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摘 要 法律援助是通过法律途径来帮助困难群体的一种行为。渭南市的法律援助工作对保护和帮助困难群体、促进经济发展和社会和谐产生了重要作用。但是，在渭南市落后地区，如何发挥法律援助的作用仍是一个值得思考和研究的问题。
关键词 法律援助 困难群体 渭南市
作者简介：安晓玲，渭南市委党校教研处副处长，研究生，法学讲师。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2012)02-215-02
法律援助是由政府设立的法律援助机构组织法律援助人员和法律援助志愿者，为经济困难的公民和特殊案件的当事人提供免费的法律帮助、以保障其合法权益的一项法律保障制度。法律援助制度是一种直接体现“为民”精神的制度，是实现社会公平正义的重要内容，是构建和谐社会的重要举措。
一、渭南市法律援助工作重要性
当前，我国正处于改革发展的关键时期，社会利益关系复杂，各种矛盾增多，各类纠纷频发，一些困难群众由于种种原因，仅凭一己之力难以有效维护自身的合法权益。法律援助制度的建立，使困难群体能够借助国家力量，获得律师帮助，维护自身权益。2003年７月《法律援助条例》的颁布，标志着我国法律援助制度正式建立。经过七年多的实践探索，渭南市的法律援助工作取得了显著成绩，对保护和帮助困难群体、促进经济发展和社会和谐产生了重要作用。“十一五”期间，渭南市各类法律援助机构办理案件5300余件，其中，刑事法律援助案件1700余件、民事法律援助案件3500余件、行政法律援助案件100余件；受援人員7000人次，共挽回经济损失达3000余万元。同时还受理法律援助咨询15922人次，开展各种法律宣传和服务活动30余次，接受宣传的群众约12万人次。与2005年相比，2010年法律援助服务工作者办理法律援助数量占全案件数量的比例由20%增加到了28.6%。
（一）法律援助工作机制建设不断完善
渭南市在市、县（区）均设立了法律援助机构。积极推进“12348”法律援助咨询专线建设和升级扩容工作。各级法律援助机构在工会、共青团、妇联、残联、老龄委等社团组织设立了法律援助工作部（站、点），并在乡镇、街道办事处（社区）建立了法律援助联络员或信息员，形成了市、县、乡、村“四位一体”的工作网络，形成了以法律援助中心为主导、法律服务队伍为主体、社会志愿者为补充的服务工作机制，在全市乡镇、办事处全部建立了法律援助工作站，聘请了103名工作人员，方便了群众的法律援助服务。
（二）开展多种形式的宣传活动，法律援助的影响力不断提高
比如，2008年9月12日，渭南市司法局组织全市开展了“法律援助三秦行”活动，2011年2月，市司法局印制了别具特色的法律援助宣传年画，开展了向革命老区赠送法律援助年画活动；同年三月，配合中央电视台采访了澄城县、蒲城县两起法律援助典型案例，在中央电视台《社会与法》“法律援助在行动”栏目中播报。同时，渭南市还利用节假日、法制宣传日及广播、网络等媒体进行大力宣传，使法律援助的影响力不断提高。
（三）加大对老、弱、病、残等群体的援助力度，成就显著
近年来，加大了对未成年人、残疾人、老年人、妇女、农民工、下岗职工、城市低保户等社会特殊群体的维权工作力度。对困难群众发放“特困户法律援助爱心卡”，对农民工开辟了维权服务的“农民工绿色通道”和“农民工接待岗”，坚持“优先受理、及时指派、保证质量”的原则、全力以赴办好案件。近五年共办理涉农案件800余件、老年人案件1100余件、妇女家庭权益案件1600余件、未成年人案件1800余件，有力维护了弱势群体的合法权益，产生了良好的社会影响。
