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摘 要 本文在对明确政府在社会领域中的职能定位的基础上，分析了多年来推进政府职能转变中存在的主要问题，论述了进一步深化政府职能转变的紧迫性，并对进一步深化政府职能转变，构建服务型政府的路径作了几点思考。
关键词 政府职能 角色定位 体制改革
作者简介：王宇，兰州大学政治与行政学院；王军、谢伟宁，中国石油长庆油田公司第五采油厂消防大队。
中图分类号：D62文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)07-199-02
在落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，全面建设小康社会的进程中，深入推进政府职能转变，已经成为我们全面改革的重要组成部分和必须着力解决的重要课题。随着经济体制和政治体制的改革、社会结构和阶层的变化、利益格局的调整以及思想观念的更新，处于现代化进程中的当代中国，其政府职能亦随之发生了转变。因此，加快政府职能的转变，推进政府自身建设和管理创新，就成为构建社会主义和谐社会的一项十分重要的任务。
一、进一步明确政府职能的科学定位
在理论上，准确合理的政府职能定位是行政体制改革各项内容的基础和逻辑前提。没有政府职能准确合理的定位，改革的其他方面，如依法行政、政府绩效管理、行政问责等等只能成为难以奏效的无的之矢。
职能是政府定位的核心，转变职能是行政管理体制改革的关键。转变职能之所以重要，是因为关系“将事情做对”这个方向性问题；只有方向对，才谈得上“将事情做好”这个能力问题。1985年党的十二届四中全会首次提出转变政府职能的要求，1987年党的十三大明确提出转变职能是行政管理体制改革的关键。近几年，虽然我国的行政管理体制改革有了一定的进展，但同经济体制改革的实际进程相比，总体上来说是相对滞后的。政府职能转变还不到位，社会管理和公共服务比较薄弱。换言之，政府自身的定位和效率，不仅关系到普通民众的福利、企业发展的环境，还关系到社会和谐的程度、政府与民众之间的融洽。那么，当前再次强调转变职能，有什么新的含义和要求呢？
与改革初期相比，目前我国经济社会发展形势及其对行政体制改革的要求发生了一系列明显变化。一是中央提出科学发展观的指导思想，政府在履行职能时要更加重视以人为本，推进科学发展和建设和谐社会。二是中央对改革发展作出全局部署。从以经济建设为主转向全面推进经济建设、政治建设、文化建设和社会建设，政府要全面履行职能，在搞好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务。三是经济社会结构发生深刻变化。市场发挥作用的领域从商品市场、服务市场向各类要素市场拓展，政府调控与市场机制的相互关系更加复杂；居民收入来源多样化，各个社会阶层的利益诉求有差异；公共产品需求全面快速增长与供给不足的矛盾突出。这就要求政府在履行职能时要兼顾各方利益，在多元化、多样性中谋求共识。总之，必须针对新情况新问题，突出难点和重点，对改革作出新的部署。
二、正视政府职能转变过程中存在的问题
改革开放以来，我们不断提出要改变政府职能，并做出了不小的探索和努力，但就结果来看，离和谐社会的要求还相差甚远，究其原因，无外乎以下几个方面的问题。
（一）对转变政府职能的内在要求认识不够清晰
改革开放30年来，我国实现了由计划经济到市场经济的重大转变，政府作为国家机器属于上层建筑，随着经济基础的变化，其职能也要适应这个变化。现在我们构建社会主义市场经济体制，要求转变政府职能，实行政企分开、政事分开，政府只需要管理那些社会需要而其自身管不了或无人管的社会公共事务。企业、事业单位、社会组织的事务则由他们根据国家法律和行业规定自主处理。在具体操作过程中，许多政府工作人员分不清哪些事务该政府管，哪些事务不该管。他们沿用传统的管理方式，除上级明文规定不管的事务外，所有社会事务都要管，认为这样做十分妥当，不会出现管理真空。
（二）转变政府职能的权利观念是影响机构改革的关键
职能是机构设置的前提，决定机构；机构是职能的载体，体现职能；政府的职能是通过政府机构来实现的，只转变职能而不改革机构，职能也不可能真正转变。因此，只有抓住转变职能这个关键，才能为机构改革创造有利条件，机构改革才能取得成功。在实际工作中，往往因为政府及其工作人员对权力的留恋使市场机制难起推动作用。因为这种权力可以给有关部门及其工作人员带来利益，失去这些权力，就意味着失去某些既得利益。市场同权力竞争，结果是力不从心，权力通常占据上风，致使政府职能转变滞后，这样，影响行政效率提高，同时产生腐败。
