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电信普遍服务就是要对一个国家的所有公民提供有一定质量保证且支付得起的电信业务。无论是发达国家还是发展中国家，电信普遍服务在电信产业管制政策中都占有重要的地位。在美国和欧盟的一些国家，电信普遍服务通常同公共服务联系在一起，并且是公共服务政策体系的核心和主要内容。长期以来，对电信普遍服务的研究都是从电信网络拓展的供给方——管制机构和电信运营商的角度出发，关注的是管制机构和电信运营商在电信普遍服务中的作用，所扮演的角色以及普遍服务的实施机制等议题，缺乏和忽略对电信普遍服务需求方——电信业务消费者的分析。本文试图超越管制和技术细节，更多地从社会学和经济学的角度分析和强调电信普遍服务的社会经济效益，也就是对电信服务需求方而言电信普遍服务的必要性。
电信普遍服务的社会效益
在世界上的大多数国家，电信普遍服务一直被看作政府对公民应尽的义务，因为电信普遍服务能够产生巨大的社会效益，具有准公共物品的性质，电信普遍服务的社会效益体现在以下几个方面：
1. 电信普遍服务体现了一个国家公民的基本权利
英国一位研究电信普遍服务的专家克莱瑞米林教授（ClaireMiline.1998）曾说过：享有普遍可接入的电信服务是一个不可或缺（essential）的公民权利（citizenship）。根据《全球人权宣言》，获得通信服务——电信普遍接入是一项基本人权。世界上各个国家都根据本国的具体情况，通过立法的方式界定和诠释了电信普遍服务的定义、内涵和目标。在世界各国对电信普遍服务的定义中，都非常明确的表示：电信普遍服务的对象是一个国家的全体公民，每一个国民都有权利享受无歧视性的基本电信服务，来保证国民日常生活的正常运转。例如，1996年，美国的《电信法》对电信普遍服务作了一个完整而详细的诠释：电信普遍服务是尽可能以合理的资费、完美的设施向美国所有的人提供快速、高效、全国乃至全球范围的有线或无线通信业务，无论是什么种族、宗教、原籍或性别，都一视同仁。英国在电信普遍服务咨询文件中也提到：电信普遍服务就是为居住在任何地方的公民及其合理要求提供可负担得起的基本电信服务。这些定义都体现了电信普遍服务是公民权利这一基本理念。
2. 电信普遍服务提供了更多有效的社会联系工具
随着经济发展和社会进步，现代社会越来越离不开电信服务。电信服务成为人们参与社会经济生活必不可缺的途径，并融入了人们的日常生活。比如，电话是一个人同他的家庭、亲戚和朋友保持联系的桥梁和工具，电话还可以帮助人们获得信息、产品或服务、必要的急救服务以及完成一些远距离的交易；此外，在互联网普及的国家和地区，人们利用电子邮箱交流和传递信息。电信普遍服务意味着电信服务的普及和电信网络的拓展，让更多的人拥有社会联系的工具和享有电信服务的便利，是电信普遍服务的内涵和目标。从这个意义上讲，电信普遍服务提供了更多社会联系的桥梁和工具，起到了增进社会团结、提高社会凝聚力的作用。
3. 电信普遍服务体现了对特殊人群的关怀
在发达国家，低收入人群、单亲家庭、失业人员、残疾人等特殊人群是电信普遍服务的重点补贴对象。特殊人群需要社会的保护和关心，以保证他们以合理、可支付得起的价格享受电话服务，或者避免电信资费费率重新调整导致资费大幅度上涨给他们的生活带来巨大冲击。在美国，对于每一个家庭而言，电话及其相连的电信服务就是生活的必需品，电话不仅连接非正式的网络如朋友、邻居和亲戚，而且与机构网络和职业信息相连接，语音电话服务可以帮助特殊人群尤其是失业人员和残疾人，帮助他们维持同外部世界的联系和交往，以较低的成本找到工作或者获取信息。如果不为他们提供最基本的电话服务，巨大的社会和经济变革会使他们处于一个更加不利的地位。
4. 电信普遍服务可帮助政府对国民财富进行再分配
