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摘 要:
地方财政体制是国家财政体制乃至整个经济体制的重要组成部分,转轨时期市场经济体制的不健全决定了地方财政体制改革的必然。对地方财政体制的现状进行分析,提出改革和完善我国地方财政体制的现实思考。
关键词:
财政体制;体制现状;体制改革
中图分类号:F81文献标识码:A文章编号:16723198(2009)21005702
财政体制改革是完善财政杠杆调节、合理配置资源、实现科学理财的有效措施和重要手段。深化财政体制改革,加快推进部门预算改革,建立新型的财政分配关系,推进公共财政建设,构建公共财政管理体制的对策和措施,以指导推动未来财政改革的发展进程,进一步深化地方财政体制改革对整个改革进程和经济社会发展有着深远的影响。
1 地方财政体制的现状
由于各级地方政府的情况千差万别,种种关联因素错综复杂,造成了分税制改革在省以下地方政府的进程十分缓慢。到目前为止,分税制虽然在省以下得到了逐步贯彻,然而,省以下地方政府间财政体制仍然呈现出明显的多样化,而且越是接近基层政府,情况越是复杂。其基本情况可简要概括为以下几点:
1.1 各级地方财政体制基本上按照中央对省的模式建立
按新财政体制改革的要求,在明确了中央固定收入、地方固定收入和中央地方共享收入的基础上,绝大多数省都进一步明确了省级固定收入和地市县固定收入及省与地市县的共享收入,并相应划分了支出范围责任及预算管理权限。
1.2 省以下地方财政体制的内容更是呈现多样性
虽然同是地级或县级,但情况却相当悬殊。经济较发达的地区或是己经相对彻底地贯彻了“分税“的原则,或是初步走上了分税制的轨道,而许多落后地区基本上仍保留着包干制,实行的乡镇财政体制既有属于包干制类型的,也有分税加包干型的。
1.3 在延续解、补助办法的同时,采用新的办法调整财力分配关系
各省一方面沿用旧体制下的上解、补助的办法来调整省以下政府间的财力分配,另一方面还积极探索了新的转移支付办法。到1997年为止,全国绝大部分地区都相继制定了省对县市的财政转移支付办法,即使是没有享受到中央过渡期财政转移支付补助的地区,也开始对下实行了较为规范的财政转移支付制度。
2 地方财政体制问题的体制性成因探索
地方财政体制是国家财政体制乃至整个经济体制的重要组成部分,其自身的弊端是可以从当前的体制大背景中寻找到根源的,转轨时期市场经济体制的不健全决定了地方财政体制必然问题重重。归纳起来,有以下几方面的形成原因。
2.1 分权化的经济体制与相对集权的政治体制不协调
建立社会主义市场经济体制的过程,绝不仅仅只是一种经济变革过程,同时也应该是深刻的政治和社会变革。我国的市场化取向改革偏重于追求经济方面的放权,相应的政治体制改革却相对滞后,以致形成了经济体制的分权化与政治体制的相对集权的矛盾。由于地方财政体制改革涉及到的实际上是一系列政治经济权力在各级政府间的分配,所以,其中的某些问题,正是这对矛盾的产物。
2.2 缺乏有效的民主监督
我国经济体制改革的目标是建立市场经济体制,具体到财政领域就是构建公共财政,这一目标的实现很大程度上依赖于纳税人监督的有效性。目前财政支出监督主要依据《预算法》、《预算法实施条例》,这些法津法规对财政部门履行监督职能做了一些规定,但不完整、不系统,特别是实施财政监督的程序性法规和行政规章比较缺乏。另外,财政部门和审计部门之间支出监督职责不甚明确,交叉审计,重复检查的现象时有发生,造成不必要的人力、财力和时间浪费,使得监督成本提高,监督效率降低。
2.3 转轨时期大量体制的不完善
