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独立学院是我国高等教育发展中近年来出现的新生事物,没有现成的经验可供借鉴和参考。独立学院唯有理清思路、谋划发展,闯出发展新路子,走上稳步发展、良性积累的道路,才能赢得新一轮发展的先机。本文对独立学院发展的外部影响进行分析,理性对待、科学思考、认清形势,理清发展变化的外部环境和空间,是促进独立学院稳步发展的一个重要条件。
一、国际国内高等教育的发展趋势
从国际视野看,各国综合国力与国际竞争力的提高越来越依赖于本国高等教育的发展。高等教育通过知识创新、科技创新,通过造就大批各种类型的人才,为国家科技进步做出了重要贡献,同时也提高了国民素质,满足了人民群众接受高等教育的新需求,并在促进社会经济实现可持续快速发展中,发挥出先导性、全局性、基础性的推动作用。在经济全球化和科技发展逐步加快的国际环境中,世界各国竞相制定人才开发战略,大力发展高等教育、努力提升人力资本水平,已成为世界各国增强核心竞争力及实现国家发展的重大战略。建设规模宏大、结构合理、素质较高的人才队伍,这无疑是高等教育发展的新机遇和强大动力,也为独立学院的进一步发展带来了前所未有的良好机遇。
无论从国际视野、还是从我国自身发展的需要看,我国高等教育必然还要在现有的基础上稳步发展。据教育部周济部长在2005年亚洲教育北京论坛上发表演讲所言,我国还将继续推进高等教育大众化,2020年要实现高等教育毛入学率40%的目标。我国高等教育适龄人口从2002年开始剧增,到2008年达到20年内的最高点。2020年,我国高等教育学龄人口为8200万人,如果此时的毛入学率为40%,则有3280万人要求入学。要完成这样一个目标,仅靠公立高校远远不够,必须大力发展民办高等教育,主要是靠大力发展新制独立学院。从我国的国情和高等教育发展的形势需求看,在今后相当长的一段时间内,进一步促进独立学院的健康、规范化发展,是适应我国高等教育需求变化,有效推动高等教育多途径健康发展的战略选择。
二、政府的政策支持和建立法律规范
独立学院的发展和壮大离不开政府的政策支持和理论引导,政府应提供良好、宽松的政策环境,做好民办高等教育定位问题的基础工作,确定科学的发展目标,完善各项政策和法律规范,保证竞争的公平性,并担负对独立学院的办学行为和教育质量进行监督管理的职责。
1.完善相关法律法规体系
独立学院大部分是在政府尚未出台相关规章和政策的情况下建立与发展起来的。独立学院办学的主要依据是国家颁布的2003年9月1日起执行的《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》,和教育部2003年4月24日印发的《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见的通知》,以及各省(市、自治区)根据民办教育促进法及其实施条例制定的民办教育促进法实施细则。但《民办教育促进法》及其实施条例和各省制定的民办教育促进法实施细则只对民办教育办学做了具体的规定,而对独立学院的办学、管理和投资等方面的问题并没有做详细的说明,这与独立学院已有的办学规模和建设发展是不相适应的。由于民办独立学院的法律地位和权益尚未得到保证,民办高校运作的完全市场化和享受政策上存在着与公立学校不公平的矛盾,给民办独立学院的发展带来许多困难。在现实生活中,尚存在许多不平等、不公平的现象。如民办独立学院与公办高校同属教育机构,民办独立学院作为社会团体,要到民政部门登记并接受其管理,而公办高校则不必;政府发文件讲级别,公办高校是厅局级,民办独立学院则没级别,往往对学校工作带来不利的影响;民办独立学院按公办高校标准为教职工交“三险一金”,但教职工退休后却不能享受公办高校教职工的退休待遇,以致使民办独立学院很难引进专职教师,引进了也留不住等等。
