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摘 要 本文通过对政府行政成本控制问题的解析,以收支预算制度为背景,探讨当前我国行政事业单位实行会计集中核算制所需完善内容和发展方向。
关键词 行政成本 会计集中核算 财政收支预算
中图分类号:F235.1 文献标识码:A
一、行政成本控制原因及现状
政府行政成本是政府向社会提供一定的公共服务所需要的行政投入或耗费的资源,是政府行使其职能必须付出的代价,是政府行使职能的必要支出。从狭义的角度看,政府机构正常运行需要消耗资源,比如建筑物、办公设施、人员工资等,这一部分行政成本本身不会带来直接的经济效益,却是必需的。从广义的角度看,政府行政成本还包括政府行政决策所付出的代价,这部分代价是不是值得,取决于决策是否正确,如果决策失误,必然会导致不必要的行政成本支出。
行政成本,在本质上是一种国家与社会、政府与公民(纳税人)的关系。这种关系的属性、主体、形式、合法性、合理性、有效性及其改变等等,因其敏感性、复杂性、尖锐性、重要性,历来是现代民主国家政府公共政策和公共管理的基本问题之一,同时是社会公众高度关注的焦点性问题之一。
自1978年至2006年的28年间,我国行政成本增长87倍,而且近5年来平均每年增长23%。高昂的行政成本正在蚕食中国政府公共政策和公共管理的合法性、正当性、合理性的公信力基础,扭曲中国社会公平、正义的价值体系,妨碍中国公共事业和社会事业的发展进步。
行政成本居高不下的内、外因维度:(1)内在原因体现在国家机关及其公务人员观念的错位,具体表现为:追求预算最大化、公共财政私人化、成本观念缺乏等;(2)外在原因体现在相关制度规范的缺失和不健全,具体表现为:政府预算缺乏规范的行政成本预算、政务公开中缺乏规范的行政成本公开、行政监督中缺乏规范的行政成本监督。
鉴于现阶段我国政府行政成本增长过快且效率低下现状,要有效解决这一问题,必须从以下方面着手:界定政府职能,增强行政成本意识,提高行政决策水平,改革财政预算制度,实施电子政务。以控制行政成本、形成成本监督体制为目的,下面重点阐述财政收支预算体系,探讨会计集中核算制度完善方式。
二、财政收支预算体系改革
我国的财政预算会计体系由财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计以及参与预算执行的国库会计、税收征解会计和基本建设拨款会计等组成。目前预算会计体系属于纵向财政会计体系,它是按组织结构类型构造的,预算会计改革也是按总预算会计和单位会计两种途径分别进行的。
1、将预算外资金和制度外资金还所有权于政府,还管理权于财政。该目标应当分两个阶段实现:第一阶段将预算外资金和制度外资金全面纳入财政视野,进而将“制度外”并入“预算外”,取消制度外资金。对预算外资金以全面的专产存储、“收支两条线”等方式加强管理。第二阶段将“预算外”并入“预算内”,形成真正完整统一的政府预算。这种情况下,政府行政支出应完全体现在政府预算中,合法行政成本完全来源于预算内资金,易于统计和控制。
2、强化预算控制。预算控制是行政控制的方式之一,即从财力上、经费上对地方政府行政成本活动成本进行控制。可以通过以下三条途径来具体实施:(1)制订单位发展计划必须以经费预算为前提,摈弃“有多少人、就多少钱”的传统做法,实行“有多少钱才有多少人”的新办法。(2)切实做好机构与人员编制预算计划的拟制工作。(3)试行行政管理的零基预算。所谓零基础预算,即以零为基点的计划与预算,零基预算介入地方政府行政管理,使得行政管理部门及其领导者有可能树立“一切从零出发”的新型管理价值观,在拟制和审批行政经费的预算方案时强调以零为始点,对一切行政管理活动,无论过去是否进行过、是否有先列可以援引,一律无例外地逐个重新进行成本测算和人员、经费使用的效益分析。
3、深化政府采购制度改革。我国已于2003年1月l日开始正式实施《政府采购法》,这是从法律上规范财政支出,促进行政成本的控制与优化。但是,政府采购制度的改革是一项长期而复杂的系统工程,当前的改革仍然处在不断推进的阶段,在改革的前进和发展中还存在着一些问题。因此,应当进一步深化政府采购制度改革,切实推进政府采购的法治化进程,建立政府采购的监督管理体系。解决目前政府采购中存在“责权不对称”、权力制约失衡和某些环节“透明度不高”等问题。
