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习近平法治思想提出，全面推进依法治国的战略布局是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设。其中，法治社会是构筑法治国家的基础。2020年12月，中共中央印发了《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》（下文简称《实施纲要》），提出要全面提升社会治理法治化水平，依法维护社会秩序、解决社会问题、协调利益关系、推动社会事业发展。[1]
一、社会治理法治的科学内涵
习近平法治思想中社会治理法治的本质特征与内在要求在于坚持党的领导和以人民为中心。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。检验社会主义法治工作的成效，最终要看人民是否真正得到了实惠，人民社会生活是否真正得到了法治保障。这是坚持立党为公、执政为民的本质要求，也是中国特色社会主义法治道路建设的重要基石。具体来说包括以下两方面。
第一，全面推进法治社会建设绝不是要削弱党的领導，而是要加强和改善党的领导，不断提高党的领导能力和水平，巩固党的执政地位。党的领导是我国法治最大的特色，也就是说，只有将法治放在党领导的框架范围内来讨论，我国社会治理法治才有可能实现。《实施纲要》提出，关于构建共建共治共享的社会治理格局的首要前提是完善党委领导的社会治理体系，并要健全地方党委在本地区发挥总揽全局、协调各方领导作用的机制。党的全面领导需要贯彻到法治社会建设和社会治理法治的全过程和各方面，并具体落实到党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的各个环节。
第二，习近平法治思想中关于社会治理法治的根本特征在于坚持以人民为中心，坚持法治为了人民的利益、法治依靠人民力量、法治保障人民权益。[2]一方面，人民是衡量社会治理法治建设水平的最终裁判者。人民的支持度、满意度和认同度，获得感、幸福感和安全感是评价社会治理法治建设成效的最高标准。另一方面，发挥人民在推进社会治理法治化现代化进程中的积极性、主动性和创造性，无疑有助于形成社会治理共建共享、充满活力、和谐有序的坚实社会基础。[3]具体而言，以人民为中心，就是要求治理目标转向人民民主，治理主体转向多元社会治理主体参与，治理方式转向社会化、法治化、智能化和专业化，从而实现良法善治和公平正义的治理预期。
二、社会治理法治的一体化建设
习近平法治思想中，社会治理法治的重要理论特征之一在于将建设法治国家、法治政府和法治社会视为有机整体，将国家治理体系和治理能力现代化与社会治理体系和治理能力现代化密切关联。
从法治建设发展的规律上看，法治国家、法治政府和法治社会各有各的建设重点，但最终是要推进“一体建设”才符合法治建设的规律。[4]首先，要在理念上把法治国家、法治政府和法治社会视为整体，三者各有侧重，但相辅相成且注重系统性、整体性、协同性;其次，在具体的建设路径上，需明确法治国家是目标，法治政府是建设法治国家的主体，法治社会是构筑法治国家的基础，推进法治国家与法治政府建设需稳固法治社会根基，三者本质一致，目标一体，成为法治中国建设的三根支柱。[5]
在法治国家、法治政府、法治社会一体建设中，法治政府建设作为重点任务和主体工程需率先实现突破，并带动法治国家和法治社会建设，特别是要解决明晰行政权力边界、完善行政决策合法性、规范行政决策程序和行政行为守信践诺等方面的问题。
法治社会的建设则要正确把握法治社会作为治理根基与依托的核心作用，要求在突发社会风险的防范、社会矛盾纠纷的化解、社会秩序的维护、社会主体合法权益的保护、公平正义社会环境的营造等方面充分发挥法治思维和法治方式的治理效能，以促进社会治理法治稳定有序地运行。
三、科学立法：社会治理有法可依与社会主体参与立法
