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摘要：草牧业是以草为基础的畜牧业，是在传统畜牧业和草业基础上提升的新型生态草畜产业。我国草原面积近60亿亩，草地畜牧业发展拥有巨大潜力，如何实现草地资源可持续利用是当前政策制定者面临的重要任务与挑战。本研究借鉴柳卸林的政策分析框架，梳理2000年以来我国政府颁布的草牧业政策，并基于呼伦贝尔地区的农、牧户调研，辨识草牧业发展的政策缺口，厘清当地生态草牧业发展中不同利益相关者的需求与困境，为长期的政策制定提供支撑。
关键词：生态草牧业；可持续发展；政策梳理
1引言
我国草地面积广阔，拥有各类草地60亿亩，占国土面积的41%，但由于我国草业落后的生产方式，导致畜牧业产值在农业总产值中的比重较低。且近年来，我国草原出现面积下降、过度放牧、生态功能总体恶化等问题，保障草地生态安全已成为国家重大的战略需求。2000年以来，为保障草原地区生态安全，中央政府陆续实施“退牧还草”“生态移民”“草畜平衡”及“禁牧封育”等多个重大生态保护与建设工程，建立草原生态保护补助奖励机制。虽然部分草原牧区植被恢复较为明显，但“局部改善、总体恶化”的整体态势仍未得到根本改变。生态保护与建设工程的实施，部分存在没有与牧区草业发展模式的创新有机地结合在一起，没有兼顾发挥其生态功能和经济功能等问题。2015年中央一号文件首次提出了加快发展草牧业，支持饲草料种植，开展粮改饲和种养结合模式试点，促进粮食、经济作物、饲草料三元种植结构协调发展，对我国的草业和畜牧业建设意义重大。
对于草牧业概念的界定，不同学者对其内涵有着不同的界定。任继周（2015）认为草牧业核心含义是在18亿亩耕地红线内，通过在农耕地区种植饲草料作物，进而推动农业结构调整，实现草业、牧业协调发展；方精云等（2016）认为草牧业是以草为基础的畜牧业，是在传统畜牧业与草业基础上提升的新型生态草畜产业；本文认为，草牧业不是草业与畜牧业的简单叠加，而是通过草畜结合、草畜平衡，实现草地生产功能和生态功能的合理配置和双赢。草地是草地畜牧业发展的载体与基础，是国家牛羊肉奶等食物供给的重要基地，草地畜牧业的发展潜力巨大。因此，如何实现草地资源可持续利用是当前政策制定者面临的重要任务与挑战。在发展生态草牧业方面，亟需结合当地实情，理清国家及地方政策实施效果，辨识草牧业发展的政策缺口，为长期的政策实施提供支撑。
由于“草牧业”是一个新理念，国内外的相关研究较少，本研究借鉴柳卸林（1993）政策分析框架，梳理自2000年以来我国政府草原保护、草牧业发展、生态安全和相关财政税收、补贴等政策，为辨识当前制约我国生态草牧业发展的关键政策缺口提供决策知识库；并选择呼伦贝尔作为研究区域，开展生态草牧业发展现状调研，收集农、牧户草地经营、利用情况的真实可靠的一手数据，调查当地草原生态政策、社会经济政策及农牧户对政策的感知情况和满意度等，厘清当地生态草牧业发展中不同利益相关者的需求与困境，识别制约我国生态草牧业发展的政策阻碍，凝炼出有利于保障我国生态草牧业可持续发展的现实可行的政策建议。
2我国生态草牧业政策梳理