因此,要使独立学院稳步发展,就要进一步完善《民办教育促进法》及其实施条例,确保独立学院的法律地位和权益,明确民办独立学院的“公益性企业法人”地位,规定合理水平的投资回报,使独立学院在办学体制、管理体制和投资体制民营化运作方面有法律保障。同时,民办独立学院不仅是一个企业化的组织,而且是一个营利的单位,承认独立学院的盈利性和公益性是当前独立学院发展的动力所在,即使将来独立学院完全独立以后,这种定性仍然适合。总之,应该完善相关法律法规体系,确立独立学院的法律地位和权益,为独立学院稳步发展提供政策依据和法律规范,为政府的规范管理和学院的健康发展提供法制保障。
2.界定明晰的产权关系
任何产权关系的规范,最终都应以制度的方式出现。随着独立学院的发展壮大,产权归属、财产比例、利益分配等问题必须做到协议完备、界定明晰。这也是保护投资者、办学者、受教育者的合法权益之必须,是独立学院发展到一定程度之必然。独立学院作为一种多主体投资办学的新模式,要明确其产权,就必须尽快建立与其相适应的产权制度,以有效回避申请高校和合作者之间的产权纠纷和国有资产流失。
独立学院的产权关系涉及三个方面:一是政府与独立学院的产权关系。一方面,对于属于国家政策性行为如税收优惠、建校用地的优惠等形成的财产,产权应归独立学院所有;另一方面,如果是政府对独立学院的经济性扶持,如为独立学院的举办而出的启动资金、设备等,应根据具体情况明确两者的产权关系。二是独立学院获得公办高校品牌的使用权。这一无形资产的产权应界定为公办高校,独立学院应为使用这一品牌而支付给公办高校相应的资金;对申请高校投入的品牌、声誉等软资源,必须进行估价,高校的品牌、声誉等软资源所值的金额,可以由合作方买断,高校也可以以此入股,获得收益权;公办高校对独立学院在教学管理等方面投入的无形资源所有权应归属于公办高校,收益权归属于从事教学管理的个人或组织。三是根据《若干意见》,合作者负责提供独立学院办学所需的各项条件和设施。根据“谁投资,谁拥有产权”的原则,土地等办学设施的产权应归合作者所有,合作者也因拥有产权而取得相应的收益。同时合作者也要承担相应的责任。
3.政府的服务与监督管理
独立学院进一步的健康稳定发展,与政府提供服务性的指导信息和有力的监管是密不可分的。可以采取类似于西方国家财政政策的公开市场操作业务,如及时公布生源信息、专业紧缺与过剩情况、存在问题的预警,以避免问题的发生。政府提供服务于高等教育的机构,在管理的同时提供信息咨询,帮助其解决存在的共性问题,从人才需求状况、结构、预测等方面给予帮助和引导,形成合理发展的秩序,并有针对性地提出建设性意见,促进其健康稳定发展。
当前对于独立学院,包括对其他民办高等教育,需要建立类似公办高等教育的评估评价体系。评估评价工作应由教育主管部门主导的社会中介机构实施,同公办高等教育一样,每五年进行一次,结果向社会公布,同时实施独立学院的问责制度。这一方面是为了确保独立学院按社会主义方向发展,另一方面更是为了确保独立学院办学各方责任的到位,维护受教育者的合法权益。也可尝试建立教育拨款中介组织,为政府制订民办高校整体财政计划,明确各民办高校使用经费应承担的义务,分配经费与评估结果挂钩。这样,既有利于政府拨款的公正性,也有助于民办高校不断地提高教育质量。同时建立国家对各类教育中介组织的评估和监督机制,以保证其活动建立在法律基础上。
三、舆论环境和社会环境