社会治理法治体系的建设意味着需实现形式法治与实质法治的统一。形式法治是指“法律之治”和“依法而治”，而实质法治内涵是指“良法善治”，实现良法与善治的有机结合。社会治理法治意味着社会治理实现形式法治与实质法治的统一，即要以科学立法完善社会治理完备精细的良法体系。也就是说，一方面，要制定符合法律内容、形式和价值的内在性质、特点和规律的法律;另一方面，必须以符合法律所调整事态的客观规律作为价值判断，使得法律规范严格地与其规制的事项保持最大限度的和谐。
此外，科学性的立法程序还需特别重视社会主体参与立法。现阶段立法过程中存在向公众征求意见、公布立法草案、开展全民讨论等程序，但这种立法机制还缺乏程序保障和程序透明。推进社会主体参与立法，一是通过多种途径和各种形式公开、广泛地听取立法意见，充分发挥社会团体、社会组织的作用，聘请相关领域的立法专家和法律工作者，对立法所涉及的社会问题，开展科学的社会调研和充分的可行性论证。二是继续完善立法听证会制度，组织利益相关者如社会组织、国家机关和公民个人、专家学者等参与，在对意见、建议进行充分阐述和公开辩论的基础上，立法起草机构对法律草案进行相应的修改。
四、严格执法：政府依法行政与保障社会主体合法权益
在共建共治共享的社会治理格局中，政府在社会治理中的主导作用是不可替代的，政府严格执法是实现法治社会的必要保障。行政执法是行政机关最主要的职能，也是与人民群众联系最直接、最密切的职能。社会主体合法权益的实现需行政权保障，超越边界的行政权无疑会对社会主体的权益造成侵害。
习近平总书记强调，“各级政府一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。”[6]党的十九大报告指出 “建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”。2021年1月实施的《民法典》也为政府严格执法提供了重要的标尺。只有严格推进政府依法行政，在安全生产、医疗卫生、环境保护、食品药品、征地拆迁等与社会主体权益密切相关的重点领域，规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等行政行为，依法明确行政权的边界，建立权责统一和权威高效的行政执法体制机制，才能有效维护社会主体的合法权益。 在严格执法的同时，也需充分认识到各类社会治理问题的复杂性和多样性，由此执法部门在深化执法体制改革的同时，为贯彻“执法为民”的理念，在开展具体的执法活动时，可依据具体的情况以教育指导为先，处罚与教育相结合的方式，优先采用以指导、建议、劝告等非强制性方法，可将运动式刚性执法与包容式柔性执法相结合，开展精准执法、人性化执法和阳光执法等执法活动，让执法工作更有尺度和温度，也让社会治理更有质量和温度。
五、公正司法：推进诉源治理与实现社会公平正义
习近平总书记指出：“公正是司法的生命和灵魂，是司法的本质要求和终极价值准则”。[7]作为维护社会公平正义的最后一道防线，公正司法通过司法机关及其工作人员在实体和程序上严格适用法律、公正处理案件等形式，保护和救济受到侵害的社会主体的合法权利，制裁和惩罚各类违法犯罪活动，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。它所体现的交往合理性的制度构架和程序安排使司法活动过程和司法活动结果获得正当性和权威性，并因此发挥社会纠纷解决机制的功能。[8]
“枫桥经验”作为新时代的司法样板，其中的诉源治理是实现社会治理法治的重要途径。近年来，推进诉源治理是实现社会矛盾纠纷源头治理和多元化解成为司法力量促进社会治理的重要机制。最高人民法院明确，强化诉源治理为近两年人民法院的年度工作要点。基层法院联合司法局，通过强化对非诉讼方式化解矛盾纠纷的支持、推动诉讼调解与人民调解对接等方式，充分发挥社会组织和民间调解的力量，在法治轨道上鼓励各方社会力量参与社会治理。
诉源治理构建了社会矛盾纠纷预防调处源头化解体系，以高质量和低成本的方式，实质性地解决社会矛盾，实现矛盾化解在基层、解决在萌芽。实践证明，诉源治理有助于进一步节约司法资源，提升案件审判质效和维护司法公信力。
六、全民守法：形成社会法治信仰与建设守法信用体系
作为社会治理法治的重要基石和核心基础，全民守法一直以来被视为是法治社会建成的最终标识和最高境界，社会法治信仰的形成和社会守法信用体系的建设是法治社会的建设关键内容。新时代对“全民守法”的内容把握应从更加全面、宏观的视角出发。
