存在的问题

　　目前，我国老年人口比重已高于世界平均水平，老龄化社会问题日趋严重。大健康战略的主要内容之一，就是如何养生与如何养老。从养老事业发展状况来看，目前为了整合资源，补齐短板，开放养老市场，企业参与养老事业已形成趋势，尤其是经济发达的南方一线城市凭借着雄厚的经济实力，大势兴建高端养老设施，其硬件水平不亚于西方发达国家，甚至在规模与设备等方面，在某种程度上已经超过了日本。然而，在运营、管理、服务等方面的软件上，与先进国家相比尚存在着很大的差距。尤其是有些高端养老设施的收费偏高，加之旧有传统观念的影响，造成了许多高端养老机构入住率不高，盈利困难的局面。而与高端养老机构费用高昂、入住率低相比，低端养老设施大都存在着收费廉价、床位爆满、服务不周的现象。笔者前年走访了北方大城市中的几家高、中、低养老机构，其中设在社区里的低端养老设施占绝大多数。这些设施虽建在社区之内，便于子女接送与探望，不过设施较为简陋，护工大都由农村招募来的家庭妇女，不仅文化水平偏低，且大都没有受过正规的介护职业培训。目前，二类以下城市里的低端养老设施，大都存在着护工不足，护理技术不正规的现象。高端养老与低端养老之间的巨大落差，折射出我国国民收入的不平衡，贫富之差悬殊的问题。而且，广大农村在养老方面，基本沿袭过去的传统，大都由子女赡养、照顾老人。不过，由于长期实施独生子女政策，加之农村青壮年到城市打工，子女虽有尽孝之心，而无暇、无力照顾老人的现象普遍存在。破解养老难题，完善老龄人社会保障制度，培养合格的福祉服务人才，乃为当务之急。

管理机制与监督体系以及服务人才之培养

　　上述现象至少说明了如下几个问题：
　　（一）我国养老事业虽然发展较快，不过由于人口众多，地区差别与收入差别悬殊，从而造成了养老待遇上的等级差别。而要想相对地缩小差别，实现全民的社会福祉，让广大民众皆能享受经济发展所带来的社会福利与实惠，让大多数老年人能够享受幸福快乐的晚年，要实行多元化养老，推进智能化养老，同时在全国建立起严密的运营管理机制与监督体系。各级政府要依据与养老事业相关的法律法规，认真落实中央政府关于养老事业的方针与政策。根据我国实情，应大力发展居家养老与社区养老，建立起以社区、居家养老为主体的医养护理服务体系。其中，生活自理型的社区服务对象主要是年龄在70岁至80岁之间，需介护福祉服务的对象主要是年龄在80岁以上，医养护理的重点应放在后者。由地方政府负责构建完整的组织管理体系。在财政预算上，除了政府加大财政投入之外，要广开财源，多方筹资，构建起公共与民间、事业部门与企业部门相交融的多元化养老框架，打造全方位的福祉服务产业链条。惟此，才能相对地缩小养老待遇差别，逐步实现全民所期盼的老而无忧的福祉社会。

　　（二）由于我国社会福祉事业正处于发展阶段，有关社会福祉的法律法规及政策应对措施尚不完善；一些政府管理部门贯彻落实国家政策不到位，所以造成了监管不严或缺乏监管的现象。其实《中华人民共和国老年人权益保障法》第四章第四十二条明确规定：“各级人民政府应当规范养老服务收费项目和标准，加强监督和管理。”目前，社会要求政府部门加强对于养老机构监督、监管的呼声日益强烈。

　　（三）因无统一的行业标准，往往造成各地养老机构各行其事。2016年国务院办公厅发布了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，在“基本原则”里明确提出：对养老机构要“强化监管，优化环境。完善监督机制，健全评估制度，推动行业标准化和行业信用建设，加强行业自律，促进规范发展，维护老年人合法权益。”所谓“推动行业标准化”，就是要建立行业标准。不过，这份意见书并没有详细规定统一的标准，而是提出：“对于民办营利性养老机构，服务收费项目和标准由经营者自主确定。对于民办非营利性养老机构，服務收费标准由经营者合理确定，有关部门对其财务收支状况、收费项目和调价频次进行必要监管，同时加强对价格水平的监测分析。对于政府运营的养老机构，以扣除政府投入、社会捐赠后的实际服务成本为依据，按照非营利原则，实行政府定价或政府指导价；对于以公建民营等方式运营的养老机构，采用招投标、委托运营等竞争性方式确定运营方，具体服务收费标准由运营方依据委托协议等合理确定。”这份意见书之所以规定“民办营利性养老机构，服务收费项目和标准由经营者自主确定”，其原因或许是由于我国幅员辽阔，地区差别大，为了鼓励企业积极参与养老事业，国家尽量给予民办营利性的养老机构经营自主权。不过，这种“自主确定”若放宽标准，会造成民办营利性养老机构收费高昂，且不受政府部门监督的现象。正如中国老龄科学研究中心副主任党俊武先生在接受《第一财经日报》采访时所指出的：“现阶段老年人的需求结构十分复杂，低端需求虽低效但富于刚性，中端需求是典型的有效需求，高端需求有效但弹性较大。而从市场供给侧来看，还比较混乱，缺乏整体规划，无法满足老年人的需求。之所以老年消费市场会出现这种情况，跟正规军没有成长起来有关系。整个市场现在主要被地下力量、非正规军给占领了。这些非正规军对老年人需求更敏感，更贴近，反应更迅速。但是它唯利是图，在市场监管不够的情况下就侵害了老年人利益1。”我认为随着养老事业的快速发展，政府部门在导入准市场（ quasi-market）规则的同时，应以加强监管体系的构建，规范行业标准。