新中国成立以来，国家对草原地区的政策经历了由最初以发展经济为目标的“垦荒”，到高度重视草原生态保护，再到统筹经济与生态效益，推动草原牧区可持续发展的过程。分阶段来看，“十五”期间，关于草原工作的指导政策最多，重点多在于保障生态安全；“十一五”期间的工作重点依旧在于恢复植被，改善生态环境；“十二五”“十三五”期间，随着“草牧业”概念的提出，草原工作重心开始转向在保障生态安全的同时，实现草地生产功能与生态功能的合理配置与双赢。生态草牧业的发展对于优化我国农业结构、促进生态文明建设和解决农牧民增收问题具有重大而深远的意义。
2.1“十五”（2001-2005年）期间
21世纪伊始，鉴于草原地区出现了过度放牧、草原面积总体下降、草原生态功能总体恶化、草场保护意识薄弱等问题，保障草原生态安全已成为国家的重大战略需求；此外，沙尘暴对于首都环境的侵害也使得草原生态保护问题变得迫在眉睫。2000以来，中央政府陆续实施“退牧还草”“京津风沙源治理”“草畜平衡”及“禁牧封育”等多个重大生态保护与建设工程，建立草原生态保护补助奖励机制，累计投入项目资金近1300亿元。这些政策实施以来，草原牧区植被恢复较为明显，生态环境有了较大改善。按照时间顺序，“十五”期间我国出台草牧业政策见表1。
2.2“十一五”（2006-2010年）期间
“十一五”期间，我国草原工作重心实现了由大面积开垦向生态保护的转移，“十五”期间出台的系列政策得到不断的贯彻落实，草原法律法规不断健全、草原保护政策日臻完善、草原投入大幅增加；在党的十七大报告中，发出了建设生态文明的号召，生态建设工程得到了空前的重视与发展；在科学发展观的指导下，我国草原保护工作进入了崭新的阶段。按照时间顺序，“十一五”期间我国出台草牧业政策见表2。
2.3“十二五”（2011-2015年）期间
“十二五”时期，是全面建成小康社会的关键时期，2011年起，国家在草原牧区实施草原生态补助奖励政策，鼓励牧民对草原实施禁牧封育和草畜平衡管理，并在完善“京津风沙源治理”工程、草原确权、加快畜牧业发展方式转型等方面做出大量工作。在此期间，部分草原植被得到较好恢复，国家政策也在完善生态保护与工程建设措施，推进建立草原保护建设政策体系的同时，兼顾草原的生产功能及经济效益，先后出台了一系列强草惠牧政策，草原各牧区按照“生产生态有机结合、生态优先”的基本方針，在生态保护建设不断取得成效的同时，以“禁牧不禁养、减畜不减肉、减畜不减收”为目标，立足于实现农、牧民增产增收，保障人民福祉。按照时间顺序，“十二五”期间我国出台草牧业政策见表3。
2.4“十三五”（2016年至今）期间 “十三五”期间，《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》和《关于促进草牧业发展的指导意见》政策的出台，确立了“立草为业、为养而种、以种促养、以养增收”的指导思想，为我国草原地区生态草牧业的发展指明了方向。按照时间顺序，
“十三五”期间我国出台草牧业政策见表4。
3我国生态草牧业政策缺口辨识
草原保护与发展政策实施以来，我国部分草原牧区植被恢复较为明显，生态环境得到较大改善，但也存在政策贯彻实施不到位，国家政策与地方实际情况脱节等问题，且全国草原生态仍呈“局部改善、总体恶化”的态势，在发展生态草牧业方面，亟需结合当地实情，理清国家及地方政策实施效果，辨识草牧业发展，本研究基于对国家草牧业政策的梳理以及内蒙古呼伦贝尔市农、牧户的调研，辨识草牧业发展的政策缺口，为长期的政策实施提供支撑。
（1）生态保护与建设工程的实施，没有与牧区草业发展模式的创新有机地结合在一起，没有兼顾发挥其生态功能和经济功能。实现牧区可持续发展，不能仅依赖国家补偿，根本在于提升牧区自身的经济活力。