转轨时期,在许多领域中,旧的制度成为改革的对象,基本上已经失去效力,但新的制度又没有完全建立起来,于是就出现了“体制的真空地带”。于是,人们会在旧体制已经无效的领域地方自发地创造新做法以解决面临的问题,但由于这些新的做法还并不是新的正式的制度。从而表现出种种“非规范”的行为。
3 改革和完善我国地方财政体制的现实思考
3.1 地方财政体制的配套改革
(1)加强地方财政监督,实行预算改革。
公共财政以社会公共需要为基本着眼点,与社会成员的利益直接挂钩,财政收入来自于社会成员的缴纳,支出则用于向全社会成员提供公共服务,而且因财政收支的差额而引起的成本和收益最终也要落到社会成员的身上。因此,公共财政的运作就应该受到全体社会成员的监督。尽管改革以来我国逐步建立了以财政部门为主体的财政监督体系,但在实际运作中却得不到足够的重视。通过在各级政府编制部门预算,使得各级政府所有的收支大体上都纳入预算,从而从预算的制定,执行到完成、审查阶段,都能够处于公众的监督之下。
(2)进行行政体制改革。
与地方财政体制改革相配套的行政体制改革包括三个方面:一是理顺地方政府条块关系,二是地方政府行政区划的改革;三是精减地方行政机构。其中,地方机构改革与前两项改革又是相互联系的。目前,《宪法》以及地方各级政府组织法中只是对条块关系、职权做了一些原则性规定,并没有进行明确和具体的法律化、制度化划分。为此,应通过立法形式明确条与条,条与块、块与块之间的各职能部门的法律地位、相互关系以及各自应承担的职责,以避免财权、事权的争夺和责任的推卸。当然,地方条块关系的理顺,还必须结合地方政府机构改革的深化。
(3)健全失业保险等社会保障制度。
健全的社会保障制度是我国经济体制转轨的“减震器”和“安全网“。能够为政府尽快转换职能提供有利的外部环境,而社会保障制度尤其是失业保险制度的完善也是地方财政体制改革中一项重要的配套事项。完善我国现行失业保险制度,应从以下几方面入手:首先,尽快开征社会保障税,改变失业保障金的征收方式。我国现行社会保障基金的筹集方式不稳定、不规范、强制性较差。许多国家的经验说明,开征社会保障税是筹集社会保障收入较科学的方式。其次,强化社会救济。现行的社会保险制度将大量事实失业者排除在外,使这一部分失业者的就业和生活救济成了问题。这一问题可以通过政府对达不到规定最低生活标准的社会成员提供资助来解决,所需经费可来源于社会保障税。再次,加强就业辅助,开拓就业空间。失业保障制度不仅在于为失业者提供生活保障,还应具有促进就业的功能。为此,就应该积极开展就业培训和就业服务,帮助失业者提高就业能力,创造更多的就业机会。
3.2 地政府间的转移支付制度改革
在规范过渡性转移支付方法的基础上,不断增加其在整个转移支付中的比重,使一般性转移支付从当前到“原体制下的转移支付为主,均等化转移支付为辅”发展到两者并重再到“均等化转移支付为主,原体制下的转移支付作为补充“,直至最后完全取消旧的形式。此外,专项拨款作为转移支付制度的另一种形式,可作为均等化一般性拨款的补充。当前需要是进一步加强专项拨款的公正性和科学性。建立和改善省以下均等化转移支付制度的具体建议:
(1)以“因素法”代替“基数法”。
保留地方既得利益是通过“基数法”来实现的,要触动既得利益,促进财力分配的公平,就应以“因素法“代替“基数法”。所谓因素法,就是依据客观因素核定地方收支,从而确定转移支付的数额。通过因素法确定的财政收支并不是实际的收支,因为实际收支并不能公正、客觀地反映出地方的财力状况。在均等化转移支付中,用因素法核定的财政收支分别称为“标准财政收入“和“标准财政支出”。
(2)省以下均等化转移支付主体和对象的确定。
中央对省的均等化转移支付主体是中央,对象是省,主体和对象都是单一的,但省以下的情况就比较复杂了,主体和对象都不可能是单一的。在近两年的实践中,大多数省都将贫困县作为转移支付的主要对象,这无疑是合理的。但对于市地级,应视市地本级的具体情况灵活处理。有的市地可作为省级转移支付的对象,有的却可成为县级的转移支付主体。既可单独作为主体,也可和省级一同作为下级的主体,这需不同省的不同市地的具体情况而定。
