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排污权交易是指在排污总量控制的基础上，以不恶化环境为前提，将排污权作为商品买卖的一种市场经济行为。它的基本思想是：政府部门通过科学核算，确定出某一区域的环境质量目标，并计算出环境容量与污染物的最大允许排放量，将其分割成若干规定的排放量，即若干排污权，环境主管部门采用某种方式把排污权分配到企业，允许企业将富余的排污权拿到排污权市场上对其进行交易。排污权交易是当前受到各国高度关注的环境政策之一，目前已有美国、加拿大、澳大利亚、日本及欧盟多国实施了排污权交易，取得了较好的污染减排效果，其形式以点源之间的排污权交易为主。排污权交易也是我国正在积极试点的一项环境经济政策。
一、我国排污权交易的发展历程
我国排污权交易的发展历程可分为三个阶段。
（一）起步阶段（1985—1995年）
1985年，上海市环保局在黄浦江上游水源保护区和准水源保护区实行了总量控制和许可证制度，1987年允许污染物排放总量指标在区、县范围内综合平衡，此后又有60多组排污指标进行了有偿转让，为排污权交易的开展做了有益的尝试。1988年3月，国家环保局颁布了《水污染物排放许可证管理办法》，规定：“水污染物排放指标，可以在本地区的排污单位间相互调剂”。1990年7月，国家环保局制定了《排放大气污染物许可证制度试点工作方案》。1991年，16个重点城市开始试行大气污染物排放许可证制度。1994年，包头、开远、柳州、太原、平顶山和贵阳6个重点城市进行了大气排放权交易试点。这一阶段的排污权交易标的物主要是大气污染的排污权，交易以指标转让的方式进行。
（二）探索阶段（1996—2001年）
1996年国务院颁布了《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》，该计划规定实施总量控制的污染治理政策，为后来的排污权交易实施打下了基础。自1997年开始，北京改革和发展研究会和美国环境保护协会合作开展了排污权交易项目研究，开展城市一级的排污权交易研究。1999年4月，中美双方签署了“在中国利用市场机制减少二氧化硫排放的可行性研究”的合作意向书，开展了在中国引入二氧化硫排污权交易的可行性研究。2001年9月，亚洲开发银行和山西省政府共同启动了由美国未来资源研究所和中国环境科学院联合执行的二氧化硫排污交易机制项目，在国内首次制定了比较完整的二氧化硫排放许可交易方案。2001年10月，在亚洲开发银行贷款支持下，太原市开展了二氧化硫排污权交易研究，我国第一个关于二氧化硫排污权交易的地方性规章——《太原市二氧化硫排污交易管理办法》发布，作为该市实施二氧化硫排污权交易的依据。这一阶段，虽然环境管理部门在排污权交易中发挥了重要的作用，但国内排污权交易政策在国际合作交流的基础上开始了新的探索并逐渐完善，排污权交易自身的优势开始逐步发挥。
（三）深化阶段（2002年—至今）
2002年3月1日，国家环保总局下发了《关于开展“推动中国二氧化大度包容排放总量控制及排污交易政策实施的研究项目”示范工作的通知》，在山东、山西、江苏、上海、天津、柳州等7省市开展二氧化硫排放总量控制及排污权交易的试点工作。2003年，全国“两会”期间，国家环保总局明确表示要在一些重点地区首先实施二氧化硫排污权交易制度。2007年11月10日，浙江嘉兴建立了全国首个排污权储备交易中心，使得排污权转让有了专门的二级市场。自2007年我国开展排污权交易工作以来，国家已批准江苏、浙江、天津、湖北、湖南、山西、内蒙古、重庆、河北、陕西10个省份开展排污权有偿使用和交易试点。这一阶段，国家在更大范围内开展了排污权交易的示范工作，为排污权交易走向制度化并在全国推行积累了经验。
二、构建排污权交易体系是对节能减排工作的有效补充
（一）构建排污权交易体系有利于提高企业治污技术水平