（2）草牧业没有得到国家和社会的足够重视，尚未形成产业，甚至没有纳入到国民经济统计核算体系当中。2004年，国家开始在全国范围推开的粮食直补政策，相对打压了牧草产业的发展。然而草地种植的特点是初期投入高，见效慢，因此需要国家长期稳定的支持与政策保障。
（3）目前的政策主要是在对草原做封闭式建设，忽略了现代草牧业的精髓。“退牧还草”的措施，导致牧民进一步贫困化，沦落为生态难民。在耕地农业的思维框架下，未能实现植物生产与动物生产的系统耦合，提升整体生产力。
（4）草原管理认知不够完善，缺乏对界面功能的认知。界面是生态系统进化、发生系统耦合的反应灶。只有遵循从地境、草地、家畜、畜产品再到市场的流程，使物质流优化并质量提高，从而使经济效益递增。
（5）灾害预警及应对机制缺失，相关应灾手段缺乏。调研结果显示，干旱是呼伦贝尔草原发生频率最高的灾害，频繁发生的春旱、夏旱与牧草生长、牲畜放牧的时间具有一定的重合性，对草原危害最为严重；而在应对灾害方面，牧民除储备饲草及降价处理牲畜外，缺乏有效的应对措施，防灾减灾措施结构不合理，政府监管和宣传力度较小，灾害预警及应对机制、应对手段、现代新技术方法运用缺失，灾害情况监测下的预警和防灾减灾长效机制有待建立。
（6）政策引导下的草牧产业集约化、规模化程度不够。生态草牧业的集约化发展离不开政策的引导，集约化的人工草地可以使优质饲草产量提高10倍以上，科学规划、合理布局必不可少。
4政策建议
基于政策缺口的辨识及访谈结果的整理，本研究抽象化出若干政策建议，旨在为我国生态草牧业政策制定建言献策。
（1）划定草原资源生态保护红线。划定草原资源生态保护红线，是兼顾草牧业发展、牧民增收与生态保护的共同发展的重要保障。以全国草地退化等级及类型为标准，以省区界线为基础设定草原红线。
（2）加大发展草牧业的扶持力度。进行良种补贴、机械补贴，引导农牧民把“以粮为本”的观念转变为“立草为业”的实际行动，促进我国种植业从“粮经”二元结构向“粮经饲”三元结构转变。完善生态补偿机制，遵循保护牧民利益与草原生态恢复并举的方针，避免出现生态补偿转化为生态购买的现象。
（3）提高草地生产与生态功能水平。兼顾和充分发挥草地的生产和生态功能，基于中国草地的分布和功能特点提出“用小保大”的“草牧业”发展模式，发展集约化的人工草地，充分发挥草地的生态和经济功能。
（4）完善灾害预警应对手段，最小化牧民灾害成本。面对频发的草原灾害，应加强重大灾害的应急防御策略以及防灾抗灾基础设施建设，提高对自然灾害的预测预报能力，建立灾害预警应急体系。构建各级政府部门分工负责的气象灾害应急机制，最大限度、最大程度地减少重大气象灾害对草原生态和牧业经济带来的损失，科学开发利用气候资源，充分利用有利的气候条件为草原畜牧业生产服务。
（5）大力加强草牧业科研、示范、推广设施的建设力度。建立产学研相结合的技术创新体系、牧草品质评价体系，实现牧草产品以质定价，开展农牧民技术与市场技能培训。
（6）促进土地管理体制和草场经营模式的创新。在稳定“草畜双承包责任制”的基础上，开展牧区土地和草场租赁、有偿退出等土地和草场管理体制创新试点工作，建立新型土地管理体制与新型生产经营体系，实现土地和草场经营的现代化发展。
（7）完善国家草牧业管理制度和管理体系。组建国家草牧业智库；建立草牧业统计体系，推行放牧畜牧业的现代化转型，探讨牧区与农区的草业耦合发展模式。
5小结