(3)改进需要改进标准收入与标准支出的测定方法。
在数据条件允许的前提下,对部分收入项目采用“税基*实际有效税率“的办法来估算地方政府的标准收入能力,用以取代通过经验数据回归得出的“标准收入的模型;考虑对地方财政支出影响较为直接影响且程度较大的自然因素,如气候、人口密度等,测定相关支出的成本差异系数,据以核定各地方政府的标准财政支出需求”。
(4)适当引入激励机制。
按标准收入和标准支出确定拨款,不具有促收节支的激励作用。因为上级对下级的均衡拨款数额不会因多收少支而增加,也不会因少收多支而减少。因此,建立起必要的奖惩机制,对促使地方政府努力组织收入,提高支出效率,是十分有必要的。当然,均等化转移支付本身的作用就是在于促进地区间的公平发展,效率问题并不是其所要考虑的。但是,建立起促收节支的激励机制,作为均等化转移支付制度的补充,则可达到兼顾公平与效率的目的。
4 结语
财政体制是经济体制的重要組成部分,其自身的问题根源于当前的体制大背景的。转轨时期,经济体制的种种问题和矛盾没有得到解决,地方财政体制的不健全是必然的。正是因为这样,当前地方财政体制中的许多“不合理“又有着其现实的“合理性”。然而,随着市场经济体制的日益完善,现在看似合理的一面又将变得不合理而成为改革的对象。这样,探讨地方财政体制的改革和完善,就不应仅仅着眼于其本身,而只有从体制转轨背景中探究原因,才能使地方财政体制改革得以在体制整个体制环境改善的情况下取得实质性的进展。
参考文献
[1]张馨.公共财政与财政体制改革[J].人民论坛,2003,(12).
[2]刘昆.改革与发展[M].广州:广东经济出版社,2004.
[3]夏清成.在深化财政改革中推进制度创新[J].中国财政,2003,(02).
地方财政体制是国家财政体制乃至整个经济体制的重要组成部分,转轨时期市场经济体制的不健全决定了地方财政体制改革的必然。对地方财政体制的现状进行分析,提出改革和完善我国地方财政体制的现实思考。
关键词:
财政体制;体制现状;体制改革
中图分类号:F81文献标识码:A文章编号:16723198(2009)21005702
财政体制改革是完善财政杠杆调节、合理配置资源、实现科学理财的有效措施和重要手段。深化财政体制改革,加快推进部门预算改革,建立新型的财政分配关系,推进公共财政建设,构建公共财政管理体制的对策和措施,以指导推动未来财政改革的发展进程,进一步深化地方财政体制改革对整个改革进程和经济社会发展有着深远的影响。
1 地方财政体制的现状
由于各级地方政府的情况千差万别,种种关联因素错综复杂,造成了分税制改革在省以下地方政府的进程十分缓慢。到目前为止,分税制虽然在省以下得到了逐步贯彻,然而,省以下地方政府间财政体制仍然呈现出明显的多样化,而且越是接近基层政府,情况越是复杂。其基本情况可简要概括为以下几点:
1.1 各级地方财政体制基本上按照中央对省的模式建立
按新财政体制改革的要求,在明确了中央固定收入、地方固定收入和中央地方共享收入的基础上,绝大多数省都进一步明确了省级固定收入和地市县固定收入及省与地市县的共享收入,并相应划分了支出范围责任及预算管理权限。
1.2 省以下地方财政体制的内容更是呈现多样性
虽然同是地级或县级,但情况却相当悬殊。经济较发达的地区或是己经相对彻底地贯彻了“分税“的原则,或是初步走上了分税制的轨道,而许多落后地区基本上仍保留着包干制,实行的乡镇财政体制既有属于包干制类型的,也有分税加包干型的。
1.3 在延续解、补助办法的同时,采用新的办法调整财力分配关系
