论文部分内容阅读
基础数据薄弱、缺乏立法保障、企业认识不够、市场和人才不成熟……这些普遍存在的问题，成为横亘在我国碳排放权交易试点工作中的一道道难题，让碳交易试点的负责团队一筹莫展。
从2011年年底湖北省被确认为全国碳排放权交易（以下简称“碳交易”）试点之一开始，这项“看上去很美”的工程就不断困扰着田啟所在的湖北省发改委应对气候变化处（以下简称“气候处”）。
这种困扰在七个试点省市中并不少见。在今年4月2日召开的全国发展改革系统应对气候变化工作会议上，各试点负责人大倒苦水：基础数据薄弱、缺乏立法保障、企业认识不够、市场和人才不成熟……这些普遍存在的问题，让试点负责团队一筹莫展。
“看上去很美，做起来很难”，成了各试点参与人员的共同感受。
百米冲刺
2011年10月29日，国家发改委办公厅下发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，正式确定首批试点七省市：北京市、天津市、上海市、重庆市、广东省、湖北省、深圳市。
“国家希望试点省市能在2013年年内开展碳排放权交易。”国家发改委应对气候变化司国内政策与履约处副处长王庶在年初接受《民生周刊》记者采访时这样表示。
转眼间，今年即将过半，试点工作也进入了百米冲刺阶段。
王庶认为，“重庆和湖北要慢一些。第一，跟地方机构能力有关系，研究能力可能相对较弱；第二，对试点有所顾虑，毕竟属于中西部发展地区，要考虑自己的经济发展情况，部署工作的时候可能会有犹豫，企业的反对可能也会影响政府决策。”
对于湖北试点的速度，湖北省发改委气候处处长田啟告诉《民生周刊》记者：“我们肯定不是最后，会尽量往前赶。国家希望尽快有一个试点省市上线交易，先行突破。但我们还是要实事求是，一步步往前推。”
试点中，外行人最关注的是第一单交易的诞生，也就是在强制减排下的企业交易。目前我国进行的碳交易分为两种：一是根据联合国清洁发展机制（CDM）向开展强制减排的发达国家与地区销售国内清洁项目产生的减排量，以抵销买方产生的超额排放量；二是在自愿减排的基础上进行的国内企业、单位购买国内清洁项目产生减排量的行为。
由于此次试点要求对国内企业进行强制减排，因此许多媒体将试点的真正开启与第一单在强制减排基础上产生的交易画上等号。“大家总是关注第一单交易，说试点进行这么久了却连一单交易都没有。我觉得必须改变大家的看法，要搞一单交易很容易，可真正的试点工作包括交易和碳排放权管理。”
说到此，赵黛青的语调就提高了八度。作为中科院广东能源研究所副所长，赵黛青强调，交易只是一个标志，在交易之前各部门其实做了很多工作，比如让企业有配额管理的意识、基础数据的收集分析等，这都是产生公平交易的绝对前提。
对此，《民生周刊》记者得到的最新消息是，深圳市表示将在6月17日全国低碳日正式启动碳排放权试点交易，如此一来，深圳有望成为最早“开市”的试点省市。
“深圳立法一年完成，这是‘坐火箭’的速度。”前国家气候中心副主任吕学都对《民生周刊》记者说。作为七试点中唯一一个计划单列市，深圳的立法速度成为佳谈。深圳市推出了中国首部、也是目前唯一一部规范碳排放交易的地方法规——《深圳经济特区碳排放管理若干规定》，该法规由深圳市人大常委会于2012年11月审议通过。“深圳一年之内立法，得益于市长的高度重视，这是其他试点很羡慕的。”王庶说。
对于立法，田啟表示，湖北省的管理办法已经起草完毕，马上进入立法程序，目前正由省政府法制办审核。但“人大立法的时间比较长，如果今年就要展开交易的话，那就等不及了。我们希望以政府规章的形式颁布”。
田啟透露，湖北省本打算8月份开展交易，“但是现在时间很紧，8月份不一定来得及”。