三、会计集中核算机制完善
会计集中核算是对各个单位财务收支业务在不改变单位资金所有权、使用权、审批权的前提下,按照“集中管理、统一开户、分户核算”和“收支两条线、收缴两分离”的原则建立起来的一种新型的会计核算制度。我国财政工作原则是以会计为基础、以预算为核心而展开;财政改革,包括国库集中收付制度改革在内也是围绕预算改革这个轴心而进行,各项改革协同推进并充分释放其整体效应,以会计集中核算为主要内容的会计改革恰好与之优势互补,达到有效衔接。会计集中核算与部门预算是相互配套,不可分割的。预算编制只有采取部门预算的方法,会计集中核算才能付诸实施,因为集中核算制度下的分类账户本身就是按政府各支出部门设置的,各支出部门必须严格按照编制好的部门预算来确定用款项目和用款时间,并通过单一帐户进行资金划拨,这有利于预算的执行操作,防范和制止预算执行中的不规范做法,便于预算审查和监督。这其中减少了财政资金运行的中间环节,建立起对财政资金全过程的监控机制,使行政成本支出得到事前监督。
但从一些单位的实际执行情况来看,由于目前会计集中核算仍处于初级阶段,有关制度尚不健全,监督力度尚不够到位,运作机制尚不完善,实行会计集中核算后,财务管理保留在原单位进行,而具体核算工作由核算中心的会计人员去执行,造成了财务管理与会计核算严重脱节,使得财务工作无法保证能够有效进行。因此,防止会计集中核算后财务管理空心化、形式化已是当务之急。因此,完善会计集中核算制度,形成有效行政成本监督体系,应当从以下方面着手:
(一)完善相关法律法规,树立正确观念。
目前我国并没有出台明确规定使用会计集中核算制度的法律法规,导致了会计集中核算制度与现行财经法规冲突的问题,为此国家应尽快出台相关的法规文件,肯定会计集中核算制度的合法性,从而使会计集中核算有法可依,有章可循。同时,各行政事业单位以及相关财政部门等应加强宣传,提高各核算单位对会计集中核算的认识。各单位负责人还应认真学习相关财经法律法规,充分认识到实施会计集中核算是加强财政资金管理和监督的一项重要措施,按照会计集中核算办法进行单位的日常管理工作,为会计集中核算制度的实施营造良好的氛围。
(二)加强报账会计队伍建设与管理。
报账员的工作规范程度与会计信息的真伪直接相关,加强报账会计队伍建设、提高报账会计整体素质是强化单位财务管理和提高会计工作质量的前提条件,为此财政部门应加强对报账员的培训和教育,提高其专业水平和道德素质。为保证单位报账人员正确履行职责,在确定报账人员后,没有经过财政部门批准单位不能擅自更换,并应制定一套切实可行的审报制度,给报账人员创造一个良好的工作环境,使其充分发挥会计集中核算纽带和桥梁的作用。
(三)健全预算管理制度,统一经费开支标准。
为规范预算基础,应进一步健全预算管理制度,扩大部门预算的范围。在编制部门预算时,应统筹考虑部门预算的各项资金,将预算内外资金全部纳入政府综合财政预算管理,制定科学合理的定员定额标准,将预算细化到各个部门及各个项目。预算一经审核批准,财政部门和预算单位都必须严格遵守已做好的预算,切实强化预算管理,为会计核算中心的运行提供良好的外部环境。制定统一的经费开支标准,相关部门应结合全国各地的消费情况,制定与实际情况相符的支出标准,有利于会计核算中心有效的进行业务处理。
(四)加强实物资产的管理。
加强实物资产的管理,首先要强化实物资产管理意识,各行政事业单位应通过建立完善内部控制制度,促进各部门提高实物资产管理意识。同时要建立并贯彻执行财产定期清查制度,各单位应与会计核算中心相互配合,定期不定期对实物资产进行清查,以确保实务资产的账实相符。除此之外,还应加强资产日常管理,购置资产时应由专职人员验收,并及时向会计核算中心报账;在资产的使用过程中,应实行全程管理;对资产进行处置时,应严格按照相关程序进行,处置结束后也应及时到会计核算中心报账,以避免会计核算与实物资产管理相脱节现象的发生,确保账实相符。
参考文献:
[1]朱文兴,朱咏清.对行政成本居高的经济分析与对策.国家行政学院学报.2004(3).
[2]孔凡河,蒋云根.转型时期我国行政成本的控制路径探微.中州学刊.2006(6).
[3]崔柳.国库集中收付制度与会计集中核算衔接问题的探讨.财会研究.2006年4月.
[4]门淑莲,颜永刚.政府收支分类改革及其对我国财政管理的长远影响.经济理论与经济管理, 2008年10月.