各省一方面沿用旧体制下的上解、补助的办法来调整省以下政府间的财力分配,另一方面还积极探索了新的转移支付办法。到1997年为止,全国绝大部分地区都相继制定了省对县市的财政转移支付办法,即使是没有享受到中央过渡期财政转移支付补助的地区,也开始对下实行了较为规范的财政转移支付制度。
2 地方财政体制问题的体制性成因探索
地方财政体制是国家财政体制乃至整个经济体制的重要组成部分,其自身的弊端是可以从当前的体制大背景中寻找到根源的,转轨时期市场经济体制的不健全决定了地方财政体制必然问题重重。归纳起来,有以下几方面的形成原因。
2.1 分权化的经济体制与相对集权的政治体制不协调
建立社会主义市场经济体制的过程,绝不仅仅只是一种经济变革过程,同时也应该是深刻的政治和社会变革。我国的市场化取向改革偏重于追求经济方面的放权,相应的政治体制改革却相对滞后,以致形成了经济体制的分权化与政治体制的相对集权的矛盾。由于地方财政体制改革涉及到的实际上是一系列政治经济权力在各级政府间的分配,所以,其中的某些问题,正是这对矛盾的产物。
2.2 缺乏有效的民主监督
我国经济体制改革的目标是建立市场经济体制,具体到财政领域就是构建公共财政,这一目标的实现很大程度上依赖于纳税人监督的有效性。目前财政支出监督主要依据《预算法》、《预算法实施条例》,这些法津法规对财政部门履行监督职能做了一些规定,但不完整、不系统,特别是实施财政监督的程序性法规和行政规章比较缺乏。另外,财政部门和审计部门之间支出监督职责不甚明确,交叉审计,重复检查的现象时有发生,造成不必要的人力、财力和时间浪费,使得监督成本提高,监督效率降低。
2.3 转轨时期大量体制的不完善
转轨时期,在许多领域中,旧的制度成为改革的对象,基本上已经失去效力,但新的制度又没有完全建立起来,于是就出现了“体制的真空地带”。于是,人们会在旧体制已经无效的领域地方自发地创造新做法以解决面临的问题,但由于这些新的做法还并不是新的正式的制度。从而表现出种种“非规范”的行为。
3 改革和完善我国地方财政体制的现实思考
3.1 地方财政体制的配套改革
(1)加强地方财政监督,实行预算改革。
公共财政以社会公共需要为基本着眼点,与社会成员的利益直接挂钩,财政收入来自于社会成员的缴纳,支出则用于向全社会成员提供公共服务,而且因财政收支的差额而引起的成本和收益最终也要落到社会成员的身上。因此,公共财政的运作就应该受到全体社会成员的监督。尽管改革以来我国逐步建立了以财政部门为主体的财政监督体系,但在实际运作中却得不到足够的重视。通过在各级政府编制部门预算,使得各级政府所有的收支大体上都纳入预算,从而从预算的制定,执行到完成、审查阶段,都能够处于公众的监督之下。
(2)进行行政体制改革。
与地方财政体制改革相配套的行政体制改革包括三个方面:一是理顺地方政府条块关系,二是地方政府行政区划的改革;三是精减地方行政机构。其中,地方机构改革与前两项改革又是相互联系的。目前,《宪法》以及地方各级政府组织法中只是对条块关系、职权做了一些原则性规定,并没有进行明确和具体的法律化、制度化划分。为此,应通过立法形式明确条与条,条与块、块与块之间的各职能部门的法律地位、相互关系以及各自应承担的职责,以避免财权、事权的争夺和责任的推卸。当然,地方条块关系的理顺,还必须结合地方政府机构改革的深化。
(3)健全失业保险等社会保障制度。