电信普遍服务从本质上来说是一种财富的再分配。电信普遍服务的对象是不发达的地区如边远地区、山区等高成本地区和弱势人群，如低收入人群、残疾人等。在理性经济人和利益最大化的驱动下，电信运营商没有内在的动力为这些地区和人群提供电信服务，电信普遍服务理所当然成为政府的职责。在一些高福利国家，如芬兰就是政府动用财政收入直接资助贫困地区和家庭。但是由于担心政府预算赤字失控，通过政府预算提供普遍服务的补贴变得越来越困难。为了不使补贴反映在政府预算中，目前更多的国家将补贴的负担转移到产业层次，通过产业内部各项服务之间的资费调整和对服务收入进行再征税，来维持普遍服务系统的补贴资金来源。因此，电信普遍服务可以看成是代替政府直接支付转移手段，通过再分配价格影响国民财富再分配的一种工具。通过电信普遍服务，国民财富从一部分人群转移至另一部分人群手中，社会上的弱势群体获得了一定程度的救助。
5. 电信普遍服务是消除数字鸿沟，缩小贫富差距的关键环节
2005年第37届世界电信日的主题是“行动起来，创建公平的信息社会”，这说明由于电信服务接入引起的信息不平等即数字鸿沟问题越来越受到人们的关注。根据世界电信联盟《世界电信发展报告》的统计数据，在发展中国家，60%的人口居住在贫穷的农村地区，而80%的电话主线分布在经济发展水平较高的城市地区，电信基础设施在地区之间分布的不平衡导致发达地区和落后地区、城市和农村、富裕人口和贫穷人口的信息差距，这种差距甚至有不断扩大的趋势。即便是在电话网络水平一流的美国，农村地区和贫困人群在通过电信服务获取信息和处理信息方面仍然存在困难。信息差距实际上是一种财富创造能力的差距即贫富差距，这个问题不解决，信息差距导致的贫富差距容易加剧社会分化，引发社会动荡。当然，数字鸿沟问题不仅仅是一个电信普遍服务政策就能全部解决的，但是电信产业在信息传递上得天独厚的优势是解决当今经济全球化和电信全球化条件下数字鸿沟问题的关键环节之一。例如，欧美国家在“缩小数字鸿沟”的浪潮中，将对教育机构、医疗机构的互联接入纳入普遍服务的范围。在保加利亚的偏僻农村地区，政府通过补贴建立了“计算中心”和公共信息接入中心，帮助贫困的农民通过电话或上互联网了解外面的世界，获得致富的信息。
电信普遍服务的经济效益
1. 电信普遍服务的网络外部性效应
网络的外部性是分析电信产业经济效益的切入点。电信产业是一个具有典型网络外部性的产业，也正是电信产业这种独特的网络外部性使得电信普遍服务的特征区别于其他网络产业如电力产业的普遍服务。
当一种消费或生产活动对其他消费或生产活动产生不反映在市场价格中的效应时，就存在外部性。网络的外部性产生于网络的经济效益随着网络用户的增加而增加，即消费者消费某种网络产品的价值会随着消费与该产品相兼容产品的其他消费者数量的增加而增加(Katz and Shapiro, 1985),这意味着网络中任何一个终端能够获得的利益，取决于整个网络中其他终端的数量。网络的外部性还可以用梅特卡夫定理(Metcalfe’s Law )来解释，即网络经济学中的网络效应：网络价值等于接点数的平方, 当一个网络中存在n 个使用者, 从而在n(n-1) 种电话连接的网络中, 第n+1 个用户将给现有的用户增加2n个新的连接, 从而给所有的其他用户提供了直接的网络外部性价值。信息产业中的电信、互联网、计算机等行业普遍存在网络外部性。就电信产业而言, 在选择电话网络的时候, 新用户更愿意选择原来用户多的网络, 因为网络中用户越多, 安装基础( installed base) 越大, 潜在的通话对象就越多, 该网络对用户的价值也就越高。
正是由于用户对电信服务需求所形成的正的网络效应，使电信产业形成需求方的规模经济（这与电信产业初始投资大形成的规模经济是不同的）。使用一个网络电信服务的用户越多，用户感受到的使用电信服务的“消费者剩余”也越多，这样将吸引更多的用户。当使用电信服务的用户超过一定的数量(临界容量)时，正反馈效应会自发地增加，使电信用户数量出现市场独占 或“赢者通吃”的局面。就这个观点而言，电信运营商具有将普遍服务内生化的动力，这种动力驱使电信运营商从整个网络价值、培育新市场和扩大市场份额的角度出发，自觉进入电信普遍服务的领域，使得电信普遍服务的管制成本大大降低。
