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一、现行财税体制制约经济结构调整和经济增长方式转变
1994年实行的分税制财政管理体制改革及之后陆续推出的一系列财税体制改革措施，有效地促进了财政收入稳定增长机制的形成，增强了中央财政宏观调控能力。但由于1994年改革以提高两个比重为目标，从根本上是以增加财政收入为优先目标的改革，随着时间的推移，潜在或引发的一些矛盾和问题陆续暴露出来，突出地反映在：一是在事权没有作大的调整的背景下，对财权进行了调整，提高了中央财政在国家财政总收入中的比重，在改善了中央财政收入和支出责任匹配的同时，引发了地方财政收入能力与支出责任的不对称，加大了地方的压力；二是地方税制严重老化，地方政府缺乏稳定的收入来源。与此同时，科学的转移支付制度没有及时建立健全起来，税收返还在转移支付中占有很大比例，按照要素法计算的转移支付所占比例过小，转移支付所提供的财力不能从根本上缓解体制安排对地方政府带来的收支压力。在财政“分灶吃饭”体制没有根本改观的情况下，从基本面上对于经济结构调整和经济增长方式转变形成了一定的体制障碍。一方面，现行的财税体制强化了现有的经济结构尤其是经济结构中不合理的方面和粗放式的增长方式，对经济结构优化升级和经济增长方式转变造成了一定的阻碍作用。另一方面，在现行财税体制安排下，地方政府发展经济和增加税收的压力比较强，在一定程度上导致地方政府对宏观调控、经济结构调整和经济增长方式转变的消极态度甚至逆调节作用。
（一）现行的财税体制强化了现有的经济结构尤其是经济结构中不合理的方面和粗放式的增长方式，对经济结构优化升级和经济增长方式转变造成了一定的阻碍作用
1、生产型增值税在一定程度上鼓励传统产业发展，而不利于高技术产业发展和技术创新，对保护环境、调整产业结构、转变经济增长方式和实现可持续发展带来一定的负面影响。
1994年确定的以增值税为主体的税制改革，采取的是生产型增值税体制。从理论上分析，生产型增值税从两个方面加重企业技术创新和高新技术企业的税收负担：一是企业从事技术创新和高新技术企业的资本有机构成普遍较高，固定资产所含税款不能抵扣，企业负担相对较高，不利于企业适时进行设备更新改造；二是无形资产和开发过程中的智力投入不能享受全额抵扣，而这些投入往往占高新技术产品成本的绝大部分，这就增加了科技投入的负担。
2、现行资源、环境税收体系不健全，在一定程度上容忍甚至纵容了不利于资源充分利用和环境有效保护的低级产业结构和掠夺式、粗放式经济增长，不利于资源节约型、环境友好型社会建设。
现行从量计征的资源税税率太低，征收范围过窄，一定程度上容忍甚至纵容了不利于资源充分利用产业结构和掠夺式、粗放式经济增长，不利于促进资源的合理开采、利用和资源节约型社会建设；与环境相关的税收没有开征，没有建立起有效的资源环境补偿机制，没有很好地发挥对高能耗、高污染的粗放型经济活动的约束作用，抑制了经济结构调整和经济增长方式的转变。
3、出口退税政策存在一定的结构缺陷，强化了低成本的出口导向模式，影响了出口结构的升级优化和出口导向和与进口替代模式的有效组合及出口增长方式的转变。
目前我国出口产品总体结构不高，出口增长还停留在数量型、粗放型基础上，产品附加值不高；现有出口退税政策强化了现有的低附加值、低技术含量的产品出口导向模式，不利于出口结构的优化和内外结构的均衡。
4、近年来的财政税收政策在一定程度上加重了非公有制经济和中小企业的税收负担，不利于市场导向的所有制结构和企业组织结构的调整和优化。
积极财政政策实施以来，我国税收收入不断超计划、超预算增长，各类企业的实际税收负担有所加重，而财政支出的增加，包括国债投资项目的主要收益受益者基本上限于大型企业和国有及国有控股企业，现有的税收优惠政策也基本上难以覆盖一般非公企业，致使非公企业和一般中小企业的实际税收负担不能有效缓解和抵消，不利于企业所有制结构和企业组织结构的优化，客观上影响了市场机制对结构调整和经济增长方式转变的导向作用的发挥。