作为社会主义法治建设的一个重要环节，同时作为建设法治社会的一项系统工程，坚持全民守法，一方面要旗帜鲜明反对各种破坏法治的特权现象，弘扬和坚守“法律面前人人平等”的法治精神，有效解决社会公众有法不依的法治难题，从整体上提升全民守法意识和水准。[9]另一方面，需认识到“全民守法”中的“全民”不只是全体公民，除公民外，政党、社团等法人组织也是“全民”的重要构成主体，同样也需守法。毋庸置疑，在全民守法中，政党、政府机关、公职人员、领导干部应带头守法。[10]
一是要推动形成社会法治信仰。习近平总书记曾多次强调，法律要发挥作用，需要全社会信仰法律。首先，信仰的力量来源于公众发自内心的信赖、尊重和认可，只有当宪法和相关法律发挥权威的力量，才能成为民众心中的信仰，从而得到所有社会公众的认可和遵从，才能形成对规则意识的自觉遵守并外化于日常的行为规范中。其次，需同时认识到信仰本身也是一种保护力量。法治信仰的形成有赖于民众充分相信运用法律、履行遵守法律的义务更能有效维护和保障自身的合法权利，并从被动地守法转为主动和积极地捍卫法治。
二是要推动建设守法信用体系。党的十九届四中全会强调要完善诚信建設长效机制，健全覆盖全社会的征信体系并加强失信惩戒。社会信用体系的规范化发展、守法诚信的社会构建有赖于不断完善信用立法，确立以人民为中心的立法理念，通过对相应权利义务设定方面形成基本的法理与规则共识，将柔性的守信承诺、信用评估等治理工具适当转化为具有引导性、激励性和权威性的刚性约束，同时回归实质法治的基本要求而非形式合法。在中央统一立法不能立刻出台的背景下，可分别依据合适的立法条件与时机，考虑地区的差异和不同行业的属性，赋予地方相应的社会信用立法创制权，并充分协调与其他法律之间特别是行政处罚法、个人信息保护法等关系。
总之，全民守法是推进全面依法治国的长期性、系统性和基础性工程。只有推动法治成为全民的思维方式和行为习惯，才能进一步夯实法治国家和法治政府的社会根基、为法治国家和法治政府的建设奠定更加坚实的社会基础。提高社会治理法治水平，需充分调动社会公众的积极性、主动性、创造性并积极回应公众的时代需求，相应地，全民守法中的“硬法”与“软法”都需要保持更新和发展，以积极回应新时代的需求。
基金项目：2020年重庆市教委人文社科研究基地重点项目“公共危机情境下社会治理法治化”，2020年重庆市城市管理局项目“城市治理现代化背景下的城市公共空间治理研究”（项目编号：CGYJ2020001）阶段性研究成果。
参考文献：
[1]中国人民政府. 中共中央印发《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》[EB/OL]（2020-12-07）[2021-5-7].http：//www.gov.cn/xinwen/2020-12/07/content_5567791.htm.
[2]周佑勇. 习近平法治思想的人民立场及其根本观点方法[J].东南学术，2021（3）：44-45.
[3]徐汉明.习近平社会治理法治思想研究[J].法学杂志，2017，38（10）：1-27.
[4]马怀德.习近平法治思想中法治政府理论的核心命题[J].行政法学研究，2020（6）：22-23.
[5]袁曙宏.坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设[N].人民日报，2020，04，21（09）.
[6]习近平.加快建设社会主义法治国家[J].求是，2015，01，05.
[7]习近平.习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲[M].学习出版社，2018：256.
[8]姚莉.司法公正要素分析[J].法学研究，2003（5）：3.
[9]莫纪宏.“全面推进依法治国”笔谈之一 全民守法与法治社会建设[J].改革，2014（09）：6-10.
[10]刘作翔.关于社会治理法治化的几点思考——“新法治十六字方针”对社会治理法治化的意义[J].河北法学，2016（5）：2-8.