（三）社会自我管理、自我服务的功能不健全
转变政府职能，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，同社会自身的管理和服务是否健全密切相关。在过去的计划经济体制下，社会的自我管理和自我服务的功能先天不足，因而所有的事务必须由政府管理。随着改革的深入，政府管理经济的职能要发生明显的变化，有的将要消失、有的将要转移、有的将要加强，管理范围管理内容和管理方法都要发生变化，由过去把主要精力放在订指标、批项目、分物资逐渐转到通过计划的和经济的、行政的和法律的手段，对企业进行必要的管理、检查、指导和调节方面来。使企业真正成为经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会商品生产者和经营者具有自我改造和自我发展能力的独立企业法人。
三、进一步深化政府职能转变的紧迫性
（一）只有进一步转变政府职能，才能保持经济持续快速协调健康发展
在政府主导型的市场经济发展模式下，正确而有效地履行好政府的经济职能，是促进经济持续快速协调健康发展的关键环节。当前我国经济运行中仍然存在一些制约经济又好又快发展的矛盾和问题。这些矛盾和问题，尽管与我国所处的社会转型、体制转轨等宏观背景有关，但从另方面来说，也与政府对履行经济职能的认识和把握有密切关系。政府对自己承担的经济职能的简单化理解和片面化执行，既扭曲了政府的角色定位，又弱化了宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务职能，已经成为实现科学发展的一大障碍。从这个意义上讲，现阶段推进经济发展，进一步加快政府职能转变，推进政府自身建设和管理创新，已经成为一个躲不过、绕不开的问题。 （二）只有进一步转变政府职能，才能有效化解各种矛盾
随着改革发展进入关键时期，我国社会存在的一些人民内部矛盾出现了多种多样的状态，特别是就业、收入分配、社会保障、看病、上学、住房、生态环境保护、安全生产、社会治安等方面的矛盾和问题尤为突出。因此，如何协调好各方面的社会利益关系就成为重要的时代课题。这个课题如果得不到及时有效的解决，就不利于最大限度地激发和调动广大人民群众和各方面的积极性、主动性、创造性，就会影响经济社会发展，影响安定团结大局。这就迫切要求政府全面履行政府职能，把更多的力量放在发展社会事业和解决民生问题上，建立健全社会矛盾和纠纷调处机制，妥善处理新形势下的人民内部矛盾，预防矛盾的产生和激化，努力消除不和谐因素，增加和谐因素，进而不断向更高层次的和谐迈进，保持和发展全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会局面。
（三）只有转变政府职能，才能适应新形势的要求
把社会建设和管理提高到一个新水平，为社会主义和谐社会建设提供重要的制度保障加强社会建设和管理，是构建社会主义和谐社会的内在要求。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，我国经济社会生活正在发生复杂而深刻的变化，不仅经济结构、城乡结构、产业结构、阶层结构发生了重大变化，而且社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日趋多样化，迫切要求我们在构建和谐社会过程中不断创新社会管理体制和方法，把加强和改进社会管理置于更加突出的位置。从一定意义上说，完善政府的社会管理和公共服务职能是切实加强社会建设和管理的关键社会建设和管理水平的提高有赖于政府对公共需求的满足能力和水平的提高，有赖于政府依法行政能力和水平的提高，有赖于政府制度供给能力和水平的提高。
四、深化政府职能转变的几条思路
（一）牢固树立以人为本的施政理念
在发展经济的基础上，不断满足人民群众日益增长的多方面需求，促进社会和谐进步是政府职能转变的基本任务。因此，必须全面贯彻落实科学发展观，牢固树立以人为本、执政为民的思想理念。在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设中坚持以人为本，注重解决民生问题，努力提高人民群众物质文化生活水平和健康水平，切实保障人民群众在政治、经济、文化、社会等方面的权益，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，促进人的全面发展。必须强化服务和责任意识，推动政府“从权力本位”向“责任本位”转变，从偏重行政控制向科学化的公共治理转变。
（二）确立权力应受到限制和制约的观念