“有些试点想争当第一，以此表现积极姿态。但我想快不一定就是好，这项工作看起来简单、时髦、光鲜，其实只有真正做的人才知道其中的复杂。”
碳交易与地方经济
《应对气候变化法》是全国碳交易的上位法，但此法尚未出台，试点已悄然开始。
“在上位法空白的情况下，在地方推动试点工作，地方主要领导的支持是非常重要的。”湖北省碳交易试点工作科研项目带头人、武汉大学经济管理学院教授齐绍洲总结道。
与齐绍洲相似，作为国家科研机构的研究者，赵黛青同时也是广东省试点工作的核心参与者。“争议是一直存在的。广东确定成为试点一年半了，到现在也不能说（所有领导）都很同意。广东省省长、书记很支持，但并不是所有部门都支持。不支持的人主要是担心强制减排影响经济发展，给企业增加负担。”赵对《民生周刊》记者表示。
2009年，湖北省委党校常务副校长马哲军、副校长陶良虎就在《关于“设立武汉碳交易所、打造全国碳金融中心”的战略构想与政策建议》的研究报告中，明确提出了湖北以及武汉碳金融市场建设与发展的路线图。
“报告对省主要领导产生了很重要的影响，使领导们意识到这个事情关系到湖北未来的战略方向。”齐绍洲回忆。
时任湖北省委书记罗清泉给该研究报告作了批示，下发到发改委进行研究。2010年全国两会期间，罗清泉专门就此问题向国务院申请建立武汉碳金融中心，并赴国家发改委做了专题汇报，表示湖北希望在碳交易市场上有所突破。
王庶告诉《民生周刊》记者，国家发改委从2009年就开始部署在国内开展碳交易的可行性研究，不少专家也认为我国应该尽早开始相关工作，于是国家发改委决定征集试点。
“试点地方领导最怕的是试点会制约经济发展，担心企业因为试点不来湖北投资。试点会对经济产生怎样的影响？谁也说不清。”田啟坦言。
近几年，湖北省GDP增速一直远高于全国平均值，2012年达到11.3%，2011年高达13.8%，并且对重化工业的依赖较重。“这就决定了湖北省在七试点里有自己的特色——兼顾发展，抓大放小。”齐绍洲说道。 “一个数据对比很有意思。”湖北全省拟纳入强制减排的企业只有158家，但深圳市全市纳入的企业有将近800家。
湖北省将纳入强制减排的企业能耗门槛定得很高，只有年综合能耗超过6万吨标煤的企业才拟纳入强制减排范围。而与此同时，其他六个试点省市的门槛仅为1万吨或2万吨标煤，与湖北省相距甚远。
“我们预计，今后十年湖北会以很高的增速发展，要实行碳排放总量控制，是个难题。”田啟表示，在这样的情况下，湖北采取了很谨慎的态度，把门槛定得“非常高”，就是希望能够把影响面缩小。
“第一道门槛”
2011年，曾有专家断言，中国碳交易开展面临的第一道门槛，即是“无米下锅”，没有全面、完整、可靠的企业排放数据做支撑。
3月初，一场动员暨培训会结束时，湖北省发改委给158家企业布置了一项“家庭作业”——要求这些拟被纳入强制减排的高能耗企业在4月初将历史排放数据上报给发改委，但截止日期过去一周后，却只有一半企业上报。“有的企业是故意不配合，有的是真的拿不出历史数据来。”
事实上，报与不报都让田啟头疼不已。他们发现，各企业上报的综合能耗数据都比企业每年上报给统计局的数据偏大1.5—2倍左右，所以对所有企业的真实能耗，气候处还需要一家家详细审查。
“数据的差异可能是统计口径的问题，但也确实存在故意造假的企业，希望通过放大排放数据获得更多的免费碳排放额。”田啟和科研团队甚至还专门开会分析了数据差别巨大的原因。
田啟对《民生周刊》记者表示，在二氧化碳排放总量还未确定的情况下，企业并不愿意为多余的排放量买单。通过放大排放数据获得更多的免费碳排放额，是企业统计和上报历史排放数据的真实意图。
然而，企业的困惑还不止这些。“子公司或者分厂在外地，生产产生的二氧化碳是否纳入整个集团的排放数据总量里？”武汉神龙汽车有限公司生产部环境与安全分部经理秦星反问。