作 者：邹东升，西南政法大学宪法与行政法教授
包倩宇，西南政法大学行政法博士研究生
责任编辑：刘小侨
一、社会治理法治的科学内涵
习近平法治思想中社会治理法治的本质特征与内在要求在于坚持党的领导和以人民为中心。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。检验社会主义法治工作的成效，最终要看人民是否真正得到了实惠，人民社会生活是否真正得到了法治保障。这是坚持立党为公、执政为民的本质要求，也是中国特色社会主义法治道路建设的重要基石。具体来说包括以下两方面。
第一，全面推进法治社会建设绝不是要削弱党的领導，而是要加强和改善党的领导，不断提高党的领导能力和水平，巩固党的执政地位。党的领导是我国法治最大的特色，也就是说，只有将法治放在党领导的框架范围内来讨论，我国社会治理法治才有可能实现。《实施纲要》提出，关于构建共建共治共享的社会治理格局的首要前提是完善党委领导的社会治理体系，并要健全地方党委在本地区发挥总揽全局、协调各方领导作用的机制。党的全面领导需要贯彻到法治社会建设和社会治理法治的全过程和各方面，并具体落实到党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的各个环节。
第二，习近平法治思想中关于社会治理法治的根本特征在于坚持以人民为中心，坚持法治为了人民的利益、法治依靠人民力量、法治保障人民权益。[2]一方面，人民是衡量社会治理法治建设水平的最终裁判者。人民的支持度、满意度和认同度，获得感、幸福感和安全感是评价社会治理法治建设成效的最高标准。另一方面，发挥人民在推进社会治理法治化现代化进程中的积极性、主动性和创造性，无疑有助于形成社会治理共建共享、充满活力、和谐有序的坚实社会基础。[3]具体而言，以人民为中心，就是要求治理目标转向人民民主，治理主体转向多元社会治理主体参与，治理方式转向社会化、法治化、智能化和专业化，从而实现良法善治和公平正义的治理预期。
二、社会治理法治的一体化建设
习近平法治思想中，社会治理法治的重要理论特征之一在于将建设法治国家、法治政府和法治社会视为有机整体，将国家治理体系和治理能力现代化与社会治理体系和治理能力现代化密切关联。
从法治建设发展的规律上看，法治国家、法治政府和法治社会各有各的建设重点，但最终是要推进“一体建设”才符合法治建设的规律。[4]首先，要在理念上把法治国家、法治政府和法治社会视为整体，三者各有侧重，但相辅相成且注重系统性、整体性、协同性;其次，在具体的建设路径上，需明确法治国家是目标，法治政府是建设法治国家的主体，法治社会是构筑法治国家的基础，推进法治国家与法治政府建设需稳固法治社会根基，三者本质一致，目标一体，成为法治中国建设的三根支柱。[5]
在法治国家、法治政府、法治社会一体建设中，法治政府建设作为重点任务和主体工程需率先实现突破，并带动法治国家和法治社会建设，特别是要解决明晰行政权力边界、完善行政决策合法性、规范行政决策程序和行政行为守信践诺等方面的问题。
法治社会的建设则要正确把握法治社会作为治理根基与依托的核心作用，要求在突发社会风险的防范、社会矛盾纠纷的化解、社会秩序的维护、社会主体合法权益的保护、公平正义社会环境的营造等方面充分发挥法治思维和法治方式的治理效能，以促进社会治理法治稳定有序地运行。
三、科学立法：社会治理有法可依与社会主体参与立法
社会治理法治体系的建设意味着需实现形式法治与实质法治的统一。形式法治是指“法律之治”和“依法而治”，而实质法治内涵是指“良法善治”，实现良法与善治的有机结合。社会治理法治意味着社会治理实现形式法治与实质法治的统一，即要以科学立法完善社会治理完备精细的良法体系。也就是说，一方面，要制定符合法律内容、形式和价值的内在性质、特点和规律的法律;另一方面，必须以符合法律所调整事态的客观规律作为价值判断，使得法律规范严格地与其规制的事项保持最大限度的和谐。