国家行政学院教授张孝德博士：要使深化行政体制改革、建设服务型政府的实践真正能够沿着正确的方向得以深化，还需要重点把握这样一些基本的理论原则：一是确定政府的功能边界，使政府真正成为一个有限的公共政府，这是建立服务型政府的前提；二是重新确立政府与市场、社会的关系，使政府在一种平等的契约关系中，履行政府的公共服务职能，这是建立服务型政府的关键所在；三是强化自下而上的激励机制和考核机制，这是建立服务型政府必须的内在机制。这样，才能体现出法律的普遍适用性、公平性，而法律的严格执行不仅是社会秩序得以维持的基础，而且在经济生活各方面发挥诱导、协调、强制等多种社会功能。
（三）深化行政管理和社会管理体制改革
要以更加注重履行社会管理和公共服务职能为着眼点，继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开，进一步规范政府权力，全面、正确地履行政府职能。要加快社会管理体制改革，既要增强社会活力，又要保持社会稳定。推进政事分开和事业单位分类改革，支持社会组织参与社会管理和公共服务。坚持在社会公共事务管理中，实行政府主导与社会组织协同、公民参与相结合，积极有序地推进公共产品和服务供给的多元化，引进竞争机制，降低服务成本，提高服务效率和质量。要推进社区建设，健全社区管理和服务体制，完善基层服务和管理网络，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。
（四）健全公共服务和社会管理政策体系
要以构建社会主义和谐社会作为完善公共政策的基本目标和内容，制定和完善基本公共服务标准，特别是在城乡居民最低生活保障、社会救助和医疗卫生、教育、文化发展等公共服务体系方面，都应当制定与经济社会发展水平相适应的基本标准。要适应社会结构、社会利益格局的发展变化，建立健全有效调节社会利益关系的机制和政策。同时加快推进社会事业和社会管理制度改革，建立健全科学合理的长效机制，努力完善公共服务和社会管理政策体系。
参考文献：
[1]马耀辉．浅论政府职能的转变．经济师．2009（1）．
[2]廖昆明．我国政府职能转变的问题与对策．国家行政学院学报．2008（2）．
[3]杜创国．马克思主义的国家观与政府职能转变．马克思主义研究．2008（8）．
[4]郭东盛．构建和谐社会视野中的政府职能转变．北方经济．2008（5）．
[5]唐铁汉．我国政府职能转变的成效、特点和方向．国家行政学院学报．2007（2）．
关键词 政府职能 角色定位 体制改革
作者简介：王宇，兰州大学政治与行政学院；王军、谢伟宁，中国石油长庆油田公司第五采油厂消防大队。
中图分类号：D62文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)07-199-02
在落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，全面建设小康社会的进程中，深入推进政府职能转变，已经成为我们全面改革的重要组成部分和必须着力解决的重要课题。随着经济体制和政治体制的改革、社会结构和阶层的变化、利益格局的调整以及思想观念的更新，处于现代化进程中的当代中国，其政府职能亦随之发生了转变。因此，加快政府职能的转变，推进政府自身建设和管理创新，就成为构建社会主义和谐社会的一项十分重要的任务。
一、进一步明确政府职能的科学定位
在理论上，准确合理的政府职能定位是行政体制改革各项内容的基础和逻辑前提。没有政府职能准确合理的定位，改革的其他方面，如依法行政、政府绩效管理、行政问责等等只能成为难以奏效的无的之矢。
职能是政府定位的核心，转变职能是行政管理体制改革的关键。转变职能之所以重要，是因为关系“将事情做对”这个方向性问题；只有方向对，才谈得上“将事情做好”这个能力问题。1985年党的十二届四中全会首次提出转变政府职能的要求，1987年党的十三大明确提出转变职能是行政管理体制改革的关键。近几年，虽然我国的行政管理体制改革有了一定的进展，但同经济体制改革的实际进程相比，总体上来说是相对滞后的。政府职能转变还不到位，社会管理和公共服务比较薄弱。换言之，政府自身的定位和效率，不仅关系到普通民众的福利、企业发展的环境，还关系到社会和谐的程度、政府与民众之间的融洽。那么，当前再次强调转变职能，有什么新的含义和要求呢？