排污权交易制度是污染物总量控制的有效措施，排污权交易实际上是排污许可证的市场化，无论排污权在排污者之间如何交易，区域排污总量是不会增加的，区域内环境质量不会有恶化的危险。排污权交易制度能依靠市场手段使企业主动实现污染物排放的总量控制目标。如果区域内排污总量一旦确定，排污权就获得了类似垄断资源的身份，而排污权的稀缺性必将使得排污交易的价格不断上升，高能耗高污染企业的生产成本将增加，当购买排污权的边际交易成本大于其边际治理成本时，企业受经济利益驱动必然惜售有限的排污权，加大污染控制设备的投资力度，减少污染物的排放量，而一些技术水平低、边际治理成本高的企业则会因为受排污权交易价格上升带来的生产成本增加的影响而减少生产或退出市场。
（二）构建排污权交易体系有利于降低节能减排管理成本
在开展节能减排工作中，政府管理部门在制订和调整各种环境标准时必须掌握企业大量而又精准的信息，任何出入都会削弱政策的有效性，而事实上政府与企业之间的信息不对称导致政府管理部门很难获得其想要的所有信息。因此，在标准与政策的制订和实施过程中政府部门将耗费大量的交易成本。而排污权交易能使企业成为排污治污的主体，可对自己的污染物排放做出选择。由于市场交易使排污权从治理成本低的污染者流向治理成本高的污染者，使社会能用最低的成本实现污染物的削减，进而实现了治理费用高效率的配置，最终实现了全社会最低成本减排。
（三）构建排污权交易体系有利于缓解政策约束与地方发展矛盾
节能减排政策对企业新上项目排污指标的相应削减进行了严格的规定，直接影响了排污企业新项目的上马投产。通过排污权交易这一市场化的政策手段，使排污企业能够通过市场交易的方式获得排污权，进而达到新建、扩建或技改的目的。同时，介于“十一五”时期节能减排工作开展过程中出现的拉闸限电等现象，2011年中央经济工作会议提出，要在强化节能减排政策引导之外，更加强调建立节能减排市场机制。构建排污权交易体系有利于消除政策刚性下出现的一些不可持续的行为，达到更为满意的减排效果。
三、我国排污权交易体系建设中存在的问题 （一）行政干预阻碍了市场定价机制的建立
相比发达国家，我国以往开展的排污权交易，大部分并不属于严格意义上的市场交易，而是大多在政府部门的行政协调下完成。据统计，自2008年财政部批复试点至2012年4月，10个排污权有偿使用与交易试点省份共发生12000多笔交易，交易额超过18亿元。但这些交易行为大多以政府拍卖排污指标的方式发生于政府与企业之间，真正活跃的二级市场远不成熟。而这种行政干预在较大程度上阻碍了市场定价机制的建立。以二氧化硫为例，由于中国大部分二氧化硫排污权交易都是由政府部门牵头企业并帮助协议价格，通过环境交易所公开竞价拍卖实现的很少。这使得大部分排污权交易成交价格均在5000元以下，甚至低至100多元一吨。但要使电厂有动机在市场机制下减排，排污权价格至少应为每吨5000元（目前燃煤电厂脱硫投资成本为每吨5000—6000元）。
（二）排污权初始分配机制不合理
排污权交易体系的建立要求较强的技术性，涉及初始排污权分配方法、环境资源初始价格、企业污染物排放总量核定、区域环境容量测算等问题。其中又以排污权初始分配机制的确定最为重要。排污权初始分配有免费分配、招标竞拍和标价出售等多种方式。一般认为，有偿的初始分配才能充分发挥排污权交易作为市场经济手段的最大效用，有助于环境行政管理的规范化，并有效刺激企业改进技术、合理用能、减少污染，从而促进社会平均污染治理成本的降低，为政府获取改善和治理环境的基础费用。但这一价格的合理性也在很大程度上决定了排污权交易市场的活跃程度。由于我国的排污权交易目前仍处于试点阶段，各地方采取的分配方式不同。排污权初始配置的不合理，使得在无偿和有偿两种取得方式并存的状态下，无偿取得排污权的企业与有偿取得排污权企业之间形成不公平竞争，这不但有损企业的利益，也违反了市场经济的根本原则，阻碍了市场在资源配置中发挥作用，影响了环境容量资源的配置效率。
（三）节能减排目标设置降低了交易可能性