有人认为，在一些发达和高收入国家，随着普通电话的普及率接近100%，网络的外部性已经不再是电信普遍服务的一个重要理由。我们认为，首先，对于电话普及率还很低的发展中国家，网络的外部性仍然是电信普遍服务必须考虑的一个主要因素。其次，随着经济发展水平的提高和社会进步步伐的加快，电信普遍服务内涵在逐步拓展，虽然一些高收入国家把移动业务和互联网业务纳入普遍服务的范畴，但是对于一些特定业务，网络外部性仍然发挥作用。
2. 电信普遍服务能大大降低市场运行中交易成本
制度经济学家科斯告诉我们，市场经济运行过程中存在交易成本，交易成本用一句简单的话来表达，就是人们寻找、发现价格或搜寻信息的成本。电信服务通过促进信息流对物流、人流、资金流的代替，从而降低了社会流通和交易的成本，有效提高了经济运行的效率。对于社会公众而言，电信服务的消费者包括居民消费者和机构消费者。居民消费者通过电信服务可以从更广泛的范围内发现和获取有用的信息，可以更便捷准确地传播、整理和储存信息，用高质量的信息指导行为。例如，在劳动力市场，失业的人通过网络了解就业信息，通过电话同用人单位联络，从而获得工作机会。对于机构消费者而言，电信服务的作用尤显重要，经济意义体现得更加明显，电信服务作为中间投入被经济体消费，结果是提高了劳动生产率，创造了经济附加值，经济活动更有效率。比如，在工作场所，电话机、传真机和互联网成为基本的办公工具，通过这些基本的电信服务可以降低同客户交流和交易的成本；视频和电话会议的成本也很低，只占到传统会议成本很小的比例；特别是电子商务的出现和发展，使得大量的交易活动可以在网上进行，大大节约了信息和物质流通的成本。总之，电信服务的普及能够使经济系统中的交易成本下降，经济运行效率提高，创造了巨大的经济效益，这对任何一个国家经济的发展是大有裨益的。
3.电信普遍服务能降低社会成本
目前世界上的任何一个国家，火警、安全、急救电话服务都是电信普遍服务的内容，提供紧急电话服务是免费的。免费紧急电话使人们在危急的时候能够保持同外界的联系并及时向外界求救，从而摆脱困境，减少人们生命和财产的损失。在危急时刻，如果人们没有一种同外界及时连接的通信工具，后果是不堪设想的。从这个角度看，电信普遍服务具有降低社会成本的社会效应，这种社会效应又可以产生间接的经济效益。
现代社会生活的方方面面都是建立在电信服务的基础上，电信服务就像是为人类的经济社会生活铺就的一条高速公路，这条公路越宽越长，人类的生活质量也越高。通过对电信普遍服务社会经济效益的分析，我们不难理解为什么要提供电信普遍服务、推动普遍服务进程和加强电信普遍服务管制诸如此类的问题。
李 丹 中南财经政法大学
吴祖宏广东省电信有限公司
编辑/王砾瑟 wanglise@txbl.net
电信普遍服务的社会效益
在世界上的大多数国家，电信普遍服务一直被看作政府对公民应尽的义务，因为电信普遍服务能够产生巨大的社会效益，具有准公共物品的性质，电信普遍服务的社会效益体现在以下几个方面：
1. 电信普遍服务体现了一个国家公民的基本权利
英国一位研究电信普遍服务的专家克莱瑞米林教授（ClaireMiline.1998）曾说过：享有普遍可接入的电信服务是一个不可或缺（essential）的公民权利（citizenship）。根据《全球人权宣言》，获得通信服务——电信普遍接入是一项基本人权。世界上各个国家都根据本国的具体情况，通过立法的方式界定和诠释了电信普遍服务的定义、内涵和目标。在世界各国对电信普遍服务的定义中，都非常明确的表示：电信普遍服务的对象是一个国家的全体公民，每一个国民都有权利享受无歧视性的基本电信服务，来保证国民日常生活的正常运转。例如，1996年，美国的《电信法》对电信普遍服务作了一个完整而详细的诠释：电信普遍服务是尽可能以合理的资费、完美的设施向美国所有的人提供快速、高效、全国乃至全球范围的有线或无线通信业务，无论是什么种族、宗教、原籍或性别，都一视同仁。英国在电信普遍服务咨询文件中也提到：电信普遍服务就是为居住在任何地方的公民及其合理要求提供可负担得起的基本电信服务。这些定义都体现了电信普遍服务是公民权利这一基本理念。
2. 电信普遍服务提供了更多有效的社会联系工具