举办独立学院不仅仅是政府、教育行政主管部门、举办高校、投资方和独立学院管理者关心和重视的事情,不仅仅是独立学院学生家长和学生要关注的事情,独立学院的建设和发展更需要引起社会各界的普遍关心和支持。近年来,一些独立学院陆续有普通本专科毕业生毕业,独立学院本专科毕业生在求职过程中常常遇到歧视与冷漠。2008年开始独立学院毕业生学历证书将完全使用独立学院的专用证书,一些用人单位明确表示不录用独立学院毕业生。这不仅挫伤了独立学院本专科毕业生求职的信心与热情,对独立学院在读学生的负面影响也不小,甚至还直接影响独立学院的教学管理工作,影响独立学院的生存与发展。因此,用人单位应转变选才观念,要量才而用,而不应唯文凭选才,认可、接受独立学院的本专科毕业生,支持独立学院的建设与发展,这是独立学院可持续发展不可或缺的社会基础。独立学院也应加强与高校之间和与包括媒体、其他公共机构、研究咨询机构在内的社会组织之间的沟通,形成有利于促进民办高等教育发展的大环境,探索植根于民间的大学行业整合模式,在完善内部自律机制上,增强独立学院在社会环境中的话语权,有效地维护私立高等教育整体的合法权益。
四、形成区域高等教育集聚效应
高等教育的集聚极大激发了民间、个人投资或捐资办学的激情,使得不同层次的公、私(民)办学校在区域内共存,共享教育资源和当地政府提供的政策环境,从而更加有利于知识的生产、传播和转移,产生良性循环,形成强劲、持续的竞争优势,从而诞生世界一流的民办大学。以湖北省为例,湖北省是教育大省,武汉市的高等教育资源非常丰富。独立学院作为高等教育改革的一块试验田,为满足更多考生接受高等教育的愿望,前几年得到迅猛发展,教育部所属和湖北省所属的院校都举办了独立学院,依托母体院校的资源优势、品牌优势、管理优势获得较快的发展,一些独立学院已经逐渐找到自己的办学定位,显示出独立的办学特色。目前有全省已该类学院31家,占全国独立学院总量的1/10。随着政策的逐渐明确和经验的积累,高等教育的集聚效应会越来越发挥优势作用。独立学院作为地方的特色和资源,应充分放大资源优势,壮大教育资源,为地方的高等教育集聚效应发挥力量。
参考文献:
[1]吴中平,郑能波,任淑华,杨宁,郑彩儿.独立学院发展策略探讨[J].中国高教研究,2005(5).
[2]杨志翔.中美民办高等教育管理比较研究[D].电子科技大学,2007.
一、国际国内高等教育的发展趋势
从国际视野看,各国综合国力与国际竞争力的提高越来越依赖于本国高等教育的发展。高等教育通过知识创新、科技创新,通过造就大批各种类型的人才,为国家科技进步做出了重要贡献,同时也提高了国民素质,满足了人民群众接受高等教育的新需求,并在促进社会经济实现可持续快速发展中,发挥出先导性、全局性、基础性的推动作用。在经济全球化和科技发展逐步加快的国际环境中,世界各国竞相制定人才开发战略,大力发展高等教育、努力提升人力资本水平,已成为世界各国增强核心竞争力及实现国家发展的重大战略。建设规模宏大、结构合理、素质较高的人才队伍,这无疑是高等教育发展的新机遇和强大动力,也为独立学院的进一步发展带来了前所未有的良好机遇。
无论从国际视野、还是从我国自身发展的需要看,我国高等教育必然还要在现有的基础上稳步发展。据教育部周济部长在2005年亚洲教育北京论坛上发表演讲所言,我国还将继续推进高等教育大众化,2020年要实现高等教育毛入学率40%的目标。我国高等教育适龄人口从2002年开始剧增,到2008年达到20年内的最高点。2020年,我国高等教育学龄人口为8200万人,如果此时的毛入学率为40%,则有3280万人要求入学。要完成这样一个目标,仅靠公立高校远远不够,必须大力发展民办高等教育,主要是靠大力发展新制独立学院。从我国的国情和高等教育发展的形势需求看,在今后相当长的一段时间内,进一步促进独立学院的健康、规范化发展,是适应我国高等教育需求变化,有效推动高等教育多途径健康发展的战略选择。
二、政府的政策支持和建立法律规范