与改革初期相比，目前我国经济社会发展形势及其对行政体制改革的要求发生了一系列明显变化。一是中央提出科学发展观的指导思想，政府在履行职能时要更加重视以人为本，推进科学发展和建设和谐社会。二是中央对改革发展作出全局部署。从以经济建设为主转向全面推进经济建设、政治建设、文化建设和社会建设，政府要全面履行职能，在搞好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务。三是经济社会结构发生深刻变化。市场发挥作用的领域从商品市场、服务市场向各类要素市场拓展，政府调控与市场机制的相互关系更加复杂；居民收入来源多样化，各个社会阶层的利益诉求有差异；公共产品需求全面快速增长与供给不足的矛盾突出。这就要求政府在履行职能时要兼顾各方利益，在多元化、多样性中谋求共识。总之，必须针对新情况新问题，突出难点和重点，对改革作出新的部署。
二、正视政府职能转变过程中存在的问题
改革开放以来，我们不断提出要改变政府职能，并做出了不小的探索和努力，但就结果来看，离和谐社会的要求还相差甚远，究其原因，无外乎以下几个方面的问题。
（一）对转变政府职能的内在要求认识不够清晰
改革开放30年来，我国实现了由计划经济到市场经济的重大转变，政府作为国家机器属于上层建筑，随着经济基础的变化，其职能也要适应这个变化。现在我们构建社会主义市场经济体制，要求转变政府职能，实行政企分开、政事分开，政府只需要管理那些社会需要而其自身管不了或无人管的社会公共事务。企业、事业单位、社会组织的事务则由他们根据国家法律和行业规定自主处理。在具体操作过程中，许多政府工作人员分不清哪些事务该政府管，哪些事务不该管。他们沿用传统的管理方式，除上级明文规定不管的事务外，所有社会事务都要管，认为这样做十分妥当，不会出现管理真空。
（二）转变政府职能的权利观念是影响机构改革的关键
职能是机构设置的前提，决定机构；机构是职能的载体，体现职能；政府的职能是通过政府机构来实现的，只转变职能而不改革机构，职能也不可能真正转变。因此，只有抓住转变职能这个关键，才能为机构改革创造有利条件，机构改革才能取得成功。在实际工作中，往往因为政府及其工作人员对权力的留恋使市场机制难起推动作用。因为这种权力可以给有关部门及其工作人员带来利益，失去这些权力，就意味着失去某些既得利益。市场同权力竞争，结果是力不从心，权力通常占据上风，致使政府职能转变滞后，这样，影响行政效率提高，同时产生腐败。
（三）社会自我管理、自我服务的功能不健全
转变政府职能，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，同社会自身的管理和服务是否健全密切相关。在过去的计划经济体制下，社会的自我管理和自我服务的功能先天不足，因而所有的事务必须由政府管理。随着改革的深入，政府管理经济的职能要发生明显的变化，有的将要消失、有的将要转移、有的将要加强，管理范围管理内容和管理方法都要发生变化，由过去把主要精力放在订指标、批项目、分物资逐渐转到通过计划的和经济的、行政的和法律的手段，对企业进行必要的管理、检查、指导和调节方面来。使企业真正成为经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会商品生产者和经营者具有自我改造和自我发展能力的独立企业法人。
三、进一步深化政府职能转变的紧迫性
（一）只有进一步转变政府职能，才能保持经济持续快速协调健康发展
在政府主导型的市场经济发展模式下，正确而有效地履行好政府的经济职能，是促进经济持续快速协调健康发展的关键环节。当前我国经济运行中仍然存在一些制约经济又好又快发展的矛盾和问题。这些矛盾和问题，尽管与我国所处的社会转型、体制转轨等宏观背景有关，但从另方面来说，也与政府对履行经济职能的认识和把握有密切关系。政府对自己承担的经济职能的简单化理解和片面化执行，既扭曲了政府的角色定位，又弱化了宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务职能，已经成为实现科学发展的一大障碍。从这个意义上讲，现阶段推进经济发展，进一步加快政府职能转变，推进政府自身建设和管理创新，已经成为一个躲不过、绕不开的问题。 （二）只有进一步转变政府职能，才能有效化解各种矛盾
随着改革发展进入关键时期，我国社会存在的一些人民内部矛盾出现了多种多样的状态，特别是就业、收入分配、社会保障、看病、上学、住房、生态环境保护、安全生产、社会治安等方面的矛盾和问题尤为突出。因此，如何协调好各方面的社会利益关系就成为重要的时代课题。这个课题如果得不到及时有效的解决，就不利于最大限度地激发和调动广大人民群众和各方面的积极性、主动性、创造性，就会影响经济社会发展，影响安定团结大局。这就迫切要求政府全面履行政府职能，把更多的力量放在发展社会事业和解决民生问题上，建立健全社会矛盾和纠纷调处机制，妥善处理新形势下的人民内部矛盾，预防矛盾的产生和激化，努力消除不和谐因素，增加和谐因素，进而不断向更高层次的和谐迈进，保持和发展全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会局面。