随着经济发展和社会进步，现代社会越来越离不开电信服务。电信服务成为人们参与社会经济生活必不可缺的途径，并融入了人们的日常生活。比如，电话是一个人同他的家庭、亲戚和朋友保持联系的桥梁和工具，电话还可以帮助人们获得信息、产品或服务、必要的急救服务以及完成一些远距离的交易；此外，在互联网普及的国家和地区，人们利用电子邮箱交流和传递信息。电信普遍服务意味着电信服务的普及和电信网络的拓展，让更多的人拥有社会联系的工具和享有电信服务的便利，是电信普遍服务的内涵和目标。从这个意义上讲，电信普遍服务提供了更多社会联系的桥梁和工具，起到了增进社会团结、提高社会凝聚力的作用。
3. 电信普遍服务体现了对特殊人群的关怀
在发达国家，低收入人群、单亲家庭、失业人员、残疾人等特殊人群是电信普遍服务的重点补贴对象。特殊人群需要社会的保护和关心，以保证他们以合理、可支付得起的价格享受电话服务，或者避免电信资费费率重新调整导致资费大幅度上涨给他们的生活带来巨大冲击。在美国，对于每一个家庭而言，电话及其相连的电信服务就是生活的必需品，电话不仅连接非正式的网络如朋友、邻居和亲戚，而且与机构网络和职业信息相连接，语音电话服务可以帮助特殊人群尤其是失业人员和残疾人，帮助他们维持同外部世界的联系和交往，以较低的成本找到工作或者获取信息。如果不为他们提供最基本的电话服务，巨大的社会和经济变革会使他们处于一个更加不利的地位。
4. 电信普遍服务可帮助政府对国民财富进行再分配
电信普遍服务从本质上来说是一种财富的再分配。电信普遍服务的对象是不发达的地区如边远地区、山区等高成本地区和弱势人群，如低收入人群、残疾人等。在理性经济人和利益最大化的驱动下，电信运营商没有内在的动力为这些地区和人群提供电信服务，电信普遍服务理所当然成为政府的职责。在一些高福利国家，如芬兰就是政府动用财政收入直接资助贫困地区和家庭。但是由于担心政府预算赤字失控，通过政府预算提供普遍服务的补贴变得越来越困难。为了不使补贴反映在政府预算中，目前更多的国家将补贴的负担转移到产业层次，通过产业内部各项服务之间的资费调整和对服务收入进行再征税，来维持普遍服务系统的补贴资金来源。因此，电信普遍服务可以看成是代替政府直接支付转移手段，通过再分配价格影响国民财富再分配的一种工具。通过电信普遍服务，国民财富从一部分人群转移至另一部分人群手中，社会上的弱势群体获得了一定程度的救助。
5. 电信普遍服务是消除数字鸿沟，缩小贫富差距的关键环节
2005年第37届世界电信日的主题是“行动起来，创建公平的信息社会”，这说明由于电信服务接入引起的信息不平等即数字鸿沟问题越来越受到人们的关注。根据世界电信联盟《世界电信发展报告》的统计数据，在发展中国家，60%的人口居住在贫穷的农村地区，而80%的电话主线分布在经济发展水平较高的城市地区，电信基础设施在地区之间分布的不平衡导致发达地区和落后地区、城市和农村、富裕人口和贫穷人口的信息差距，这种差距甚至有不断扩大的趋势。即便是在电话网络水平一流的美国，农村地区和贫困人群在通过电信服务获取信息和处理信息方面仍然存在困难。信息差距实际上是一种财富创造能力的差距即贫富差距，这个问题不解决，信息差距导致的贫富差距容易加剧社会分化，引发社会动荡。当然，数字鸿沟问题不仅仅是一个电信普遍服务政策就能全部解决的，但是电信产业在信息传递上得天独厚的优势是解决当今经济全球化和电信全球化条件下数字鸿沟问题的关键环节之一。例如，欧美国家在“缩小数字鸿沟”的浪潮中，将对教育机构、医疗机构的互联接入纳入普遍服务的范围。在保加利亚的偏僻农村地区，政府通过补贴建立了“计算中心”和公共信息接入中心，帮助贫困的农民通过电话或上互联网了解外面的世界，获得致富的信息。
电信普遍服务的经济效益
1. 电信普遍服务的网络外部性效应
网络的外部性是分析电信产业经济效益的切入点。电信产业是一个具有典型网络外部性的产业，也正是电信产业这种独特的网络外部性使得电信普遍服务的特征区别于其他网络产业如电力产业的普遍服务。