（二）在现行财税体制安排下，地方财政收入能力与支出责任的不适应对称，增加了地方政府发展经济和增加收入的压力，在一定程度上诱发了地方政府对宏观调控、经济结构调整和经济增长方式转变的消极态度甚至逆调节作用
1、带有明显“分灶吃饭”特征的财政体制诱发了地方政府的投资扩张冲动，加大了重复建设和地区间产业趋同现象，导致区域产业结构不合理。同时，“分灶吃饭”特征的财政体制和生产型增值税相结合，致使地方政府热衷于发展税收贡献比较大的大项目，而对短期税收贡献小、甚至还需要财政支持的以中小企业为主的高新技术产业项目不够重视，不利于产业结构的优化升级。
2、按照行政隶属关系划分收入的省以下所得税制度，在地方财政普遍困难、群众发展愿望和领导人政绩压力比较大的情况下诱发了一定程度的地方保护主义，对区域结构、所有制结构及企业组织结构的调整及经济增长方式的转变等造成了极为不利的影响。
3、现有包括支持创新活动和结构调整在内的税收优惠政策对地方政府具有不同程度的减收效应，而中央政府又没有相应的补偿机制，在一定程度上抑制了地方政府积极主动支持技术创新、结构调整和经济增长方式转变的积极性。
二、建立健全有利于调整经济结构和转变经济增长方式的财税体制的思路与主要任务
种种情况表明，不合理划分各级政府之间的事权，不改革现行财税体制，不按照主体功能区划分实行不同的财税政策，就难以落实科学发展观。为此，我们提出建立健全有利于调整经济结构和转变经济增长方式的财税体制的总体思路：一方面必须推进新一轮财税体制战略性调整，形成有利于经济结构调整和经济增长方式转变的财政税收制度基础和体制条件；另一方面要调整优化财政税收优惠政策体系，建立有利于调整经济结构和转变经济增长方式的财税政策新框架，发挥财政税收优惠政策对经济结构调整和经济增长方式转变的边际调节作用。
（一）新一轮财税体制战略性调整的基本思路与主要任务
1、新一轮财税体制战略性调整的基本思路
第二轮财税体制改革与战略性调整的总体思路是：按照科学发展观的基本要求，合理确定并明确划分各级政府的支出责任、财政权力和财政收入，提高各级财政的可持续性和国家财政体系的整体健全性；进一步改革完善税收体系税制和分税制安排，合理确定宏观税负水平，逐步提高直接税收的比重，建立起直接税与间接税合理配置的税制结构；适当整合专项转移支付项目，进一步提高一般性转移支付比例，构建以一般性转移支付为主、科学合理、公平透明的中央、省（市区）两级转移支付体系。逐步建立起符合我国基本国情、有利于实现科学发展、有利于宏观经济稳定、有利于促进经济结构调整和经济增长方式转变、有利于建设创新型国家和资源节约型社会、环境友好型社会的公共财政体制。
2、新一轮财税体制战略性调整的主要任务
一是在继续适当提高中央政府收入比重的同时，着力提高中央政府的支出责任，适当减少地方政府的支出责任和财政压力和转移支付力度，从根本上改变地方政府在经济结构调整和增长方式转变中的消极被动状态，充分调动各级政府在结构调整和增长方式转变中应有的积极性。
二是加快增值税转型、扩大增值税覆盖范围，形成有利于结构调整和增长方式转变的科学的主体税种，在合理确定宏观税负水平的基础上，逐步提高直接税收的比重，最终建立起直接税和间接税合理配置的税制结构。
三是改革完善资源税、及时开征环境税收，建立健全有利于资源节约型、环境友好型社会建设和经济结构调整及经济增长方式转变的资源环境税收制度。
四是及时开征物业税，逐步建立以财产税收为主体税种的地方税收体系，为地方政府提供稳定的财政收入来源，从制度上消除地方政府的财政压力和由此引发的对经济结构调整和增长方式转变的各种不利影响。