生态草牧业的发展，可以从根本上转变草原地区畜牧业发展方式，提升草牧业的生产力水平，强化畜产品供给保障能力，顯著增加企业效益以及农、牧民收入，同时恢复和改良退化的草原生态系统，保护生物的多样性，有效提高草原生态系统的服务功能，草牧业政策的实施，要兼顾草原的经济与生态功能，结合实际情况，才能推动我国草原地区实现可持续发展。
关键词：生态草牧业；可持续发展；政策梳理
1引言
我国草地面积广阔，拥有各类草地60亿亩，占国土面积的41%，但由于我国草业落后的生产方式，导致畜牧业产值在农业总产值中的比重较低。且近年来，我国草原出现面积下降、过度放牧、生态功能总体恶化等问题，保障草地生态安全已成为国家重大的战略需求。2000年以来，为保障草原地区生态安全，中央政府陆续实施“退牧还草”“生态移民”“草畜平衡”及“禁牧封育”等多个重大生态保护与建设工程，建立草原生态保护补助奖励机制。虽然部分草原牧区植被恢复较为明显，但“局部改善、总体恶化”的整体态势仍未得到根本改变。生态保护与建设工程的实施，部分存在没有与牧区草业发展模式的创新有机地结合在一起，没有兼顾发挥其生态功能和经济功能等问题。2015年中央一号文件首次提出了加快发展草牧业，支持饲草料种植，开展粮改饲和种养结合模式试点，促进粮食、经济作物、饲草料三元种植结构协调发展，对我国的草业和畜牧业建设意义重大。
对于草牧业概念的界定，不同学者对其内涵有着不同的界定。任继周（2015）认为草牧业核心含义是在18亿亩耕地红线内，通过在农耕地区种植饲草料作物，进而推动农业结构调整，实现草业、牧业协调发展；方精云等（2016）认为草牧业是以草为基础的畜牧业，是在传统畜牧业与草业基础上提升的新型生态草畜产业；本文认为，草牧业不是草业与畜牧业的简单叠加，而是通过草畜结合、草畜平衡，实现草地生产功能和生态功能的合理配置和双赢。草地是草地畜牧业发展的载体与基础，是国家牛羊肉奶等食物供给的重要基地，草地畜牧业的发展潜力巨大。因此，如何实现草地资源可持续利用是当前政策制定者面临的重要任务与挑战。在发展生态草牧业方面，亟需结合当地实情，理清国家及地方政策实施效果，辨识草牧业发展的政策缺口，为长期的政策实施提供支撑。
由于“草牧业”是一个新理念，国内外的相关研究较少，本研究借鉴柳卸林（1993）政策分析框架，梳理自2000年以来我国政府草原保护、草牧业发展、生态安全和相关财政税收、补贴等政策，为辨识当前制约我国生态草牧业发展的关键政策缺口提供决策知识库；并选择呼伦贝尔作为研究区域，开展生态草牧业发展现状调研，收集农、牧户草地经营、利用情况的真实可靠的一手数据，调查当地草原生态政策、社会经济政策及农牧户对政策的感知情况和满意度等，厘清当地生态草牧业发展中不同利益相关者的需求与困境，识别制约我国生态草牧业发展的政策阻碍，凝炼出有利于保障我国生态草牧业可持续发展的现实可行的政策建议。
2我国生态草牧业政策梳理
新中国成立以来，国家对草原地区的政策经历了由最初以发展经济为目标的“垦荒”，到高度重视草原生态保护，再到统筹经济与生态效益，推动草原牧区可持续发展的过程。分阶段来看，“十五”期间，关于草原工作的指导政策最多，重点多在于保障生态安全；“十一五”期间的工作重点依旧在于恢复植被，改善生态环境；“十二五”“十三五”期间，随着“草牧业”概念的提出，草原工作重心开始转向在保障生态安全的同时，实现草地生产功能与生态功能的合理配置与双赢。生态草牧业的发展对于优化我国农业结构、促进生态文明建设和解决农牧民增收问题具有重大而深远的意义。