当一种消费或生产活动对其他消费或生产活动产生不反映在市场价格中的效应时，就存在外部性。网络的外部性产生于网络的经济效益随着网络用户的增加而增加，即消费者消费某种网络产品的价值会随着消费与该产品相兼容产品的其他消费者数量的增加而增加(Katz and Shapiro, 1985),这意味着网络中任何一个终端能够获得的利益，取决于整个网络中其他终端的数量。网络的外部性还可以用梅特卡夫定理(Metcalfe’s Law )来解释，即网络经济学中的网络效应：网络价值等于接点数的平方, 当一个网络中存在n 个使用者, 从而在n(n-1) 种电话连接的网络中, 第n+1 个用户将给现有的用户增加2n个新的连接, 从而给所有的其他用户提供了直接的网络外部性价值。信息产业中的电信、互联网、计算机等行业普遍存在网络外部性。就电信产业而言, 在选择电话网络的时候, 新用户更愿意选择原来用户多的网络, 因为网络中用户越多, 安装基础( installed base) 越大, 潜在的通话对象就越多, 该网络对用户的价值也就越高。
正是由于用户对电信服务需求所形成的正的网络效应，使电信产业形成需求方的规模经济（这与电信产业初始投资大形成的规模经济是不同的）。使用一个网络电信服务的用户越多，用户感受到的使用电信服务的“消费者剩余”也越多，这样将吸引更多的用户。当使用电信服务的用户超过一定的数量(临界容量)时，正反馈效应会自发地增加，使电信用户数量出现市场独占 或“赢者通吃”的局面。就这个观点而言，电信运营商具有将普遍服务内生化的动力，这种动力驱使电信运营商从整个网络价值、培育新市场和扩大市场份额的角度出发，自觉进入电信普遍服务的领域，使得电信普遍服务的管制成本大大降低。
有人认为，在一些发达和高收入国家，随着普通电话的普及率接近100%，网络的外部性已经不再是电信普遍服务的一个重要理由。我们认为，首先，对于电话普及率还很低的发展中国家，网络的外部性仍然是电信普遍服务必须考虑的一个主要因素。其次，随着经济发展水平的提高和社会进步步伐的加快，电信普遍服务内涵在逐步拓展，虽然一些高收入国家把移动业务和互联网业务纳入普遍服务的范畴，但是对于一些特定业务，网络外部性仍然发挥作用。
2. 电信普遍服务能大大降低市场运行中交易成本
制度经济学家科斯告诉我们，市场经济运行过程中存在交易成本，交易成本用一句简单的话来表达，就是人们寻找、发现价格或搜寻信息的成本。电信服务通过促进信息流对物流、人流、资金流的代替，从而降低了社会流通和交易的成本，有效提高了经济运行的效率。对于社会公众而言，电信服务的消费者包括居民消费者和机构消费者。居民消费者通过电信服务可以从更广泛的范围内发现和获取有用的信息，可以更便捷准确地传播、整理和储存信息，用高质量的信息指导行为。例如，在劳动力市场，失业的人通过网络了解就业信息，通过电话同用人单位联络，从而获得工作机会。对于机构消费者而言，电信服务的作用尤显重要，经济意义体现得更加明显，电信服务作为中间投入被经济体消费，结果是提高了劳动生产率，创造了经济附加值，经济活动更有效率。比如，在工作场所，电话机、传真机和互联网成为基本的办公工具，通过这些基本的电信服务可以降低同客户交流和交易的成本；视频和电话会议的成本也很低，只占到传统会议成本很小的比例；特别是电子商务的出现和发展，使得大量的交易活动可以在网上进行，大大节约了信息和物质流通的成本。总之，电信服务的普及能够使经济系统中的交易成本下降，经济运行效率提高，创造了巨大的经济效益，这对任何一个国家经济的发展是大有裨益的。
3.电信普遍服务能降低社会成本
目前世界上的任何一个国家，火警、安全、急救电话服务都是电信普遍服务的内容，提供紧急电话服务是免费的。免费紧急电话使人们在危急的时候能够保持同外界的联系并及时向外界求救，从而摆脱困境，减少人们生命和财产的损失。在危急时刻，如果人们没有一种同外界及时连接的通信工具，后果是不堪设想的。从这个角度看，电信普遍服务具有降低社会成本的社会效应，这种社会效应又可以产生间接的经济效益。
现代社会生活的方方面面都是建立在电信服务的基础上，电信服务就像是为人类的经济社会生活铺就的一条高速公路，这条公路越宽越长，人类的生活质量也越高。通过对电信普遍服务社会经济效益的分析，我们不难理解为什么要提供电信普遍服务、推动普遍服务进程和加强电信普遍服务管制诸如此类的问题。
李 丹 中南财经政法大学
吴祖宏广东省电信有限公司
编辑/王砾瑟 wanglise@txbl.net