五是大力推进出口退税机制的结构性调整，为出口导向与进口替代模式的科学配置以及内外经济的有效均衡创造必要的财政税收环境。
六是适当整合专项转移支付项目，建立稳定可预期的转移支付资金来源，进一步提高一般性转移支付比例，构建以一般性转移支付为主、设计科学、公平合理、公开透明的中央、省（市区）两级转移支付制度，通过稳定的转移支付制度安排为地方政府提供有效的财力支持，切实消除地方政府的后顾之忧，为落实科学发展观、促进产业结构、区域结构调整和经济增长方式转变创造必要的条件。
七是扩大预算管理范围、建立长期预算与中长期发展规划的协调机制和预算编制和与执行分离的预算监督机制，逐步形成国家预算与中央预算分离、地方预算与省市县本级预算分离的健全完善的国家预算体系和财政预算管理制度，提高各级财政的可持续性和国家财政体系的整体健全性，从根本上减少财政收支因素对落实科学发展观、促进经济结构调整和经济增长方式转变的负面影响。
（二）调整优化财政税收优惠政策体系的基本思路与主要任务
1、调整优化财政税收优惠政策体系的基本思路
调整优化财政税收优惠政策体系的基本思路是：整合现有财政支持项目，建立起重点突出、手段多样的有利于促进技术创新、产业结构升级、资源节约、环境保护的财政支持政策体系；全面清理规范税收优惠政策，并积极探索税收优惠政策实施操作新方式；优化关税结构，灵活运用技术、卫生等环境标准和大胆使用反倾销等贸易救济手段，建立起有利于调整经济结构和转变经济增长方式的税收优惠政策体系。
2、调整优化财政税收优惠政策体系的主要任务
一是整合现有财政支持项目，建立起重点突出、手段多样的有利于促进技术创新、产业结构升级、资源节约、环境保护的财政支持政策体系。
二是针对现行税收优惠“过滥”与“不足”并存的现状，一方面要全面清理各级政府现行各类“普惠制”、临时性和过渡性的税收减免和税收优惠政策，逐步建立起服务于产业政策单一目标、全国统一的税收优惠政策体系；另一方面要在税基扣除（如允许加速折旧、投资抵扣等）和税率优惠等方面，不断加大对企业技术改造、技术进步、自主创新和高新技术产业的税收优惠力度，积极探索税收优惠政策实施操作新方式。
三是在优化关税结构和加强出口产品质量检测提高“中国货”声誉的同时，对进口商品实行严格的技术检查和市场准入标准，并大胆使用反倾销等贸易救济手段，保护国内市场，为产业升级换代提供有利的国内市场空间。
（作者单位：国家发展改革委经济研究所）
1994年实行的分税制财政管理体制改革及之后陆续推出的一系列财税体制改革措施，有效地促进了财政收入稳定增长机制的形成，增强了中央财政宏观调控能力。但由于1994年改革以提高两个比重为目标，从根本上是以增加财政收入为优先目标的改革，随着时间的推移，潜在或引发的一些矛盾和问题陆续暴露出来，突出地反映在：一是在事权没有作大的调整的背景下，对财权进行了调整，提高了中央财政在国家财政总收入中的比重，在改善了中央财政收入和支出责任匹配的同时，引发了地方财政收入能力与支出责任的不对称，加大了地方的压力；二是地方税制严重老化，地方政府缺乏稳定的收入来源。与此同时，科学的转移支付制度没有及时建立健全起来，税收返还在转移支付中占有很大比例，按照要素法计算的转移支付所占比例过小，转移支付所提供的财力不能从根本上缓解体制安排对地方政府带来的收支压力。在财政“分灶吃饭”体制没有根本改观的情况下，从基本面上对于经济结构调整和经济增长方式转变形成了一定的体制障碍。一方面，现行的财税体制强化了现有的经济结构尤其是经济结构中不合理的方面和粗放式的增长方式，对经济结构优化升级和经济增长方式转变造成了一定的阻碍作用。另一方面，在现行财税体制安排下，地方政府发展经济和增加税收的压力比较强，在一定程度上导致地方政府对宏观调控、经济结构调整和经济增长方式转变的消极态度甚至逆调节作用。
（一）现行的财税体制强化了现有的经济结构尤其是经济结构中不合理的方面和粗放式的增长方式，对经济结构优化升级和经济增长方式转变造成了一定的阻碍作用