二、目前渭南市落后地区法律援助工作存在的问题
目前，我市法律援助工作虽然取得了很大成绩，但还存在以下问题：
（一）法律援助机构少且不统一
渭南现在共142个乡镇（办事处），3221个行政村，常住人口552万人。但是目前渭南市法律援助机构只有12个，其中市法律援助中心1个，县（区）法律援助中心11个，各级法律援助中心共设立118个法律援助站和234个法律援助联络点。渭南市（县）机构的规格和建制不统一，有行政机构，有参照公务员管理的事业单位和非参照事业单位，还有司法行政内部自己挂牌的机构。
（二）法律援助工作人员短缺
渭南市法律援助机构每一级都存在人员短缺，特别是在县级以下法律援助工作人员难以满足工作的需要。一是法律专业人员严重短缺，法律援助机构具有律师资格和律师执业证的人员比例过低，平均达不到三分之一，有近一半人员没有法律专业学历。二是办理法律援助案件收益甚微，目前参与法律援助工作的高素质律师较少，承担法律援助工作的人员办案经验不足，这大大影响了法律援助的效果。比如，在农村进行法制宣传教育的法律援助工作人员，大多数不是法律专业人员，他们本身没有经过系统的法律知识培训，对有些法律知识知之甚少。在普法现场农民群众咨询他们法律问题，他们也回答不出来，使农民对他们失去可信度，大大影响了法律援助的效果。
（三）经费相当紧缺
国务院《法律援助条例》明确要求，各级政府要为法律援助提供经费支持。据2003年数据表明，全年全国共需法律援助案件70万件，实际援助不足四分之一，全国法律援助案件平均每件国家支付60元至70元，与平均300元的实际成本相去甚远，法律援助经费平均每人每年不足6分钱，投入不足往往是法律援助的整体质量不高难以保证申请人的合法权益，甚至出现为数不少的法律从业者规避法律援助服务的现象。
渭南市各级法律援助机构都不同程度地存在办案经费困难的实际情况，相当一部分贫困县，比如白水，潼关主要依靠国家和省市法律援助办案专项补助开展工作，相应的配套资金不到位，有些是当地财政预算没有为法律援助列入经费，有些案件补助太低，致使办案无法保证顺利进行，严重打击了工作人员的积极性。还有一些部门和领导对法律援助工作的认识不到位，重视程度不够，使法律援助工作面临的一些突出问题得不到及时有效的解决。比如，法律援助案件与司法救助及档案查询相互协调不到位，导致应当减免的费用没有减免，加大了工作的复杂和难度。
（四）落后地区的宣传力度不到位
“十一五”期间，渭南市法律宣传和服务30余次，宣传的次数较少，很难惠及到落后地区的各个角落。首先落后地区尤其是县区以下的乡镇及村，建立的法律援助工作站太少，覆盖面小。对于有些偏远地区的群众和肢体残疾的群众来法律援助中心求助很不方便。其次是落后地区因其自身闭塞，交通不便、信息不通等因素制约。调研人员在了解中发现，当地群众对于法律援助工作几乎不知道是干什么的，更谈不上利用法律援助机构维护自身权益，很多群众也不愿意与法打交道，一是心理有种惧怕感，二是很难相信法律援助的能力，“这东西真能为老百姓办实事？”三是害怕花钱，老百姓挣钱不容易，不能随随便便就花钱。由此可见，法律援助工作在落后地区的宣传很不到位，既缺乏宣传力度，也缺乏宣传的方法和方式。
三、渭南市落后地区的法律援助工作的几点建议
（一）加大法律普及力度，深入落后地区多加宣传