在目前我国的排污交易中，污染物种类以国家实施总量控制的主要污染物二氧化硫和化学需氧量为主。在节能减排目标责任制确立后，各地面临着严格的污染物总量减排考核压力，因此可用于交易的排污权总量并不是现有排污者所拥有的排污权总和，而是在满足地区总量减排要求下多减出的部分。这就造成每个减排周期内可交易的排污权数量被严重压缩。一些企业完成减排目标已经存在困难，即使实现了减排目标，企业已用尽减排指标，没有足够的减排余量去排污权交易市场上进行交易，交易也就开展不起来。在一些省份，相关部门要求火电厂必须分期分批建成二氧化硫污染治理设施，并配套安装与环保部门联网的自动在线监测装置。凡未按照治理实现配置脱硫设施、不能达标排放或不能满足污染物总量控制要求的火电厂届时一律停止生产，对新建火电机组则要求脱硫设施要与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。而且对小火电关停的力度还进一步加强。在这些措施同时实施的情况下，企业的二氧化硫排放量下降，许多企业的排放指标根本用不完，直接导致了对排污权的市场需求降低。
（四）排放监测技术还有待完善
国内外排污权交易实践证明，排污权交易政策的实施是否有效，关键的问题是政府部门能否获得完整、准确的排污信息。现阶段我国的排污信息采集系统尚不健全，政府部门依靠年检、抽检、自检、年报等方式获得排污单位的信息，存在较大的偶然性及误差。虽然目前我国正在推广连续排放检测系统（CEMS）以便对污染源进行全天候不间断的监测，从而准确判定实际排放量，进而增加限额交易的可信度，但这种检测手段采用时间很晚，此前排放监控更多为定期测量排放口二氧化硫浓度，监测浓度是否超标，对污染源数量和排污时间段长度缺少监管，因此无法计算企业具体排污量。由于缺乏全国垂直统一的监测网络，受地方保护主义的影响，企业排污监测的准确性和完整性很难得到保证，从而影响了排污交易制度的运行。
四、构建我国排污权交易体系的政策建议
（一）培育完善的排污权交易市场
健全交易市场中的配套措施以保障市场的正常秩序。出台排污权交易工作指南或技术导则，制定合理的交易规则，统一制定初始排污权分配的指导性办法，规定排污权指标的核定方法，明确排污权有偿使用与交易的约束机制与处罚措施。利用制定相关税收政策以创造交易激励机制，增强企业参与交易积极性，促进交易市场发展。对积极出售富余排污权的企业，政府可以从降低税收和优先发放排污权两方面进行优惠。通过征收排污权占有税提高占有排污权的成本，弱化卖方企业惜售初始购买排污权的心理。大幅度提高超标排污的惩罚力度，增加超标排污的成本，促使排污权交易中的买方企业积极寻求购买合适的排污权。通过对企业进行排污权交易取得的收入缓征企业所得税，鼓励企业参与排污权交易。建立排污企业的环境信用制度，主管部门根据排污主体的信用情况利用税收、信贷、资金援助等手段进行规制，并在排污指标的分配上给予奖励或限制。
（二）确立合理的排污权初始分配方案
由美国的排污权交易实践可知，不同的配额初始分配方式会产生迥然不同的环境和经济效果。因此，兼顾各方利益，建立较合理的初始排污权分配方式是排污交易的关键环节。在排污权交易体系建立的初始阶段，应逐步从无偿分配过渡到以无偿取得为主。有偿拍卖为辅的模式进行排污权初始分配，以充分发挥免费分配和有偿分配各自的优势。对于分配到企业手中的排污权，采取对不同企业、按不同获取途径区别对待、灵活管理的方式，尽可能地兼顾公平与效率。
（三）完善排污权交易技术支撑体系
加大构建污染源基础信息平台、排污指标有偿使用分配管理平台、排污权交易信息管理平台的力度。实施两级监控措施，建立三个信息系统，完善我国的排污监测系统。两级监控措施一级是由企业自行承担连续在线监测任务，保证排放的污染物数量不超过其持有的排放权所允许的排污量；另一级是由地方环保部门负责对企业的连续监测系统进行不定期的检查和监督，以保证企业所提供数据的准确性和有效性。三个信息系统包括排污跟踪系统、许可证跟踪系统和年度调整系统。通过建立三个信息系统，迅速掌握排污单位持有排污权配额的信息，对富余的排污权进行实时查询，并定期对企业的排污指标进行核算，确保企业的排污量与其持有的许可证相等，从而保证企业在市场上进行排污权交易的真实性和一致性，同时还需加强管理人员的业务水平和职业素养，确保对监测工作的严格执行。■