此外，科学性的立法程序还需特别重视社会主体参与立法。现阶段立法过程中存在向公众征求意见、公布立法草案、开展全民讨论等程序，但这种立法机制还缺乏程序保障和程序透明。推进社会主体参与立法，一是通过多种途径和各种形式公开、广泛地听取立法意见，充分发挥社会团体、社会组织的作用，聘请相关领域的立法专家和法律工作者，对立法所涉及的社会问题，开展科学的社会调研和充分的可行性论证。二是继续完善立法听证会制度，组织利益相关者如社会组织、国家机关和公民个人、专家学者等参与，在对意见、建议进行充分阐述和公开辩论的基础上，立法起草机构对法律草案进行相应的修改。
四、严格执法：政府依法行政与保障社会主体合法权益
在共建共治共享的社会治理格局中，政府在社会治理中的主导作用是不可替代的，政府严格执法是实现法治社会的必要保障。行政执法是行政机关最主要的职能，也是与人民群众联系最直接、最密切的职能。社会主体合法权益的实现需行政权保障，超越边界的行政权无疑会对社会主体的权益造成侵害。
习近平总书记强调，“各级政府一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。”[6]党的十九大报告指出 “建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”。2021年1月实施的《民法典》也为政府严格执法提供了重要的标尺。只有严格推进政府依法行政，在安全生产、医疗卫生、环境保护、食品药品、征地拆迁等与社会主体权益密切相关的重点领域，规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等行政行为，依法明确行政权的边界，建立权责统一和权威高效的行政执法体制机制，才能有效维护社会主体的合法权益。 在严格执法的同时，也需充分认识到各类社会治理问题的复杂性和多样性，由此执法部门在深化执法体制改革的同时，为贯彻“执法为民”的理念，在开展具体的执法活动时，可依据具体的情况以教育指导为先，处罚与教育相结合的方式，优先采用以指导、建议、劝告等非强制性方法，可将运动式刚性执法与包容式柔性执法相结合，开展精准执法、人性化执法和阳光执法等执法活动，让执法工作更有尺度和温度，也让社会治理更有质量和温度。
五、公正司法：推进诉源治理与实现社会公平正义
习近平总书记指出：“公正是司法的生命和灵魂，是司法的本质要求和终极价值准则”。[7]作为维护社会公平正义的最后一道防线，公正司法通过司法机关及其工作人员在实体和程序上严格适用法律、公正处理案件等形式，保护和救济受到侵害的社会主体的合法权利，制裁和惩罚各类违法犯罪活动，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。它所体现的交往合理性的制度构架和程序安排使司法活动过程和司法活动结果获得正当性和权威性，并因此发挥社会纠纷解决机制的功能。[8]
“枫桥经验”作为新时代的司法样板，其中的诉源治理是实现社会治理法治的重要途径。近年来，推进诉源治理是实现社会矛盾纠纷源头治理和多元化解成为司法力量促进社会治理的重要机制。最高人民法院明确，强化诉源治理为近两年人民法院的年度工作要点。基层法院联合司法局，通过强化对非诉讼方式化解矛盾纠纷的支持、推动诉讼调解与人民调解对接等方式，充分发挥社会组织和民间调解的力量，在法治轨道上鼓励各方社会力量参与社会治理。
诉源治理构建了社会矛盾纠纷预防调处源头化解体系，以高质量和低成本的方式，实质性地解决社会矛盾，实现矛盾化解在基层、解决在萌芽。实践证明，诉源治理有助于进一步节约司法资源，提升案件审判质效和维护司法公信力。
六、全民守法：形成社会法治信仰与建设守法信用体系
作为社会治理法治的重要基石和核心基础，全民守法一直以来被视为是法治社会建成的最终标识和最高境界，社会法治信仰的形成和社会守法信用体系的建设是法治社会的建设关键内容。新时代对“全民守法”的内容把握应从更加全面、宏观的视角出发。