[5]赵建勇.我国政府预算与预算会计改革趋势之我见.经济科学,2000(1).
关键词 行政成本 会计集中核算 财政收支预算
中图分类号:F235.1 文献标识码:A
一、行政成本控制原因及现状
政府行政成本是政府向社会提供一定的公共服务所需要的行政投入或耗费的资源,是政府行使其职能必须付出的代价,是政府行使职能的必要支出。从狭义的角度看,政府机构正常运行需要消耗资源,比如建筑物、办公设施、人员工资等,这一部分行政成本本身不会带来直接的经济效益,却是必需的。从广义的角度看,政府行政成本还包括政府行政决策所付出的代价,这部分代价是不是值得,取决于决策是否正确,如果决策失误,必然会导致不必要的行政成本支出。
行政成本,在本质上是一种国家与社会、政府与公民(纳税人)的关系。这种关系的属性、主体、形式、合法性、合理性、有效性及其改变等等,因其敏感性、复杂性、尖锐性、重要性,历来是现代民主国家政府公共政策和公共管理的基本问题之一,同时是社会公众高度关注的焦点性问题之一。
自1978年至2006年的28年间,我国行政成本增长87倍,而且近5年来平均每年增长23%。高昂的行政成本正在蚕食中国政府公共政策和公共管理的合法性、正当性、合理性的公信力基础,扭曲中国社会公平、正义的价值体系,妨碍中国公共事业和社会事业的发展进步。
行政成本居高不下的内、外因维度:(1)内在原因体现在国家机关及其公务人员观念的错位,具体表现为:追求预算最大化、公共财政私人化、成本观念缺乏等;(2)外在原因体现在相关制度规范的缺失和不健全,具体表现为:政府预算缺乏规范的行政成本预算、政务公开中缺乏规范的行政成本公开、行政监督中缺乏规范的行政成本监督。
鉴于现阶段我国政府行政成本增长过快且效率低下现状,要有效解决这一问题,必须从以下方面着手:界定政府职能,增强行政成本意识,提高行政决策水平,改革财政预算制度,实施电子政务。以控制行政成本、形成成本监督体制为目的,下面重点阐述财政收支预算体系,探讨会计集中核算制度完善方式。
二、财政收支预算体系改革
我国的财政预算会计体系由财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计以及参与预算执行的国库会计、税收征解会计和基本建设拨款会计等组成。目前预算会计体系属于纵向财政会计体系,它是按组织结构类型构造的,预算会计改革也是按总预算会计和单位会计两种途径分别进行的。
1、将预算外资金和制度外资金还所有权于政府,还管理权于财政。该目标应当分两个阶段实现:第一阶段将预算外资金和制度外资金全面纳入财政视野,进而将“制度外”并入“预算外”,取消制度外资金。对预算外资金以全面的专产存储、“收支两条线”等方式加强管理。第二阶段将“预算外”并入“预算内”,形成真正完整统一的政府预算。这种情况下,政府行政支出应完全体现在政府预算中,合法行政成本完全来源于预算内资金,易于统计和控制。
2、强化预算控制。预算控制是行政控制的方式之一,即从财力上、经费上对地方政府行政成本活动成本进行控制。可以通过以下三条途径来具体实施:(1)制订单位发展计划必须以经费预算为前提,摈弃“有多少人、就多少钱”的传统做法,实行“有多少钱才有多少人”的新办法。(2)切实做好机构与人员编制预算计划的拟制工作。(3)试行行政管理的零基预算。所谓零基础预算,即以零为基点的计划与预算,零基预算介入地方政府行政管理,使得行政管理部门及其领导者有可能树立“一切从零出发”的新型管理价值观,在拟制和审批行政经费的预算方案时强调以零为始点,对一切行政管理活动,无论过去是否进行过、是否有先列可以援引,一律无例外地逐个重新进行成本测算和人员、经费使用的效益分析。
3、深化政府采购制度改革。我国已于2003年1月l日开始正式实施《政府采购法》,这是从法律上规范财政支出,促进行政成本的控制与优化。但是,政府采购制度的改革是一项长期而复杂的系统工程,当前的改革仍然处在不断推进的阶段,在改革的前进和发展中还存在着一些问题。因此,应当进一步深化政府采购制度改革,切实推进政府采购的法治化进程,建立政府采购的监督管理体系。解决目前政府采购中存在“责权不对称”、权力制约失衡和某些环节“透明度不高”等问题。
三、会计集中核算机制完善