据秦星介绍，被纳入强制减排的企业多为国企或者跨国集团，产业、工厂遍布各地，如果非试点地域产生的二氧化碳不算入数据总量，那么大集团为了降低成本，完全可以将产业进行转移，向其他未开展碳交易的省份投资。当碳交易向全国铺开之际，依然会出现统计数据不符的问题，不排除大量企业的数据基础再一次被打乱。
另外，关于先期减排的补偿问题，也始终是企业与地方发改委争议的焦点。以湖北华新水泥股份有限公司为例，华新水泥作为节能减排的示范企业，从2007年到2011年间，集团的单位熟料煤耗、单位水泥综合电耗分别下降了8%和3.3%，完成了国家“十一五”规划中水泥企业水泥综合降耗30%的目标，为先期减排付出了巨大的经济代价。然而，在湖北省针对水泥行业制定的统计公式中，政府把“十一五”先期减排成果和“十二五”减排空间同时纳入计算的考虑范围。对于华新水泥而言，受企业发展、节能技术水平不足等因素影响，今后企业的减排降耗幅度只会越来越小，先期减排所做的努力反而成为了负担。
“欧盟花了十年时间收集历史数据，才展开碳交易；我国只给一年多时间，就要‘开市’，历史数据的不准确、缺乏甚至不真实，会大大影响交易的公平。”齐绍洲这样表示。
尴尬的“气候处”
“我们处室一共就5个人，这一年多完全被试点套住了，这个工作的复杂程度远远超出我们原先的预想。”田啟感叹道。
自从2010年湖北省气候处成立以来，作为处长的田啟和他的同事就几乎将所有的精力投入到碳交易中。
“气候处是一个纯粹的行政管理部门，不应该承担碳交易的日常管理和技术管理，我认为需要专门成立一个机构，属于政府却是技术性的管理部门，负责独立第三方报告的审核、企业履约情况的审核、交易监管等工作。强制减排和交易一旦开始，让气候处继续管理是不可能的。”齐绍洲认为。
“我们希望成立专门的机构来管理碳交易，但发改委的编制非常紧，如果不扩编就不可能有充足的人手。”田啟对管理机构是否能顺利及时成立，充满了焦虑。
疲惫的田啟也挺羡慕深圳。“深圳市政府专门成立了碳排放权交易试点工作领导小组及办公室，能够专门处理碳交易的相关事宜。在我的工作内容中，碳排放权交易只是一小部分，还有很多工作要同时处理，一年多来，我们经常力不从心。”
人才瓶颈
来自立法监督上的缺失、第三方核查市场的薄弱、人才资源的短缺等问题，也是各试点碳交易工作无法加速的原因。
有专家预计，《应对气候变化法》可能在三年内正式出台。但是，在齐绍洲看来，远水救不了近火，法律的缺失已经影响了各地企业参与碳交易的积极性。
“同时，如何能保证第三方核查的碳排放数据绝对公平、公正，使其不成为企业的另一种商业威胁，作为企业我们一直担心。”华新水泥工程师李建伟如此说。
神龙汽车的秦星从事工业企业能源管理已超过十年。神龙汽车因为综合能耗超过6万吨，拟被纳入强制减排的企业行列。“要在碳交易中取得优势，就要依靠能源管理。”长时间的能源管理经验，使她在配合发改委工作的时候为企业带来了巨大的优势。“我们企业要完成任务，我一点都不担心，但是有的企业就状况堪忧了。”
作为公司代表参加试点相关会议时，秦星发现许多企业派来的代表都来自人力资源部或其他不相关的部门。“有的企业提供的试点联系人根本对碳交易、能源管理一窍不通。”
秦星告诉《民生周刊》记者，企业能源管理人才匮乏是牵制企业配合试点的一大障碍。“强制减排的重点能耗企业应该要有专门的能耗管理岗位，还要有中级职称以上的人才，这是个技术岗位，不是一个单纯的管理岗位。”
人才瓶颈也牵制着政府部门和科研团队的工作。作为湖北省试点工作的核心成员，田啟的专业是地理，一切关于碳交易的知识都得从头补起。“事实上，中国就没有碳交易这个专业，碳交易是一项崭新的工程，需要经济学、国际贸易、金融学、法学、数学、环境工程、管理学等不同的专业人才集合在一起，重新学习关于碳交易的理念架构和国际经验，这样的人才，不是一两年就能培养出来的。”齐绍洲表示。