健全的社会保障制度是我国经济体制转轨的“减震器”和“安全网“。能够为政府尽快转换职能提供有利的外部环境,而社会保障制度尤其是失业保险制度的完善也是地方财政体制改革中一项重要的配套事项。完善我国现行失业保险制度,应从以下几方面入手:首先,尽快开征社会保障税,改变失业保障金的征收方式。我国现行社会保障基金的筹集方式不稳定、不规范、强制性较差。许多国家的经验说明,开征社会保障税是筹集社会保障收入较科学的方式。其次,强化社会救济。现行的社会保险制度将大量事实失业者排除在外,使这一部分失业者的就业和生活救济成了问题。这一问题可以通过政府对达不到规定最低生活标准的社会成员提供资助来解决,所需经费可来源于社会保障税。再次,加强就业辅助,开拓就业空间。失业保障制度不仅在于为失业者提供生活保障,还应具有促进就业的功能。为此,就应该积极开展就业培训和就业服务,帮助失业者提高就业能力,创造更多的就业机会。
3.2 地政府间的转移支付制度改革
在规范过渡性转移支付方法的基础上,不断增加其在整个转移支付中的比重,使一般性转移支付从当前到“原体制下的转移支付为主,均等化转移支付为辅”发展到两者并重再到“均等化转移支付为主,原体制下的转移支付作为补充“,直至最后完全取消旧的形式。此外,专项拨款作为转移支付制度的另一种形式,可作为均等化一般性拨款的补充。当前需要是进一步加强专项拨款的公正性和科学性。建立和改善省以下均等化转移支付制度的具体建议:
(1)以“因素法”代替“基数法”。
保留地方既得利益是通过“基数法”来实现的,要触动既得利益,促进财力分配的公平,就应以“因素法“代替“基数法”。所谓因素法,就是依据客观因素核定地方收支,从而确定转移支付的数额。通过因素法确定的财政收支并不是实际的收支,因为实际收支并不能公正、客觀地反映出地方的财力状况。在均等化转移支付中,用因素法核定的财政收支分别称为“标准财政收入“和“标准财政支出”。
(2)省以下均等化转移支付主体和对象的确定。
中央对省的均等化转移支付主体是中央,对象是省,主体和对象都是单一的,但省以下的情况就比较复杂了,主体和对象都不可能是单一的。在近两年的实践中,大多数省都将贫困县作为转移支付的主要对象,这无疑是合理的。但对于市地级,应视市地本级的具体情况灵活处理。有的市地可作为省级转移支付的对象,有的却可成为县级的转移支付主体。既可单独作为主体,也可和省级一同作为下级的主体,这需不同省的不同市地的具体情况而定。
(3)改进需要改进标准收入与标准支出的测定方法。
在数据条件允许的前提下,对部分收入项目采用“税基*实际有效税率“的办法来估算地方政府的标准收入能力,用以取代通过经验数据回归得出的“标准收入的模型;考虑对地方财政支出影响较为直接影响且程度较大的自然因素,如气候、人口密度等,测定相关支出的成本差异系数,据以核定各地方政府的标准财政支出需求”。
(4)适当引入激励机制。
按标准收入和标准支出确定拨款,不具有促收节支的激励作用。因为上级对下级的均衡拨款数额不会因多收少支而增加,也不会因少收多支而减少。因此,建立起必要的奖惩机制,对促使地方政府努力组织收入,提高支出效率,是十分有必要的。当然,均等化转移支付本身的作用就是在于促进地区间的公平发展,效率问题并不是其所要考虑的。但是,建立起促收节支的激励机制,作为均等化转移支付制度的补充,则可达到兼顾公平与效率的目的。
4 结语
财政体制是经济体制的重要組成部分,其自身的问题根源于当前的体制大背景的。转轨时期,经济体制的种种问题和矛盾没有得到解决,地方财政体制的不健全是必然的。正是因为这样,当前地方财政体制中的许多“不合理“又有着其现实的“合理性”。然而,随着市场经济体制的日益完善,现在看似合理的一面又将变得不合理而成为改革的对象。这样,探讨地方财政体制的改革和完善,就不应仅仅着眼于其本身,而只有从体制转轨背景中探究原因,才能使地方财政体制改革得以在体制整个体制环境改善的情况下取得实质性的进展。
参考文献
[1]张馨.公共财政与财政体制改革[J].人民论坛,2003,(12).
[2]刘昆.改革与发展[M].广州:广东经济出版社,2004.
[3]夏清成.在深化财政改革中推进制度创新[J].中国财政,2003,(02).