会计集中核算是对各个单位财务收支业务在不改变单位资金所有权、使用权、审批权的前提下,按照“集中管理、统一开户、分户核算”和“收支两条线、收缴两分离”的原则建立起来的一种新型的会计核算制度。我国财政工作原则是以会计为基础、以预算为核心而展开;财政改革,包括国库集中收付制度改革在内也是围绕预算改革这个轴心而进行,各项改革协同推进并充分释放其整体效应,以会计集中核算为主要内容的会计改革恰好与之优势互补,达到有效衔接。会计集中核算与部门预算是相互配套,不可分割的。预算编制只有采取部门预算的方法,会计集中核算才能付诸实施,因为集中核算制度下的分类账户本身就是按政府各支出部门设置的,各支出部门必须严格按照编制好的部门预算来确定用款项目和用款时间,并通过单一帐户进行资金划拨,这有利于预算的执行操作,防范和制止预算执行中的不规范做法,便于预算审查和监督。这其中减少了财政资金运行的中间环节,建立起对财政资金全过程的监控机制,使行政成本支出得到事前监督。
但从一些单位的实际执行情况来看,由于目前会计集中核算仍处于初级阶段,有关制度尚不健全,监督力度尚不够到位,运作机制尚不完善,实行会计集中核算后,财务管理保留在原单位进行,而具体核算工作由核算中心的会计人员去执行,造成了财务管理与会计核算严重脱节,使得财务工作无法保证能够有效进行。因此,防止会计集中核算后财务管理空心化、形式化已是当务之急。因此,完善会计集中核算制度,形成有效行政成本监督体系,应当从以下方面着手:
(一)完善相关法律法规,树立正确观念。
目前我国并没有出台明确规定使用会计集中核算制度的法律法规,导致了会计集中核算制度与现行财经法规冲突的问题,为此国家应尽快出台相关的法规文件,肯定会计集中核算制度的合法性,从而使会计集中核算有法可依,有章可循。同时,各行政事业单位以及相关财政部门等应加强宣传,提高各核算单位对会计集中核算的认识。各单位负责人还应认真学习相关财经法律法规,充分认识到实施会计集中核算是加强财政资金管理和监督的一项重要措施,按照会计集中核算办法进行单位的日常管理工作,为会计集中核算制度的实施营造良好的氛围。
(二)加强报账会计队伍建设与管理。
报账员的工作规范程度与会计信息的真伪直接相关,加强报账会计队伍建设、提高报账会计整体素质是强化单位财务管理和提高会计工作质量的前提条件,为此财政部门应加强对报账员的培训和教育,提高其专业水平和道德素质。为保证单位报账人员正确履行职责,在确定报账人员后,没有经过财政部门批准单位不能擅自更换,并应制定一套切实可行的审报制度,给报账人员创造一个良好的工作环境,使其充分发挥会计集中核算纽带和桥梁的作用。
(三)健全预算管理制度,统一经费开支标准。
为规范预算基础,应进一步健全预算管理制度,扩大部门预算的范围。在编制部门预算时,应统筹考虑部门预算的各项资金,将预算内外资金全部纳入政府综合财政预算管理,制定科学合理的定员定额标准,将预算细化到各个部门及各个项目。预算一经审核批准,财政部门和预算单位都必须严格遵守已做好的预算,切实强化预算管理,为会计核算中心的运行提供良好的外部环境。制定统一的经费开支标准,相关部门应结合全国各地的消费情况,制定与实际情况相符的支出标准,有利于会计核算中心有效的进行业务处理。
(四)加强实物资产的管理。
加强实物资产的管理,首先要强化实物资产管理意识,各行政事业单位应通过建立完善内部控制制度,促进各部门提高实物资产管理意识。同时要建立并贯彻执行财产定期清查制度,各单位应与会计核算中心相互配合,定期不定期对实物资产进行清查,以确保实务资产的账实相符。除此之外,还应加强资产日常管理,购置资产时应由专职人员验收,并及时向会计核算中心报账;在资产的使用过程中,应实行全程管理;对资产进行处置时,应严格按照相关程序进行,处置结束后也应及时到会计核算中心报账,以避免会计核算与实物资产管理相脱节现象的发生,确保账实相符。
参考文献:
[1]朱文兴,朱咏清.对行政成本居高的经济分析与对策.国家行政学院学报.2004(3).
[2]孔凡河,蒋云根.转型时期我国行政成本的控制路径探微.中州学刊.2006(6).
[3]崔柳.国库集中收付制度与会计集中核算衔接问题的探讨.财会研究.2006年4月.
[4]门淑莲,颜永刚.政府收支分类改革及其对我国财政管理的长远影响.经济理论与经济管理, 2008年10月.
[5]赵建勇.我国政府预算与预算会计改革趋势之我见.经济科学,2000(1).