立足农村，服务农民，致力于农民法律素质的提高和农村法制化管理水平的提升，历来是法制宣传教育工作的重点。首先要在落后地区提高群众对法律援助工作的了解，就要在宣传工作上下功夫。针对当地群众的文化水平，采取因地适宜的宣传方法，利用图片展览、刻录的相关法律知识和案例的光碟送给群众。笔者认为，定期抽调法律骨干力量深入落后地区进行宣传。定期将法律宣传读本材料发放到群众手中，以达到法律宣传“进村入户”的目的。这样不但可以宣传法律，还可以及时了解当地民意、法律宣传的效果，知道百姓现在还缺少哪些方面的法律知识，并将情况反馈总结，以便有针对性的进行法律宣传和改进工作思路。
（二）创新为民服务新途径
一是逐步推广法律援助诉前、庭前调解的服务模式。合理利用咨询、代书、调解等非诉讼援助形式解决纠纷；以最少的投入、最短的时间、最低的成本、最大限度地维护弱势群体的合法权益。在调研了解中，群众一般不愿什么问题都走法律程序，尤其是在落后地区，人们朴素的情感不愿因法破裂。其实，工作人员在办理法律援助案件中不断探索解决问题新途径，民事案件由以前单一诉讼代理向非诉调解拓展。普通民事纠纷如果走人民法院诉讼程序，不仅诉讼成本高，而且时间长，容易激化群众矛盾。非诉案件的办理不仅减少了诉讼成本，减少了矛盾激化，同时也提高了法律援助办案效率，法律援助工作站承办非诉讼案件是法律援助工作的新突破。二是建立情、理、法并用的糾纷解决机制，积累办案技巧和谈判技艺，全力化解群体性事件、突发性事件。“各地坚持以人为本，秉持为民、便民、惠民、利民、佑民、安民的服务理念，本着心细如丝的态度，积极为困难群众提供便捷度高、质量高、透明度高的法律服务，让人民群众真切得到实惠”。
（三）加大落后地区法律援助的人力资源保障
首先要有政策倾向，加强经费保障力度。落后地区的法律援助工作站应该有专项经费，购置相应办公设施，保证各项工作深入开展；同时也可以发动社会爱心力量，加大法律援助工作的支助。其次要加大法律援助工作人才的建设。法律援助工作离不开一支爱岗敬业、精通业务、乐于奉献的高素质法律援助队伍。一是要建立健全法律援助管理人员的学习教育和培训机制，培养一批既具备较强的政治素养和较高的政策水平，又掌握法律援助业务知识，并拥有较强管理能力的法律援助管理人才。二是法律援助工作者应弘扬求真务实、密切联系群众作风，重实践、干实事，应弘扬艰苦奋斗的作风，坚决反对铺张浪费和大手大脚，坚决抵制享乐主义和奢靡之风，以优良的作风迎难而上、共克艰难。三是要发展壮大法律援助队伍，整合调动各方力量，进一步加强组织协调，整合工、青、妇、残等社会会团体以及法律院校的业务资源，加强与信访、劳动和社会保障等部门的联系，发展壮大法律援助社会志愿者队伍，共同做好法律援助工作。
（四）要特别关注农民工的法律援助工作
在渭南市落后地区，家里的青壮劳动力基本上都外出打工了，但是农民工辛勤的劳动往往得不到应有的回报。针对目前农民工案件数量不断攀升，欠薪、工伤等劳动争议案件复杂程度不断加大，法律援助工作面临许多新情况、新问题，提高法律援助队伍的业务素质和工作能力，适应新情况，解决新问题。要进一步调查研究，把理论专业知识同实际情况结合起来，制定农民工法律援助方案，落实法律援助政策、法规。
在我国构建和谐社会的大背景下，渭南市法律援助工作发展整体不平衡，尤其是落后地区的法律援助工作发展缓慢。笔者认为，为了使法律援助工作得到良好的可持续性发展，就要依托政府的政策指向、经济水平和重视程度，采取多种形式和通过各种渠道加大宣传力度，充分利用好、发挥好法律援助在社会各个层面的作用，为渭南市精神文明建设奠定良好的发展基础。
参考文献：
[1]唐毅．江西省法律援助工作的现状及对策．http://www.chinalawedu.com/news．2005- 5-30．
[2]赵大程．深化便民主题活动推进社会管理创新．不断开创法律援助工作新局面．中国司法．20011(7)．