独立学院的发展和壮大离不开政府的政策支持和理论引导,政府应提供良好、宽松的政策环境,做好民办高等教育定位问题的基础工作,确定科学的发展目标,完善各项政策和法律规范,保证竞争的公平性,并担负对独立学院的办学行为和教育质量进行监督管理的职责。
1.完善相关法律法规体系
独立学院大部分是在政府尚未出台相关规章和政策的情况下建立与发展起来的。独立学院办学的主要依据是国家颁布的2003年9月1日起执行的《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》,和教育部2003年4月24日印发的《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见的通知》,以及各省(市、自治区)根据民办教育促进法及其实施条例制定的民办教育促进法实施细则。但《民办教育促进法》及其实施条例和各省制定的民办教育促进法实施细则只对民办教育办学做了具体的规定,而对独立学院的办学、管理和投资等方面的问题并没有做详细的说明,这与独立学院已有的办学规模和建设发展是不相适应的。由于民办独立学院的法律地位和权益尚未得到保证,民办高校运作的完全市场化和享受政策上存在着与公立学校不公平的矛盾,给民办独立学院的发展带来许多困难。在现实生活中,尚存在许多不平等、不公平的现象。如民办独立学院与公办高校同属教育机构,民办独立学院作为社会团体,要到民政部门登记并接受其管理,而公办高校则不必;政府发文件讲级别,公办高校是厅局级,民办独立学院则没级别,往往对学校工作带来不利的影响;民办独立学院按公办高校标准为教职工交“三险一金”,但教职工退休后却不能享受公办高校教职工的退休待遇,以致使民办独立学院很难引进专职教师,引进了也留不住等等。
因此,要使独立学院稳步发展,就要进一步完善《民办教育促进法》及其实施条例,确保独立学院的法律地位和权益,明确民办独立学院的“公益性企业法人”地位,规定合理水平的投资回报,使独立学院在办学体制、管理体制和投资体制民营化运作方面有法律保障。同时,民办独立学院不仅是一个企业化的组织,而且是一个营利的单位,承认独立学院的盈利性和公益性是当前独立学院发展的动力所在,即使将来独立学院完全独立以后,这种定性仍然适合。总之,应该完善相关法律法规体系,确立独立学院的法律地位和权益,为独立学院稳步发展提供政策依据和法律规范,为政府的规范管理和学院的健康发展提供法制保障。
2.界定明晰的产权关系
任何产权关系的规范,最终都应以制度的方式出现。随着独立学院的发展壮大,产权归属、财产比例、利益分配等问题必须做到协议完备、界定明晰。这也是保护投资者、办学者、受教育者的合法权益之必须,是独立学院发展到一定程度之必然。独立学院作为一种多主体投资办学的新模式,要明确其产权,就必须尽快建立与其相适应的产权制度,以有效回避申请高校和合作者之间的产权纠纷和国有资产流失。
独立学院的产权关系涉及三个方面:一是政府与独立学院的产权关系。一方面,对于属于国家政策性行为如税收优惠、建校用地的优惠等形成的财产,产权应归独立学院所有;另一方面,如果是政府对独立学院的经济性扶持,如为独立学院的举办而出的启动资金、设备等,应根据具体情况明确两者的产权关系。二是独立学院获得公办高校品牌的使用权。这一无形资产的产权应界定为公办高校,独立学院应为使用这一品牌而支付给公办高校相应的资金;对申请高校投入的品牌、声誉等软资源,必须进行估价,高校的品牌、声誉等软资源所值的金额,可以由合作方买断,高校也可以以此入股,获得收益权;公办高校对独立学院在教学管理等方面投入的无形资源所有权应归属于公办高校,收益权归属于从事教学管理的个人或组织。三是根据《若干意见》,合作者负责提供独立学院办学所需的各项条件和设施。根据“谁投资,谁拥有产权”的原则,土地等办学设施的产权应归合作者所有,合作者也因拥有产权而取得相应的收益。同时合作者也要承担相应的责任。