1、生产型增值税在一定程度上鼓励传统产业发展，而不利于高技术产业发展和技术创新，对保护环境、调整产业结构、转变经济增长方式和实现可持续发展带来一定的负面影响。
1994年确定的以增值税为主体的税制改革，采取的是生产型增值税体制。从理论上分析，生产型增值税从两个方面加重企业技术创新和高新技术企业的税收负担：一是企业从事技术创新和高新技术企业的资本有机构成普遍较高，固定资产所含税款不能抵扣，企业负担相对较高，不利于企业适时进行设备更新改造；二是无形资产和开发过程中的智力投入不能享受全额抵扣，而这些投入往往占高新技术产品成本的绝大部分，这就增加了科技投入的负担。
2、现行资源、环境税收体系不健全，在一定程度上容忍甚至纵容了不利于资源充分利用和环境有效保护的低级产业结构和掠夺式、粗放式经济增长，不利于资源节约型、环境友好型社会建设。
现行从量计征的资源税税率太低，征收范围过窄，一定程度上容忍甚至纵容了不利于资源充分利用产业结构和掠夺式、粗放式经济增长，不利于促进资源的合理开采、利用和资源节约型社会建设；与环境相关的税收没有开征，没有建立起有效的资源环境补偿机制，没有很好地发挥对高能耗、高污染的粗放型经济活动的约束作用，抑制了经济结构调整和经济增长方式的转变。
3、出口退税政策存在一定的结构缺陷，强化了低成本的出口导向模式，影响了出口结构的升级优化和出口导向和与进口替代模式的有效组合及出口增长方式的转变。
目前我国出口产品总体结构不高，出口增长还停留在数量型、粗放型基础上，产品附加值不高；现有出口退税政策强化了现有的低附加值、低技术含量的产品出口导向模式，不利于出口结构的优化和内外结构的均衡。
4、近年来的财政税收政策在一定程度上加重了非公有制经济和中小企业的税收负担，不利于市场导向的所有制结构和企业组织结构的调整和优化。
积极财政政策实施以来，我国税收收入不断超计划、超预算增长，各类企业的实际税收负担有所加重，而财政支出的增加，包括国债投资项目的主要收益受益者基本上限于大型企业和国有及国有控股企业，现有的税收优惠政策也基本上难以覆盖一般非公企业，致使非公企业和一般中小企业的实际税收负担不能有效缓解和抵消，不利于企业所有制结构和企业组织结构的优化，客观上影响了市场机制对结构调整和经济增长方式转变的导向作用的发挥。
（二）在现行财税体制安排下，地方财政收入能力与支出责任的不适应对称，增加了地方政府发展经济和增加收入的压力，在一定程度上诱发了地方政府对宏观调控、经济结构调整和经济增长方式转变的消极态度甚至逆调节作用
1、带有明显“分灶吃饭”特征的财政体制诱发了地方政府的投资扩张冲动，加大了重复建设和地区间产业趋同现象，导致区域产业结构不合理。同时，“分灶吃饭”特征的财政体制和生产型增值税相结合，致使地方政府热衷于发展税收贡献比较大的大项目，而对短期税收贡献小、甚至还需要财政支持的以中小企业为主的高新技术产业项目不够重视，不利于产业结构的优化升级。
2、按照行政隶属关系划分收入的省以下所得税制度，在地方财政普遍困难、群众发展愿望和领导人政绩压力比较大的情况下诱发了一定程度的地方保护主义，对区域结构、所有制结构及企业组织结构的调整及经济增长方式的转变等造成了极为不利的影响。
3、现有包括支持创新活动和结构调整在内的税收优惠政策对地方政府具有不同程度的减收效应，而中央政府又没有相应的补偿机制，在一定程度上抑制了地方政府积极主动支持技术创新、结构调整和经济增长方式转变的积极性。
二、建立健全有利于调整经济结构和转变经济增长方式的财税体制的思路与主要任务