[3]关于进一步发挥法律援助工作在农民工维权方面的积极作用．省司法厅．http://www. shaanxi.gov.cn2009．
关键词 法律援助 困难群体 渭南市
作者简介：安晓玲，渭南市委党校教研处副处长，研究生，法学讲师。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2012)02-215-02
法律援助是由政府设立的法律援助机构组织法律援助人员和法律援助志愿者，为经济困难的公民和特殊案件的当事人提供免费的法律帮助、以保障其合法权益的一项法律保障制度。法律援助制度是一种直接体现“为民”精神的制度，是实现社会公平正义的重要内容，是构建和谐社会的重要举措。
一、渭南市法律援助工作重要性
当前，我国正处于改革发展的关键时期，社会利益关系复杂，各种矛盾增多，各类纠纷频发，一些困难群众由于种种原因，仅凭一己之力难以有效维护自身的合法权益。法律援助制度的建立，使困难群体能够借助国家力量，获得律师帮助，维护自身权益。2003年７月《法律援助条例》的颁布，标志着我国法律援助制度正式建立。经过七年多的实践探索，渭南市的法律援助工作取得了显著成绩，对保护和帮助困难群体、促进经济发展和社会和谐产生了重要作用。“十一五”期间，渭南市各类法律援助机构办理案件5300余件，其中，刑事法律援助案件1700余件、民事法律援助案件3500余件、行政法律援助案件100余件；受援人員7000人次，共挽回经济损失达3000余万元。同时还受理法律援助咨询15922人次，开展各种法律宣传和服务活动30余次，接受宣传的群众约12万人次。与2005年相比，2010年法律援助服务工作者办理法律援助数量占全案件数量的比例由20%增加到了28.6%。
（一）法律援助工作机制建设不断完善
渭南市在市、县（区）均设立了法律援助机构。积极推进“12348”法律援助咨询专线建设和升级扩容工作。各级法律援助机构在工会、共青团、妇联、残联、老龄委等社团组织设立了法律援助工作部（站、点），并在乡镇、街道办事处（社区）建立了法律援助联络员或信息员，形成了市、县、乡、村“四位一体”的工作网络，形成了以法律援助中心为主导、法律服务队伍为主体、社会志愿者为补充的服务工作机制，在全市乡镇、办事处全部建立了法律援助工作站，聘请了103名工作人员，方便了群众的法律援助服务。
（二）开展多种形式的宣传活动，法律援助的影响力不断提高
比如，2008年9月12日，渭南市司法局组织全市开展了“法律援助三秦行”活动，2011年2月，市司法局印制了别具特色的法律援助宣传年画，开展了向革命老区赠送法律援助年画活动；同年三月，配合中央电视台采访了澄城县、蒲城县两起法律援助典型案例，在中央电视台《社会与法》“法律援助在行动”栏目中播报。同时，渭南市还利用节假日、法制宣传日及广播、网络等媒体进行大力宣传，使法律援助的影响力不断提高。
（三）加大对老、弱、病、残等群体的援助力度，成就显著
近年来，加大了对未成年人、残疾人、老年人、妇女、农民工、下岗职工、城市低保户等社会特殊群体的维权工作力度。对困难群众发放“特困户法律援助爱心卡”，对农民工开辟了维权服务的“农民工绿色通道”和“农民工接待岗”，坚持“优先受理、及时指派、保证质量”的原则、全力以赴办好案件。近五年共办理涉农案件800余件、老年人案件1100余件、妇女家庭权益案件1600余件、未成年人案件1800余件，有力维护了弱势群体的合法权益，产生了良好的社会影响。
二、目前渭南市落后地区法律援助工作存在的问题
目前，我市法律援助工作虽然取得了很大成绩，但还存在以下问题：