　　（四）目前，我国养老福祉领域的服务人员，缺乏专业训练的现象比较严重，急需培养大批精通业务，富有仁爱之心的服务人才。其实，国家早在2012年12月就已经颁布了《养老机构基本规范》，对养老机构提出了“人员要求、管理要求、环境与设施设备要求和服务内容要求。”规定机构管理者应具有高中及以上文化程度，具有五年以上的相关工作经验，并经行业培训考核，获得相关资质证书；专业技术人员应持有与其岗位相适应的专业资格证书；养老护理员应持有与岗位要求一致的职业资格证书。不过，由于我国福祉教育事业滞后，健康管理专业刚刚起步，各个养老机构服务人员的资格认定制度尚未完全建立起来，加之人才短缺，许多民办营利养老机构在员工录用上，并没有完全按照国家颁布的《养老机构基本规范》去做，由此造成了从业人员资格不够，服务技术不正规等问题。2019年，国家出台了《养老护理员职业技能标准》，地方政府对养老机构开始设等级评定。这说明养老福祉事业正在逐步走向正规化。
　　（五）缺乏咨询及维权机构。我国养老产业虽发展迅猛，然监督体制尚不完善，管理水平也有待于提高。尤其是当入住养老机构的老年人的合法权益受到侵犯，发生护理事故等问题之时，由于缺少专门的咨询与维权机构，造成了当事者茫然而不知所措。律师郁红科先生曾在《浅谈老年人法律维权问题》一文中指出：“构建老年人权益维护保障体系。一是依托专门的老年服务组织，如老干局、老龄办、老年学（协）会等，建立老年人公益诉讼制度。赋予老年服务社团组织涉老公益诉讼的原告资格，赋予该类组织代表老年人利益提起诉讼的权利；政府应该每年给这些组织划拨一定数额的资金，确保各项活动的正常运行；创造条件，让这些服务组织在行使公益诉讼时，免收诉讼费用。二是建立健全组织网络，让维权工作贴近广大老年人。将老年维权工作延伸到城乡街道和农村基层。从机构、资金和人员上予以落实，首先在县（區）设立老年法律援助工作部，在乡镇街道和社区，建立老年法律援助工作站，在农村从热心老年工作的离退休职工、干部中聘请老年维权联络员；其次划拨专项资金，专款专用，帮助因经济困难无能力或无完全能力支付法律服务费用的老人打官司，同时还要协助这些老年人向法律援助机构申请无偿的法律援助；第三要从热心老年公益事业的律师事务所、法律服务所、基层司法所和离退休法官、检察官队伍中，精心挑选一批素质高、有能力、乐奉献的人员，组织成立老年维权法律服务团队，为老年人维权设立必要的服务人员保障。要对老年人的法律援助放宽政策，建立法律援助的接待、老年人援助办理、督办、回访、考核和对病残老年人上门服务等制度，提高维权服务质量和维权效果。建立老年维权电话咨询网络，实现乡镇街道联网服务。建立老年心理危机干预中心，对丧偶老人提供心理上的援助和生活上的照料。在县（区）妇联、残联组织设立专门维权分部，直接为老年妇女和残疾老人提供法律咨询、接受投诉和法律援助，从而拓宽老年维权渠道，方便老年人的维权求助，使老年维权工作更加贴近老年人生活1。”郁红科先生的提议，对于建立维护老年人权益的社会保障系统大有裨益。最近一些地区开始设立老年人维权机构，并在网上登出机构住址与电话，以便于查询。不过，其服务态度与服务质量尚有待于提高。其宗旨应是服务，而不是为了赚钱、营利。

　　（六）关于市场需求与供给侧的问题。近年来，随着经济的高速发展，为了解决我国经济结构与市场需求之间的矛盾，政府提出了要推进供给侧的改革。养老领域亦是如此。据民政部统计数据显示：2017年65岁以上老年人口高达1.48亿，占总人口的11.4%，而全国的养老机构与设施全国各类养老服务机构和设施仅为14.46万家，每千名老人拥有养老床位仅为31.6张，不仅数量短缺，且分布不均；南方经济发达地区居多，中等城市与边远地区严重短缺。尽管近几年来政府投资兴建养老设施的财政金额已经超过了166亿元，不过养老设施短缺的问题仍未得到解决，而且还会日趋严重。这种需求与供给侧的矛盾还反映在：按老年人口比例计算，则养老设施严重短缺；按现实情况来看，则是大都市的高端养老设施因收费过高而入住率低；乡镇养老设施因传统观念影响及农民收入低等问题，常常出现门可罗雀的现象；而低端养老设施收费低而设施简陋，虽方便子女接送探望，可是服务不到位。这种市场需求与供给侧的矛盾，唯有各级政府下大气力进行调整并深化体制改革，同时积极推进以居家养老、社区养老为主，配之以高效、优质的社区服务才能得到缓解，使我国养老事业的发展既切合实际，又能沿着正确轨道而不断前进。为此，建议对于低端养老设施，应由国家制定并设立统一标准，在财政上加大补贴额度；在社区与居家养老方面，应在社区内配置医务所，改建或重新装修适合老年人居住的公寓房屋，完善服务管理配套设施与服务运营体系，真正发挥行政部门的支持与监管作用，使社区与居家养老服务更趋于正规化、科学化与人性化。