作为社会主义法治建设的一个重要环节，同时作为建设法治社会的一项系统工程，坚持全民守法，一方面要旗帜鲜明反对各种破坏法治的特权现象，弘扬和坚守“法律面前人人平等”的法治精神，有效解决社会公众有法不依的法治难题，从整体上提升全民守法意识和水准。[9]另一方面，需认识到“全民守法”中的“全民”不只是全体公民，除公民外，政党、社团等法人组织也是“全民”的重要构成主体，同样也需守法。毋庸置疑，在全民守法中，政党、政府机关、公职人员、领导干部应带头守法。[10]
一是要推动形成社会法治信仰。习近平总书记曾多次强调，法律要发挥作用，需要全社会信仰法律。首先，信仰的力量来源于公众发自内心的信赖、尊重和认可，只有当宪法和相关法律发挥权威的力量，才能成为民众心中的信仰，从而得到所有社会公众的认可和遵从，才能形成对规则意识的自觉遵守并外化于日常的行为规范中。其次，需同时认识到信仰本身也是一种保护力量。法治信仰的形成有赖于民众充分相信运用法律、履行遵守法律的义务更能有效维护和保障自身的合法权利，并从被动地守法转为主动和积极地捍卫法治。
二是要推动建设守法信用体系。党的十九届四中全会强调要完善诚信建設长效机制，健全覆盖全社会的征信体系并加强失信惩戒。社会信用体系的规范化发展、守法诚信的社会构建有赖于不断完善信用立法，确立以人民为中心的立法理念，通过对相应权利义务设定方面形成基本的法理与规则共识，将柔性的守信承诺、信用评估等治理工具适当转化为具有引导性、激励性和权威性的刚性约束，同时回归实质法治的基本要求而非形式合法。在中央统一立法不能立刻出台的背景下，可分别依据合适的立法条件与时机，考虑地区的差异和不同行业的属性，赋予地方相应的社会信用立法创制权，并充分协调与其他法律之间特别是行政处罚法、个人信息保护法等关系。
总之，全民守法是推进全面依法治国的长期性、系统性和基础性工程。只有推动法治成为全民的思维方式和行为习惯，才能进一步夯实法治国家和法治政府的社会根基、为法治国家和法治政府的建设奠定更加坚实的社会基础。提高社会治理法治水平，需充分调动社会公众的积极性、主动性、创造性并积极回应公众的时代需求，相应地，全民守法中的“硬法”与“软法”都需要保持更新和发展，以积极回应新时代的需求。
基金项目：2020年重庆市教委人文社科研究基地重点项目“公共危机情境下社会治理法治化”，2020年重庆市城市管理局项目“城市治理现代化背景下的城市公共空间治理研究”（项目编号：CGYJ2020001）阶段性研究成果。
参考文献：
[1]中国人民政府. 中共中央印发《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》[EB/OL]（2020-12-07）[2021-5-7].http：//www.gov.cn/xinwen/2020-12/07/content_5567791.htm.
[2]周佑勇. 习近平法治思想的人民立场及其根本观点方法[J].东南学术，2021（3）：44-45.
[3]徐汉明.习近平社会治理法治思想研究[J].法学杂志，2017，38（10）：1-27.
[4]马怀德.习近平法治思想中法治政府理论的核心命题[J].行政法学研究，2020（6）：22-23.
[5]袁曙宏.坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设[N].人民日报，2020，04，21（09）.
[6]习近平.加快建设社会主义法治国家[J].求是，2015，01，05.
[7]习近平.习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲[M].学习出版社，2018：256.
[8]姚莉.司法公正要素分析[J].法学研究，2003（5）：3.
[9]莫纪宏.“全面推进依法治国”笔谈之一 全民守法与法治社会建设[J].改革，2014（09）：6-10.
[10]刘作翔.关于社会治理法治化的几点思考——“新法治十六字方针”对社会治理法治化的意义[J].河北法学，2016（5）：2-8.
作 者：邹东升，西南政法大学宪法与行政法教授
包倩宇，西南政法大学行政法博士研究生
责任编辑：刘小侨