（一）法律援助机构少且不统一
渭南现在共142个乡镇（办事处），3221个行政村，常住人口552万人。但是目前渭南市法律援助机构只有12个，其中市法律援助中心1个，县（区）法律援助中心11个，各级法律援助中心共设立118个法律援助站和234个法律援助联络点。渭南市（县）机构的规格和建制不统一，有行政机构，有参照公务员管理的事业单位和非参照事业单位，还有司法行政内部自己挂牌的机构。
（二）法律援助工作人员短缺
渭南市法律援助机构每一级都存在人员短缺，特别是在县级以下法律援助工作人员难以满足工作的需要。一是法律专业人员严重短缺，法律援助机构具有律师资格和律师执业证的人员比例过低，平均达不到三分之一，有近一半人员没有法律专业学历。二是办理法律援助案件收益甚微，目前参与法律援助工作的高素质律师较少，承担法律援助工作的人员办案经验不足，这大大影响了法律援助的效果。比如，在农村进行法制宣传教育的法律援助工作人员，大多数不是法律专业人员，他们本身没有经过系统的法律知识培训，对有些法律知识知之甚少。在普法现场农民群众咨询他们法律问题，他们也回答不出来，使农民对他们失去可信度，大大影响了法律援助的效果。
（三）经费相当紧缺
国务院《法律援助条例》明确要求，各级政府要为法律援助提供经费支持。据2003年数据表明，全年全国共需法律援助案件70万件，实际援助不足四分之一，全国法律援助案件平均每件国家支付60元至70元，与平均300元的实际成本相去甚远，法律援助经费平均每人每年不足6分钱，投入不足往往是法律援助的整体质量不高难以保证申请人的合法权益，甚至出现为数不少的法律从业者规避法律援助服务的现象。
渭南市各级法律援助机构都不同程度地存在办案经费困难的实际情况，相当一部分贫困县，比如白水，潼关主要依靠国家和省市法律援助办案专项补助开展工作，相应的配套资金不到位，有些是当地财政预算没有为法律援助列入经费，有些案件补助太低，致使办案无法保证顺利进行，严重打击了工作人员的积极性。还有一些部门和领导对法律援助工作的认识不到位，重视程度不够，使法律援助工作面临的一些突出问题得不到及时有效的解决。比如，法律援助案件与司法救助及档案查询相互协调不到位，导致应当减免的费用没有减免，加大了工作的复杂和难度。
（四）落后地区的宣传力度不到位
“十一五”期间，渭南市法律宣传和服务30余次，宣传的次数较少，很难惠及到落后地区的各个角落。首先落后地区尤其是县区以下的乡镇及村，建立的法律援助工作站太少，覆盖面小。对于有些偏远地区的群众和肢体残疾的群众来法律援助中心求助很不方便。其次是落后地区因其自身闭塞，交通不便、信息不通等因素制约。调研人员在了解中发现，当地群众对于法律援助工作几乎不知道是干什么的，更谈不上利用法律援助机构维护自身权益，很多群众也不愿意与法打交道，一是心理有种惧怕感，二是很难相信法律援助的能力，“这东西真能为老百姓办实事？”三是害怕花钱，老百姓挣钱不容易，不能随随便便就花钱。由此可见，法律援助工作在落后地区的宣传很不到位，既缺乏宣传力度，也缺乏宣传的方法和方式。
三、渭南市落后地区的法律援助工作的几点建议
（一）加大法律普及力度，深入落后地区多加宣传
立足农村，服务农民，致力于农民法律素质的提高和农村法制化管理水平的提升，历来是法制宣传教育工作的重点。首先要在落后地区提高群众对法律援助工作的了解，就要在宣传工作上下功夫。针对当地群众的文化水平，采取因地适宜的宣传方法，利用图片展览、刻录的相关法律知识和案例的光碟送给群众。笔者认为，定期抽调法律骨干力量深入落后地区进行宣传。定期将法律宣传读本材料发放到群众手中，以达到法律宣传“进村入户”的目的。这样不但可以宣传法律，还可以及时了解当地民意、法律宣传的效果，知道百姓现在还缺少哪些方面的法律知识，并将情况反馈总结，以便有针对性的进行法律宣传和改进工作思路。