（作者单位：国家发展改革委国地所）
一、我国排污权交易的发展历程
我国排污权交易的发展历程可分为三个阶段。
（一）起步阶段（1985—1995年）
1985年，上海市环保局在黄浦江上游水源保护区和准水源保护区实行了总量控制和许可证制度，1987年允许污染物排放总量指标在区、县范围内综合平衡，此后又有60多组排污指标进行了有偿转让，为排污权交易的开展做了有益的尝试。1988年3月，国家环保局颁布了《水污染物排放许可证管理办法》，规定：“水污染物排放指标，可以在本地区的排污单位间相互调剂”。1990年7月，国家环保局制定了《排放大气污染物许可证制度试点工作方案》。1991年，16个重点城市开始试行大气污染物排放许可证制度。1994年，包头、开远、柳州、太原、平顶山和贵阳6个重点城市进行了大气排放权交易试点。这一阶段的排污权交易标的物主要是大气污染的排污权，交易以指标转让的方式进行。
（二）探索阶段（1996—2001年）
1996年国务院颁布了《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》，该计划规定实施总量控制的污染治理政策，为后来的排污权交易实施打下了基础。自1997年开始，北京改革和发展研究会和美国环境保护协会合作开展了排污权交易项目研究，开展城市一级的排污权交易研究。1999年4月，中美双方签署了“在中国利用市场机制减少二氧化硫排放的可行性研究”的合作意向书，开展了在中国引入二氧化硫排污权交易的可行性研究。2001年9月，亚洲开发银行和山西省政府共同启动了由美国未来资源研究所和中国环境科学院联合执行的二氧化硫排污交易机制项目，在国内首次制定了比较完整的二氧化硫排放许可交易方案。2001年10月，在亚洲开发银行贷款支持下，太原市开展了二氧化硫排污权交易研究，我国第一个关于二氧化硫排污权交易的地方性规章——《太原市二氧化硫排污交易管理办法》发布，作为该市实施二氧化硫排污权交易的依据。这一阶段，虽然环境管理部门在排污权交易中发挥了重要的作用，但国内排污权交易政策在国际合作交流的基础上开始了新的探索并逐渐完善，排污权交易自身的优势开始逐步发挥。
（三）深化阶段（2002年—至今）
2002年3月1日，国家环保总局下发了《关于开展“推动中国二氧化大度包容排放总量控制及排污交易政策实施的研究项目”示范工作的通知》，在山东、山西、江苏、上海、天津、柳州等7省市开展二氧化硫排放总量控制及排污权交易的试点工作。2003年，全国“两会”期间，国家环保总局明确表示要在一些重点地区首先实施二氧化硫排污权交易制度。2007年11月10日，浙江嘉兴建立了全国首个排污权储备交易中心，使得排污权转让有了专门的二级市场。自2007年我国开展排污权交易工作以来，国家已批准江苏、浙江、天津、湖北、湖南、山西、内蒙古、重庆、河北、陕西10个省份开展排污权有偿使用和交易试点。这一阶段，国家在更大范围内开展了排污权交易的示范工作，为排污权交易走向制度化并在全国推行积累了经验。
二、构建排污权交易体系是对节能减排工作的有效补充
（一）构建排污权交易体系有利于提高企业治污技术水平
排污权交易制度是污染物总量控制的有效措施，排污权交易实际上是排污许可证的市场化，无论排污权在排污者之间如何交易，区域排污总量是不会增加的，区域内环境质量不会有恶化的危险。排污权交易制度能依靠市场手段使企业主动实现污染物排放的总量控制目标。如果区域内排污总量一旦确定，排污权就获得了类似垄断资源的身份，而排污权的稀缺性必将使得排污交易的价格不断上升，高能耗高污染企业的生产成本将增加，当购买排污权的边际交易成本大于其边际治理成本时，企业受经济利益驱动必然惜售有限的排污权，加大污染控制设备的投资力度，减少污染物的排放量，而一些技术水平低、边际治理成本高的企业则会因为受排污权交易价格上升带来的生产成本增加的影响而减少生产或退出市场。