（三）只有转变政府职能，才能适应新形势的要求
把社会建设和管理提高到一个新水平，为社会主义和谐社会建设提供重要的制度保障加强社会建设和管理，是构建社会主义和谐社会的内在要求。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，我国经济社会生活正在发生复杂而深刻的变化，不仅经济结构、城乡结构、产业结构、阶层结构发生了重大变化，而且社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日趋多样化，迫切要求我们在构建和谐社会过程中不断创新社会管理体制和方法，把加强和改进社会管理置于更加突出的位置。从一定意义上说，完善政府的社会管理和公共服务职能是切实加强社会建设和管理的关键社会建设和管理水平的提高有赖于政府对公共需求的满足能力和水平的提高，有赖于政府依法行政能力和水平的提高，有赖于政府制度供给能力和水平的提高。
四、深化政府职能转变的几条思路
（一）牢固树立以人为本的施政理念
在发展经济的基础上，不断满足人民群众日益增长的多方面需求，促进社会和谐进步是政府职能转变的基本任务。因此，必须全面贯彻落实科学发展观，牢固树立以人为本、执政为民的思想理念。在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设中坚持以人为本，注重解决民生问题，努力提高人民群众物质文化生活水平和健康水平，切实保障人民群众在政治、经济、文化、社会等方面的权益，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，促进人的全面发展。必须强化服务和责任意识，推动政府“从权力本位”向“责任本位”转变，从偏重行政控制向科学化的公共治理转变。
（二）确立权力应受到限制和制约的观念
国家行政学院教授张孝德博士：要使深化行政体制改革、建设服务型政府的实践真正能够沿着正确的方向得以深化，还需要重点把握这样一些基本的理论原则：一是确定政府的功能边界，使政府真正成为一个有限的公共政府，这是建立服务型政府的前提；二是重新确立政府与市场、社会的关系，使政府在一种平等的契约关系中，履行政府的公共服务职能，这是建立服务型政府的关键所在；三是强化自下而上的激励机制和考核机制，这是建立服务型政府必须的内在机制。这样，才能体现出法律的普遍适用性、公平性，而法律的严格执行不仅是社会秩序得以维持的基础，而且在经济生活各方面发挥诱导、协调、强制等多种社会功能。
（三）深化行政管理和社会管理体制改革
要以更加注重履行社会管理和公共服务职能为着眼点，继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开，进一步规范政府权力，全面、正确地履行政府职能。要加快社会管理体制改革，既要增强社会活力，又要保持社会稳定。推进政事分开和事业单位分类改革，支持社会组织参与社会管理和公共服务。坚持在社会公共事务管理中，实行政府主导与社会组织协同、公民参与相结合，积极有序地推进公共产品和服务供给的多元化，引进竞争机制，降低服务成本，提高服务效率和质量。要推进社区建设，健全社区管理和服务体制，完善基层服务和管理网络，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。
（四）健全公共服务和社会管理政策体系
要以构建社会主义和谐社会作为完善公共政策的基本目标和内容，制定和完善基本公共服务标准，特别是在城乡居民最低生活保障、社会救助和医疗卫生、教育、文化发展等公共服务体系方面，都应当制定与经济社会发展水平相适应的基本标准。要适应社会结构、社会利益格局的发展变化，建立健全有效调节社会利益关系的机制和政策。同时加快推进社会事业和社会管理制度改革，建立健全科学合理的长效机制，努力完善公共服务和社会管理政策体系。
参考文献：
[1]马耀辉．浅论政府职能的转变．经济师．2009（1）．
[2]廖昆明．我国政府职能转变的问题与对策．国家行政学院学报．2008（2）．
[3]杜创国．马克思主义的国家观与政府职能转变．马克思主义研究．2008（8）．
[4]郭东盛．构建和谐社会视野中的政府职能转变．北方经济．2008（5）．
[5]唐铁汉．我国政府职能转变的成效、特点和方向．国家行政学院学报．2007（2）．