（二）创新为民服务新途径
一是逐步推广法律援助诉前、庭前调解的服务模式。合理利用咨询、代书、调解等非诉讼援助形式解决纠纷；以最少的投入、最短的时间、最低的成本、最大限度地维护弱势群体的合法权益。在调研了解中，群众一般不愿什么问题都走法律程序，尤其是在落后地区，人们朴素的情感不愿因法破裂。其实，工作人员在办理法律援助案件中不断探索解决问题新途径，民事案件由以前单一诉讼代理向非诉调解拓展。普通民事纠纷如果走人民法院诉讼程序，不仅诉讼成本高，而且时间长，容易激化群众矛盾。非诉案件的办理不仅减少了诉讼成本，减少了矛盾激化，同时也提高了法律援助办案效率，法律援助工作站承办非诉讼案件是法律援助工作的新突破。二是建立情、理、法并用的糾纷解决机制，积累办案技巧和谈判技艺，全力化解群体性事件、突发性事件。“各地坚持以人为本，秉持为民、便民、惠民、利民、佑民、安民的服务理念，本着心细如丝的态度，积极为困难群众提供便捷度高、质量高、透明度高的法律服务，让人民群众真切得到实惠”。
（三）加大落后地区法律援助的人力资源保障
首先要有政策倾向，加强经费保障力度。落后地区的法律援助工作站应该有专项经费，购置相应办公设施，保证各项工作深入开展；同时也可以发动社会爱心力量，加大法律援助工作的支助。其次要加大法律援助工作人才的建设。法律援助工作离不开一支爱岗敬业、精通业务、乐于奉献的高素质法律援助队伍。一是要建立健全法律援助管理人员的学习教育和培训机制，培养一批既具备较强的政治素养和较高的政策水平，又掌握法律援助业务知识，并拥有较强管理能力的法律援助管理人才。二是法律援助工作者应弘扬求真务实、密切联系群众作风，重实践、干实事，应弘扬艰苦奋斗的作风，坚决反对铺张浪费和大手大脚，坚决抵制享乐主义和奢靡之风，以优良的作风迎难而上、共克艰难。三是要发展壮大法律援助队伍，整合调动各方力量，进一步加强组织协调，整合工、青、妇、残等社会会团体以及法律院校的业务资源，加强与信访、劳动和社会保障等部门的联系，发展壮大法律援助社会志愿者队伍，共同做好法律援助工作。
（四）要特别关注农民工的法律援助工作
在渭南市落后地区，家里的青壮劳动力基本上都外出打工了，但是农民工辛勤的劳动往往得不到应有的回报。针对目前农民工案件数量不断攀升，欠薪、工伤等劳动争议案件复杂程度不断加大，法律援助工作面临许多新情况、新问题，提高法律援助队伍的业务素质和工作能力，适应新情况，解决新问题。要进一步调查研究，把理论专业知识同实际情况结合起来，制定农民工法律援助方案，落实法律援助政策、法规。
在我国构建和谐社会的大背景下，渭南市法律援助工作发展整体不平衡，尤其是落后地区的法律援助工作发展缓慢。笔者认为，为了使法律援助工作得到良好的可持续性发展，就要依托政府的政策指向、经济水平和重视程度，采取多种形式和通过各种渠道加大宣传力度，充分利用好、发挥好法律援助在社会各个层面的作用，为渭南市精神文明建设奠定良好的发展基础。
参考文献：
[1]唐毅．江西省法律援助工作的现状及对策．http://www.chinalawedu.com/news．2005- 5-30．
[2]赵大程．深化便民主题活动推进社会管理创新．不断开创法律援助工作新局面．中国司法．20011(7)．
[3]关于进一步发挥法律援助工作在农民工维权方面的积极作用．省司法厅．http://www. shaanxi.gov.cn2009．