（二）构建排污权交易体系有利于降低节能减排管理成本
在开展节能减排工作中，政府管理部门在制订和调整各种环境标准时必须掌握企业大量而又精准的信息，任何出入都会削弱政策的有效性，而事实上政府与企业之间的信息不对称导致政府管理部门很难获得其想要的所有信息。因此，在标准与政策的制订和实施过程中政府部门将耗费大量的交易成本。而排污权交易能使企业成为排污治污的主体，可对自己的污染物排放做出选择。由于市场交易使排污权从治理成本低的污染者流向治理成本高的污染者，使社会能用最低的成本实现污染物的削减，进而实现了治理费用高效率的配置，最终实现了全社会最低成本减排。
（三）构建排污权交易体系有利于缓解政策约束与地方发展矛盾
节能减排政策对企业新上项目排污指标的相应削减进行了严格的规定，直接影响了排污企业新项目的上马投产。通过排污权交易这一市场化的政策手段，使排污企业能够通过市场交易的方式获得排污权，进而达到新建、扩建或技改的目的。同时，介于“十一五”时期节能减排工作开展过程中出现的拉闸限电等现象，2011年中央经济工作会议提出，要在强化节能减排政策引导之外，更加强调建立节能减排市场机制。构建排污权交易体系有利于消除政策刚性下出现的一些不可持续的行为，达到更为满意的减排效果。
三、我国排污权交易体系建设中存在的问题 （一）行政干预阻碍了市场定价机制的建立
相比发达国家，我国以往开展的排污权交易，大部分并不属于严格意义上的市场交易，而是大多在政府部门的行政协调下完成。据统计，自2008年财政部批复试点至2012年4月，10个排污权有偿使用与交易试点省份共发生12000多笔交易，交易额超过18亿元。但这些交易行为大多以政府拍卖排污指标的方式发生于政府与企业之间，真正活跃的二级市场远不成熟。而这种行政干预在较大程度上阻碍了市场定价机制的建立。以二氧化硫为例，由于中国大部分二氧化硫排污权交易都是由政府部门牵头企业并帮助协议价格，通过环境交易所公开竞价拍卖实现的很少。这使得大部分排污权交易成交价格均在5000元以下，甚至低至100多元一吨。但要使电厂有动机在市场机制下减排，排污权价格至少应为每吨5000元（目前燃煤电厂脱硫投资成本为每吨5000—6000元）。
（二）排污权初始分配机制不合理
排污权交易体系的建立要求较强的技术性，涉及初始排污权分配方法、环境资源初始价格、企业污染物排放总量核定、区域环境容量测算等问题。其中又以排污权初始分配机制的确定最为重要。排污权初始分配有免费分配、招标竞拍和标价出售等多种方式。一般认为，有偿的初始分配才能充分发挥排污权交易作为市场经济手段的最大效用，有助于环境行政管理的规范化，并有效刺激企业改进技术、合理用能、减少污染，从而促进社会平均污染治理成本的降低，为政府获取改善和治理环境的基础费用。但这一价格的合理性也在很大程度上决定了排污权交易市场的活跃程度。由于我国的排污权交易目前仍处于试点阶段，各地方采取的分配方式不同。排污权初始配置的不合理，使得在无偿和有偿两种取得方式并存的状态下，无偿取得排污权的企业与有偿取得排污权企业之间形成不公平竞争，这不但有损企业的利益，也违反了市场经济的根本原则，阻碍了市场在资源配置中发挥作用，影响了环境容量资源的配置效率。
（三）节能减排目标设置降低了交易可能性