2.1“十五”（2001-2005年）期间
21世纪伊始，鉴于草原地区出现了过度放牧、草原面积总体下降、草原生态功能总体恶化、草场保护意识薄弱等问题，保障草原生态安全已成为国家的重大战略需求；此外，沙尘暴对于首都环境的侵害也使得草原生态保护问题变得迫在眉睫。2000以来，中央政府陆续实施“退牧还草”“京津风沙源治理”“草畜平衡”及“禁牧封育”等多个重大生态保护与建设工程，建立草原生态保护补助奖励机制，累计投入项目资金近1300亿元。这些政策实施以来，草原牧区植被恢复较为明显，生态环境有了较大改善。按照时间顺序，“十五”期间我国出台草牧业政策见表1。
2.2“十一五”（2006-2010年）期间
“十一五”期间，我国草原工作重心实现了由大面积开垦向生态保护的转移，“十五”期间出台的系列政策得到不断的贯彻落实，草原法律法规不断健全、草原保护政策日臻完善、草原投入大幅增加；在党的十七大报告中，发出了建设生态文明的号召，生态建设工程得到了空前的重视与发展；在科学发展观的指导下，我国草原保护工作进入了崭新的阶段。按照时间顺序，“十一五”期间我国出台草牧业政策见表2。
2.3“十二五”（2011-2015年）期间
“十二五”时期，是全面建成小康社会的关键时期，2011年起，国家在草原牧区实施草原生态补助奖励政策，鼓励牧民对草原实施禁牧封育和草畜平衡管理，并在完善“京津风沙源治理”工程、草原确权、加快畜牧业发展方式转型等方面做出大量工作。在此期间，部分草原植被得到较好恢复，国家政策也在完善生态保护与工程建设措施，推进建立草原保护建设政策体系的同时，兼顾草原的生产功能及经济效益，先后出台了一系列强草惠牧政策，草原各牧区按照“生产生态有机结合、生态优先”的基本方針，在生态保护建设不断取得成效的同时，以“禁牧不禁养、减畜不减肉、减畜不减收”为目标，立足于实现农、牧民增产增收，保障人民福祉。按照时间顺序，“十二五”期间我国出台草牧业政策见表3。
2.4“十三五”（2016年至今）期间 “十三五”期间，《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》和《关于促进草牧业发展的指导意见》政策的出台，确立了“立草为业、为养而种、以种促养、以养增收”的指导思想，为我国草原地区生态草牧业的发展指明了方向。按照时间顺序，
“十三五”期间我国出台草牧业政策见表4。
3我国生态草牧业政策缺口辨识
草原保护与发展政策实施以来，我国部分草原牧区植被恢复较为明显，生态环境得到较大改善，但也存在政策贯彻实施不到位，国家政策与地方实际情况脱节等问题，且全国草原生态仍呈“局部改善、总体恶化”的态势，在发展生态草牧业方面，亟需结合当地实情，理清国家及地方政策实施效果，辨识草牧业发展，本研究基于对国家草牧业政策的梳理以及内蒙古呼伦贝尔市农、牧户的调研，辨识草牧业发展的政策缺口，为长期的政策实施提供支撑。
（1）生态保护与建设工程的实施，没有与牧区草业发展模式的创新有机地结合在一起，没有兼顾发挥其生态功能和经济功能。实现牧区可持续发展，不能仅依赖国家补偿，根本在于提升牧区自身的经济活力。
（2）草牧业没有得到国家和社会的足够重视，尚未形成产业，甚至没有纳入到国民经济统计核算体系当中。2004年，国家开始在全国范围推开的粮食直补政策，相对打压了牧草产业的发展。然而草地种植的特点是初期投入高，见效慢，因此需要国家长期稳定的支持与政策保障。