从2011年年底湖北省被确认为全国碳排放权交易（以下简称“碳交易”）试点之一开始，这项“看上去很美”的工程就不断困扰着田啟所在的湖北省发改委应对气候变化处（以下简称“气候处”）。
这种困扰在七个试点省市中并不少见。在今年4月2日召开的全国发展改革系统应对气候变化工作会议上，各试点负责人大倒苦水：基础数据薄弱、缺乏立法保障、企业认识不够、市场和人才不成熟……这些普遍存在的问题，让试点负责团队一筹莫展。
“看上去很美，做起来很难”，成了各试点参与人员的共同感受。
百米冲刺
2011年10月29日，国家发改委办公厅下发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，正式确定首批试点七省市：北京市、天津市、上海市、重庆市、广东省、湖北省、深圳市。
“国家希望试点省市能在2013年年内开展碳排放权交易。”国家发改委应对气候变化司国内政策与履约处副处长王庶在年初接受《民生周刊》记者采访时这样表示。
转眼间，今年即将过半，试点工作也进入了百米冲刺阶段。
王庶认为，“重庆和湖北要慢一些。第一，跟地方机构能力有关系，研究能力可能相对较弱；第二，对试点有所顾虑，毕竟属于中西部发展地区，要考虑自己的经济发展情况，部署工作的时候可能会有犹豫，企业的反对可能也会影响政府决策。”
对于湖北试点的速度，湖北省发改委气候处处长田啟告诉《民生周刊》记者：“我们肯定不是最后，会尽量往前赶。国家希望尽快有一个试点省市上线交易，先行突破。但我们还是要实事求是，一步步往前推。”
试点中，外行人最关注的是第一单交易的诞生，也就是在强制减排下的企业交易。目前我国进行的碳交易分为两种：一是根据联合国清洁发展机制（CDM）向开展强制减排的发达国家与地区销售国内清洁项目产生的减排量，以抵销买方产生的超额排放量；二是在自愿减排的基础上进行的国内企业、单位购买国内清洁项目产生减排量的行为。
由于此次试点要求对国内企业进行强制减排，因此许多媒体将试点的真正开启与第一单在强制减排基础上产生的交易画上等号。“大家总是关注第一单交易，说试点进行这么久了却连一单交易都没有。我觉得必须改变大家的看法，要搞一单交易很容易，可真正的试点工作包括交易和碳排放权管理。”
说到此，赵黛青的语调就提高了八度。作为中科院广东能源研究所副所长，赵黛青强调，交易只是一个标志，在交易之前各部门其实做了很多工作，比如让企业有配额管理的意识、基础数据的收集分析等，这都是产生公平交易的绝对前提。
对此，《民生周刊》记者得到的最新消息是，深圳市表示将在6月17日全国低碳日正式启动碳排放权试点交易，如此一来，深圳有望成为最早“开市”的试点省市。
“深圳立法一年完成，这是‘坐火箭’的速度。”前国家气候中心副主任吕学都对《民生周刊》记者说。作为七试点中唯一一个计划单列市，深圳的立法速度成为佳谈。深圳市推出了中国首部、也是目前唯一一部规范碳排放交易的地方法规——《深圳经济特区碳排放管理若干规定》，该法规由深圳市人大常委会于2012年11月审议通过。“深圳一年之内立法，得益于市长的高度重视，这是其他试点很羡慕的。”王庶说。
对于立法，田啟表示，湖北省的管理办法已经起草完毕，马上进入立法程序，目前正由省政府法制办审核。但“人大立法的时间比较长，如果今年就要展开交易的话，那就等不及了。我们希望以政府规章的形式颁布”。
田啟透露，湖北省本打算8月份开展交易，“但是现在时间很紧，8月份不一定来得及”。
“有些试点想争当第一，以此表现积极姿态。但我想快不一定就是好，这项工作看起来简单、时髦、光鲜，其实只有真正做的人才知道其中的复杂。”
碳交易与地方经济