在目前我国的排污交易中，污染物种类以国家实施总量控制的主要污染物二氧化硫和化学需氧量为主。在节能减排目标责任制确立后，各地面临着严格的污染物总量减排考核压力，因此可用于交易的排污权总量并不是现有排污者所拥有的排污权总和，而是在满足地区总量减排要求下多减出的部分。这就造成每个减排周期内可交易的排污权数量被严重压缩。一些企业完成减排目标已经存在困难，即使实现了减排目标，企业已用尽减排指标，没有足够的减排余量去排污权交易市场上进行交易，交易也就开展不起来。在一些省份，相关部门要求火电厂必须分期分批建成二氧化硫污染治理设施，并配套安装与环保部门联网的自动在线监测装置。凡未按照治理实现配置脱硫设施、不能达标排放或不能满足污染物总量控制要求的火电厂届时一律停止生产，对新建火电机组则要求脱硫设施要与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。而且对小火电关停的力度还进一步加强。在这些措施同时实施的情况下，企业的二氧化硫排放量下降，许多企业的排放指标根本用不完，直接导致了对排污权的市场需求降低。
（四）排放监测技术还有待完善
国内外排污权交易实践证明，排污权交易政策的实施是否有效，关键的问题是政府部门能否获得完整、准确的排污信息。现阶段我国的排污信息采集系统尚不健全，政府部门依靠年检、抽检、自检、年报等方式获得排污单位的信息，存在较大的偶然性及误差。虽然目前我国正在推广连续排放检测系统（CEMS）以便对污染源进行全天候不间断的监测，从而准确判定实际排放量，进而增加限额交易的可信度，但这种检测手段采用时间很晚，此前排放监控更多为定期测量排放口二氧化硫浓度，监测浓度是否超标，对污染源数量和排污时间段长度缺少监管，因此无法计算企业具体排污量。由于缺乏全国垂直统一的监测网络，受地方保护主义的影响，企业排污监测的准确性和完整性很难得到保证，从而影响了排污交易制度的运行。
四、构建我国排污权交易体系的政策建议
（一）培育完善的排污权交易市场
健全交易市场中的配套措施以保障市场的正常秩序。出台排污权交易工作指南或技术导则，制定合理的交易规则，统一制定初始排污权分配的指导性办法，规定排污权指标的核定方法，明确排污权有偿使用与交易的约束机制与处罚措施。利用制定相关税收政策以创造交易激励机制，增强企业参与交易积极性，促进交易市场发展。对积极出售富余排污权的企业，政府可以从降低税收和优先发放排污权两方面进行优惠。通过征收排污权占有税提高占有排污权的成本，弱化卖方企业惜售初始购买排污权的心理。大幅度提高超标排污的惩罚力度，增加超标排污的成本，促使排污权交易中的买方企业积极寻求购买合适的排污权。通过对企业进行排污权交易取得的收入缓征企业所得税，鼓励企业参与排污权交易。建立排污企业的环境信用制度，主管部门根据排污主体的信用情况利用税收、信贷、资金援助等手段进行规制，并在排污指标的分配上给予奖励或限制。
（二）确立合理的排污权初始分配方案
由美国的排污权交易实践可知，不同的配额初始分配方式会产生迥然不同的环境和经济效果。因此，兼顾各方利益，建立较合理的初始排污权分配方式是排污交易的关键环节。在排污权交易体系建立的初始阶段，应逐步从无偿分配过渡到以无偿取得为主。有偿拍卖为辅的模式进行排污权初始分配，以充分发挥免费分配和有偿分配各自的优势。对于分配到企业手中的排污权，采取对不同企业、按不同获取途径区别对待、灵活管理的方式，尽可能地兼顾公平与效率。
（三）完善排污权交易技术支撑体系
加大构建污染源基础信息平台、排污指标有偿使用分配管理平台、排污权交易信息管理平台的力度。实施两级监控措施，建立三个信息系统，完善我国的排污监测系统。两级监控措施一级是由企业自行承担连续在线监测任务，保证排放的污染物数量不超过其持有的排放权所允许的排污量；另一级是由地方环保部门负责对企业的连续监测系统进行不定期的检查和监督，以保证企业所提供数据的准确性和有效性。三个信息系统包括排污跟踪系统、许可证跟踪系统和年度调整系统。通过建立三个信息系统，迅速掌握排污单位持有排污权配额的信息，对富余的排污权进行实时查询，并定期对企业的排污指标进行核算，确保企业的排污量与其持有的许可证相等，从而保证企业在市场上进行排污权交易的真实性和一致性，同时还需加强管理人员的业务水平和职业素养，确保对监测工作的严格执行。■
（作者单位：国家发展改革委国地所）