（3）目前的政策主要是在对草原做封闭式建设，忽略了现代草牧业的精髓。“退牧还草”的措施，导致牧民进一步贫困化，沦落为生态难民。在耕地农业的思维框架下，未能实现植物生产与动物生产的系统耦合，提升整体生产力。
（4）草原管理认知不够完善，缺乏对界面功能的认知。界面是生态系统进化、发生系统耦合的反应灶。只有遵循从地境、草地、家畜、畜产品再到市场的流程，使物质流优化并质量提高，从而使经济效益递增。
（5）灾害预警及应对机制缺失，相关应灾手段缺乏。调研结果显示，干旱是呼伦贝尔草原发生频率最高的灾害，频繁发生的春旱、夏旱与牧草生长、牲畜放牧的时间具有一定的重合性，对草原危害最为严重；而在应对灾害方面，牧民除储备饲草及降价处理牲畜外，缺乏有效的应对措施，防灾减灾措施结构不合理，政府监管和宣传力度较小，灾害预警及应对机制、应对手段、现代新技术方法运用缺失，灾害情况监测下的预警和防灾减灾长效机制有待建立。
（6）政策引导下的草牧产业集约化、规模化程度不够。生态草牧业的集约化发展离不开政策的引导，集约化的人工草地可以使优质饲草产量提高10倍以上，科学规划、合理布局必不可少。
4政策建议
基于政策缺口的辨识及访谈结果的整理，本研究抽象化出若干政策建议，旨在为我国生态草牧业政策制定建言献策。
（1）划定草原资源生态保护红线。划定草原资源生态保护红线，是兼顾草牧业发展、牧民增收与生态保护的共同发展的重要保障。以全国草地退化等级及类型为标准，以省区界线为基础设定草原红线。
（2）加大发展草牧业的扶持力度。进行良种补贴、机械补贴，引导农牧民把“以粮为本”的观念转变为“立草为业”的实际行动，促进我国种植业从“粮经”二元结构向“粮经饲”三元结构转变。完善生态补偿机制，遵循保护牧民利益与草原生态恢复并举的方针，避免出现生态补偿转化为生态购买的现象。
（3）提高草地生产与生态功能水平。兼顾和充分发挥草地的生产和生态功能，基于中国草地的分布和功能特点提出“用小保大”的“草牧业”发展模式，发展集约化的人工草地，充分发挥草地的生态和经济功能。
（4）完善灾害预警应对手段，最小化牧民灾害成本。面对频发的草原灾害，应加强重大灾害的应急防御策略以及防灾抗灾基础设施建设，提高对自然灾害的预测预报能力，建立灾害预警应急体系。构建各级政府部门分工负责的气象灾害应急机制，最大限度、最大程度地减少重大气象灾害对草原生态和牧业经济带来的损失，科学开发利用气候资源，充分利用有利的气候条件为草原畜牧业生产服务。
（5）大力加强草牧业科研、示范、推广设施的建设力度。建立产学研相结合的技术创新体系、牧草品质评价体系，实现牧草产品以质定价，开展农牧民技术与市场技能培训。
（6）促进土地管理体制和草场经营模式的创新。在稳定“草畜双承包责任制”的基础上，开展牧区土地和草场租赁、有偿退出等土地和草场管理体制创新试点工作，建立新型土地管理体制与新型生产经营体系，实现土地和草场经营的现代化发展。
（7）完善国家草牧业管理制度和管理体系。组建国家草牧业智库；建立草牧业统计体系，推行放牧畜牧业的现代化转型，探讨牧区与农区的草业耦合发展模式。
5小结
生态草牧业的发展，可以从根本上转变草原地区畜牧业发展方式，提升草牧业的生产力水平，强化畜产品供给保障能力，顯著增加企业效益以及农、牧民收入，同时恢复和改良退化的草原生态系统，保护生物的多样性，有效提高草原生态系统的服务功能，草牧业政策的实施，要兼顾草原的经济与生态功能，结合实际情况，才能推动我国草原地区实现可持续发展。