《应对气候变化法》是全国碳交易的上位法，但此法尚未出台，试点已悄然开始。
“在上位法空白的情况下，在地方推动试点工作，地方主要领导的支持是非常重要的。”湖北省碳交易试点工作科研项目带头人、武汉大学经济管理学院教授齐绍洲总结道。
与齐绍洲相似，作为国家科研机构的研究者，赵黛青同时也是广东省试点工作的核心参与者。“争议是一直存在的。广东确定成为试点一年半了，到现在也不能说（所有领导）都很同意。广东省省长、书记很支持，但并不是所有部门都支持。不支持的人主要是担心强制减排影响经济发展，给企业增加负担。”赵对《民生周刊》记者表示。
2009年，湖北省委党校常务副校长马哲军、副校长陶良虎就在《关于“设立武汉碳交易所、打造全国碳金融中心”的战略构想与政策建议》的研究报告中，明确提出了湖北以及武汉碳金融市场建设与发展的路线图。
“报告对省主要领导产生了很重要的影响，使领导们意识到这个事情关系到湖北未来的战略方向。”齐绍洲回忆。
时任湖北省委书记罗清泉给该研究报告作了批示，下发到发改委进行研究。2010年全国两会期间，罗清泉专门就此问题向国务院申请建立武汉碳金融中心，并赴国家发改委做了专题汇报，表示湖北希望在碳交易市场上有所突破。
王庶告诉《民生周刊》记者，国家发改委从2009年就开始部署在国内开展碳交易的可行性研究，不少专家也认为我国应该尽早开始相关工作，于是国家发改委决定征集试点。
“试点地方领导最怕的是试点会制约经济发展，担心企业因为试点不来湖北投资。试点会对经济产生怎样的影响？谁也说不清。”田啟坦言。
近几年，湖北省GDP增速一直远高于全国平均值，2012年达到11.3%，2011年高达13.8%，并且对重化工业的依赖较重。“这就决定了湖北省在七试点里有自己的特色——兼顾发展，抓大放小。”齐绍洲说道。 “一个数据对比很有意思。”湖北全省拟纳入强制减排的企业只有158家，但深圳市全市纳入的企业有将近800家。
湖北省将纳入强制减排的企业能耗门槛定得很高，只有年综合能耗超过6万吨标煤的企业才拟纳入强制减排范围。而与此同时，其他六个试点省市的门槛仅为1万吨或2万吨标煤，与湖北省相距甚远。
“我们预计，今后十年湖北会以很高的增速发展，要实行碳排放总量控制，是个难题。”田啟表示，在这样的情况下，湖北采取了很谨慎的态度，把门槛定得“非常高”，就是希望能够把影响面缩小。
“第一道门槛”
2011年，曾有专家断言，中国碳交易开展面临的第一道门槛，即是“无米下锅”，没有全面、完整、可靠的企业排放数据做支撑。
3月初，一场动员暨培训会结束时，湖北省发改委给158家企业布置了一项“家庭作业”——要求这些拟被纳入强制减排的高能耗企业在4月初将历史排放数据上报给发改委，但截止日期过去一周后，却只有一半企业上报。“有的企业是故意不配合，有的是真的拿不出历史数据来。”
事实上，报与不报都让田啟头疼不已。他们发现，各企业上报的综合能耗数据都比企业每年上报给统计局的数据偏大1.5—2倍左右，所以对所有企业的真实能耗，气候处还需要一家家详细审查。
“数据的差异可能是统计口径的问题，但也确实存在故意造假的企业，希望通过放大排放数据获得更多的免费碳排放额。”田啟和科研团队甚至还专门开会分析了数据差别巨大的原因。
田啟对《民生周刊》记者表示，在二氧化碳排放总量还未确定的情况下，企业并不愿意为多余的排放量买单。通过放大排放数据获得更多的免费碳排放额，是企业统计和上报历史排放数据的真实意图。
然而，企业的困惑还不止这些。“子公司或者分厂在外地，生产产生的二氧化碳是否纳入整个集团的排放数据总量里？”武汉神龙汽车有限公司生产部环境与安全分部经理秦星反问。
