,导致财政职能缺位与越位并存。国家税权过于集中于中央,税权划分缺乏稳定的法制基础,难免导致地方政府变通国家税法、越级减免税和滥用收费权。同时,我国中央级财政收入是由省、市、县三级财政预算收入组成。地方财政收入包括预算内收入和预算外收入1两部分。1996年7月,国务院公布的《关于加强预算外资金管理的决定》规定,一切预算外收入都属于财政性资金。但是在实际操作过程中却并没有纳入财政预算统一管理,在很大程度上降低了中央财政收支划分的力度与效果。
(三)财政收入权划分不合理
在财政收入权划分上,我国实行的是高度集中的模式,财政收入权特别是其中最重要的税收立法权高度集中于中央,地方只享有极其有限的税收立法权。分税制实施后地方税制很薄弱,没有充足的财政收入来源,但又要完成大量的公共事务,于是就避开税收而大量收取各种"费",曾导致费大于税、费挤占税的现象。
二、我国财政收支划分法律制度的完善
如何加快立法步伐,创造条件,修改宪法,制定相应的财政法律,逐步规范和完善我国财政收支划分制度,是推动我国财政制度改革、促进社会主义市场经济健康发展的一项十分紧迫任务。
(一)尽快完善我国财政收支划分法律体系
世界上,制定《财政收支划分法》的国家并不多,但大多具有较完善的关于财政收支划分的法律规范,这些法律规范散见于宪法、宪法性文件和一些基本法之中。虽然台湾地区制定了较完备的"财政收支划分法",但内地目前有关财政收支划分的法律规范散见于《预算法》和国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》之中。不仅立法层次低,而且立法体系不健全。
我国确立了由全国人大及其常委会制定税法,由国务院制定税收行政法规,并受全国人大及其常委会委托制定各种税的暂行条例;由财政部和国家税务总局根据税法、税收暂行条例和行政法规,制定税收实施细则和规章的中央税收立法权横向划分复合模式。实际上,我国授权立法的比重很大。在现行税法体系中,除《个人所得税法》、《企业所得税法》、《税收征管法》是由全国人大及其常委会制定的以外,其余都是根据授权制定的暂行条例。全国人大及其常委会的税收立法权处于虚置和弱化地位,税法的权威性和严肃性被降低,不符合财政法定主义原则。笔者认为,我国应严格遵循财政法定主义原则,加强立法在税收立法中的主导地位,逐步缩小授权立法的范围,提高税收立法的层次。
我国目前虽然已经制定了很多有关财政收支划分的法律规范,但财政收支划分法的基本内容中的很大一部分却没有法律规范予以规定,如财政收入中的非税收收入基本上处于无法可依的空白状态,而这些非税收收入在地方财政中所占的比重是相当大的。为此,笔者认为,我国除制定《财政收支划分法》以外,还需要有与之配套的行政法规和部门规章,这样才能形成一个完善的财政收支划分法体系,才能为我国财政收支划分机制的良好运行提供完备的法律依据。
(二)依法细化各级政府的事权和财权
我国宪法对政府间事权划分有原则性规定,但市级以下的政府事权划分操作性不强。在市、县(市、区)、乡(镇、街道)之间,事权与财权不对应的矛盾很突出,推诿扯皮现象时有发生,相互间利益博弈过多过滥,严重影响了政府工作的整体合力与效率。要解决该问题,当务之急是推动对宪法及相关法律的修定,进一步明确和细化中央、省(直辖市、自治区)、县三级政府的事权和财权,将各级政府的一切收支(包括预算内和预算外)的活动纳入法制的轨道。进一步转变政府职能,按社会公共需要确定财政支出的三大范围,即维持性支出、转移性支出和公共工程性支出。同时通过纵向的和横向的财政收支划分,尽快实现全国范围内各级政府提供公共产品和服务能力的均等化,以充分体现我国社会主义市场经济的优越性。
(三)合理划分中央与地方的财政收入权
我国的《立法法》从法律上确定了我国中央集权型税收立法权体制,地方立法机关不享有地方税收立法权。这种高度集中的税收立法体制难以适应全国各地复杂的经济情况,使得地方政府税源极其有限,不能充分利用税收杠杆调节地方经济运行的问题,有时还会导致地方政府变通国家税法、越级减免税和滥用收费权。"突出表现在两个方面:一是地方政府和中央有关部门盲目出台各种附加、基金、收费等项目,用收费权替代税权且收费规模日益庞大,其结果只能是侵蚀税基;二是地方政府在利益的驱动下,超越税法的现象屡屡发生,如擅自变通国家税法,越权减免税收。" 因此,笔者认为,在税收立法权的中央与地方的纵向分配上,我国税收立法权的划分应以中央立法为主,地方立法为辅,赋予地方必要的税收立法权。具体而言,应修改《立法法》,在全国人大及其常委会行使税收统一立法权的前提下,可由全国人大及其常委会授权地方立法机关行使一定程度的税收立法权、开征停征权和调整权。这样既保证了中央财政的宏观调控主导地位,又兼顾了地方相对独立的财权,体现了税收立法原则性与灵活性相结合,有利于地方因地制宜地运用税收手段改善地方财政状况,促进经济的发展。
注释:
①刘剑文主编:《财税法学》,高等教育出版社2004年2月第1版,第79页。
作者简介:周虹,女,华南理工大学经济法专业硕士研究生。