3.政府的服务与监督管理
独立学院进一步的健康稳定发展,与政府提供服务性的指导信息和有力的监管是密不可分的。可以采取类似于西方国家财政政策的公开市场操作业务,如及时公布生源信息、专业紧缺与过剩情况、存在问题的预警,以避免问题的发生。政府提供服务于高等教育的机构,在管理的同时提供信息咨询,帮助其解决存在的共性问题,从人才需求状况、结构、预测等方面给予帮助和引导,形成合理发展的秩序,并有针对性地提出建设性意见,促进其健康稳定发展。
当前对于独立学院,包括对其他民办高等教育,需要建立类似公办高等教育的评估评价体系。评估评价工作应由教育主管部门主导的社会中介机构实施,同公办高等教育一样,每五年进行一次,结果向社会公布,同时实施独立学院的问责制度。这一方面是为了确保独立学院按社会主义方向发展,另一方面更是为了确保独立学院办学各方责任的到位,维护受教育者的合法权益。也可尝试建立教育拨款中介组织,为政府制订民办高校整体财政计划,明确各民办高校使用经费应承担的义务,分配经费与评估结果挂钩。这样,既有利于政府拨款的公正性,也有助于民办高校不断地提高教育质量。同时建立国家对各类教育中介组织的评估和监督机制,以保证其活动建立在法律基础上。
三、舆论环境和社会环境
举办独立学院不仅仅是政府、教育行政主管部门、举办高校、投资方和独立学院管理者关心和重视的事情,不仅仅是独立学院学生家长和学生要关注的事情,独立学院的建设和发展更需要引起社会各界的普遍关心和支持。近年来,一些独立学院陆续有普通本专科毕业生毕业,独立学院本专科毕业生在求职过程中常常遇到歧视与冷漠。2008年开始独立学院毕业生学历证书将完全使用独立学院的专用证书,一些用人单位明确表示不录用独立学院毕业生。这不仅挫伤了独立学院本专科毕业生求职的信心与热情,对独立学院在读学生的负面影响也不小,甚至还直接影响独立学院的教学管理工作,影响独立学院的生存与发展。因此,用人单位应转变选才观念,要量才而用,而不应唯文凭选才,认可、接受独立学院的本专科毕业生,支持独立学院的建设与发展,这是独立学院可持续发展不可或缺的社会基础。独立学院也应加强与高校之间和与包括媒体、其他公共机构、研究咨询机构在内的社会组织之间的沟通,形成有利于促进民办高等教育发展的大环境,探索植根于民间的大学行业整合模式,在完善内部自律机制上,增强独立学院在社会环境中的话语权,有效地维护私立高等教育整体的合法权益。
四、形成区域高等教育集聚效应
高等教育的集聚极大激发了民间、个人投资或捐资办学的激情,使得不同层次的公、私(民)办学校在区域内共存,共享教育资源和当地政府提供的政策环境,从而更加有利于知识的生产、传播和转移,产生良性循环,形成强劲、持续的竞争优势,从而诞生世界一流的民办大学。以湖北省为例,湖北省是教育大省,武汉市的高等教育资源非常丰富。独立学院作为高等教育改革的一块试验田,为满足更多考生接受高等教育的愿望,前几年得到迅猛发展,教育部所属和湖北省所属的院校都举办了独立学院,依托母体院校的资源优势、品牌优势、管理优势获得较快的发展,一些独立学院已经逐渐找到自己的办学定位,显示出独立的办学特色。目前有全省已该类学院31家,占全国独立学院总量的1/10。随着政策的逐渐明确和经验的积累,高等教育的集聚效应会越来越发挥优势作用。独立学院作为地方的特色和资源,应充分放大资源优势,壮大教育资源,为地方的高等教育集聚效应发挥力量。
参考文献:
[1]吴中平,郑能波,任淑华,杨宁,郑彩儿.独立学院发展策略探讨[J].中国高教研究,2005(5).
[2]杨志翔.中美民办高等教育管理比较研究[D].电子科技大学,2007.