据秦星介绍，被纳入强制减排的企业多为国企或者跨国集团，产业、工厂遍布各地，如果非试点地域产生的二氧化碳不算入数据总量，那么大集团为了降低成本，完全可以将产业进行转移，向其他未开展碳交易的省份投资。当碳交易向全国铺开之际，依然会出现统计数据不符的问题，不排除大量企业的数据基础再一次被打乱。
另外，关于先期减排的补偿问题，也始终是企业与地方发改委争议的焦点。以湖北华新水泥股份有限公司为例，华新水泥作为节能减排的示范企业，从2007年到2011年间，集团的单位熟料煤耗、单位水泥综合电耗分别下降了8%和3.3%，完成了国家“十一五”规划中水泥企业水泥综合降耗30%的目标，为先期减排付出了巨大的经济代价。然而，在湖北省针对水泥行业制定的统计公式中，政府把“十一五”先期减排成果和“十二五”减排空间同时纳入计算的考虑范围。对于华新水泥而言，受企业发展、节能技术水平不足等因素影响，今后企业的减排降耗幅度只会越来越小，先期减排所做的努力反而成为了负担。
“欧盟花了十年时间收集历史数据，才展开碳交易；我国只给一年多时间，就要‘开市’，历史数据的不准确、缺乏甚至不真实，会大大影响交易的公平。”齐绍洲这样表示。
尴尬的“气候处”
“我们处室一共就5个人，这一年多完全被试点套住了，这个工作的复杂程度远远超出我们原先的预想。”田啟感叹道。
自从2010年湖北省气候处成立以来，作为处长的田啟和他的同事就几乎将所有的精力投入到碳交易中。
“气候处是一个纯粹的行政管理部门，不应该承担碳交易的日常管理和技术管理，我认为需要专门成立一个机构，属于政府却是技术性的管理部门，负责独立第三方报告的审核、企业履约情况的审核、交易监管等工作。强制减排和交易一旦开始，让气候处继续管理是不可能的。”齐绍洲认为。
“我们希望成立专门的机构来管理碳交易，但发改委的编制非常紧，如果不扩编就不可能有充足的人手。”田啟对管理机构是否能顺利及时成立，充满了焦虑。
疲惫的田啟也挺羡慕深圳。“深圳市政府专门成立了碳排放权交易试点工作领导小组及办公室，能够专门处理碳交易的相关事宜。在我的工作内容中，碳排放权交易只是一小部分，还有很多工作要同时处理，一年多来，我们经常力不从心。”
人才瓶颈
来自立法监督上的缺失、第三方核查市场的薄弱、人才资源的短缺等问题，也是各试点碳交易工作无法加速的原因。
有专家预计，《应对气候变化法》可能在三年内正式出台。但是，在齐绍洲看来，远水救不了近火，法律的缺失已经影响了各地企业参与碳交易的积极性。
“同时，如何能保证第三方核查的碳排放数据绝对公平、公正，使其不成为企业的另一种商业威胁，作为企业我们一直担心。”华新水泥工程师李建伟如此说。
神龙汽车的秦星从事工业企业能源管理已超过十年。神龙汽车因为综合能耗超过6万吨，拟被纳入强制减排的企业行列。“要在碳交易中取得优势，就要依靠能源管理。”长时间的能源管理经验，使她在配合发改委工作的时候为企业带来了巨大的优势。“我们企业要完成任务，我一点都不担心，但是有的企业就状况堪忧了。”
作为公司代表参加试点相关会议时，秦星发现许多企业派来的代表都来自人力资源部或其他不相关的部门。“有的企业提供的试点联系人根本对碳交易、能源管理一窍不通。”
秦星告诉《民生周刊》记者，企业能源管理人才匮乏是牵制企业配合试点的一大障碍。“强制减排的重点能耗企业应该要有专门的能耗管理岗位，还要有中级职称以上的人才，这是个技术岗位，不是一个单纯的管理岗位。”
人才瓶颈也牵制着政府部门和科研团队的工作。作为湖北省试点工作的核心成员，田啟的专业是地理，一切关于碳交易的知识都得从头补起。“事实上，中国就没有碳交易这个专业，碳交易是一项崭新的工程，需要经济学、国际贸易、金融学、法学、数学、环境工程、管理学等不同的专业人才集合在一起，重新学习关于碳交易的理念架构和国际经验，这样的人才，不是一两年就能培养出来的。”齐绍洲表示。