种种情况表明，不合理划分各级政府之间的事权，不改革现行财税体制，不按照主体功能区划分实行不同的财税政策，就难以落实科学发展观。为此，我们提出建立健全有利于调整经济结构和转变经济增长方式的财税体制的总体思路：一方面必须推进新一轮财税体制战略性调整，形成有利于经济结构调整和经济增长方式转变的财政税收制度基础和体制条件；另一方面要调整优化财政税收优惠政策体系，建立有利于调整经济结构和转变经济增长方式的财税政策新框架，发挥财政税收优惠政策对经济结构调整和经济增长方式转变的边际调节作用。
（一）新一轮财税体制战略性调整的基本思路与主要任务
1、新一轮财税体制战略性调整的基本思路
第二轮财税体制改革与战略性调整的总体思路是：按照科学发展观的基本要求，合理确定并明确划分各级政府的支出责任、财政权力和财政收入，提高各级财政的可持续性和国家财政体系的整体健全性；进一步改革完善税收体系税制和分税制安排，合理确定宏观税负水平，逐步提高直接税收的比重，建立起直接税与间接税合理配置的税制结构；适当整合专项转移支付项目，进一步提高一般性转移支付比例，构建以一般性转移支付为主、科学合理、公平透明的中央、省（市区）两级转移支付体系。逐步建立起符合我国基本国情、有利于实现科学发展、有利于宏观经济稳定、有利于促进经济结构调整和经济增长方式转变、有利于建设创新型国家和资源节约型社会、环境友好型社会的公共财政体制。
2、新一轮财税体制战略性调整的主要任务
一是在继续适当提高中央政府收入比重的同时，着力提高中央政府的支出责任，适当减少地方政府的支出责任和财政压力和转移支付力度，从根本上改变地方政府在经济结构调整和增长方式转变中的消极被动状态，充分调动各级政府在结构调整和增长方式转变中应有的积极性。
二是加快增值税转型、扩大增值税覆盖范围，形成有利于结构调整和增长方式转变的科学的主体税种，在合理确定宏观税负水平的基础上，逐步提高直接税收的比重，最终建立起直接税和间接税合理配置的税制结构。
三是改革完善资源税、及时开征环境税收，建立健全有利于资源节约型、环境友好型社会建设和经济结构调整及经济增长方式转变的资源环境税收制度。
四是及时开征物业税，逐步建立以财产税收为主体税种的地方税收体系，为地方政府提供稳定的财政收入来源，从制度上消除地方政府的财政压力和由此引发的对经济结构调整和增长方式转变的各种不利影响。
五是大力推进出口退税机制的结构性调整，为出口导向与进口替代模式的科学配置以及内外经济的有效均衡创造必要的财政税收环境。
六是适当整合专项转移支付项目，建立稳定可预期的转移支付资金来源，进一步提高一般性转移支付比例，构建以一般性转移支付为主、设计科学、公平合理、公开透明的中央、省（市区）两级转移支付制度，通过稳定的转移支付制度安排为地方政府提供有效的财力支持，切实消除地方政府的后顾之忧，为落实科学发展观、促进产业结构、区域结构调整和经济增长方式转变创造必要的条件。
七是扩大预算管理范围、建立长期预算与中长期发展规划的协调机制和预算编制和与执行分离的预算监督机制，逐步形成国家预算与中央预算分离、地方预算与省市县本级预算分离的健全完善的国家预算体系和财政预算管理制度，提高各级财政的可持续性和国家财政体系的整体健全性，从根本上减少财政收支因素对落实科学发展观、促进经济结构调整和经济增长方式转变的负面影响。
（二）调整优化财政税收优惠政策体系的基本思路与主要任务
1、调整优化财政税收优惠政策体系的基本思路
调整优化财政税收优惠政策体系的基本思路是：整合现有财政支持项目，建立起重点突出、手段多样的有利于促进技术创新、产业结构升级、资源节约、环境保护的财政支持政策体系；全面清理规范税收优惠政策，并积极探索税收优惠政策实施操作新方式；优化关税结构，灵活运用技术、卫生等环境标准和大胆使用反倾销等贸易救济手段，建立起有利于调整经济结构和转变经济增长方式的税收优惠政策体系。
2、调整优化财政税收优惠政策体系的主要任务
一是整合现有财政支持项目，建立起重点突出、手段多样的有利于促进技术创新、产业结构升级、资源节约、环境保护的财政支持政策体系。
二是针对现行税收优惠“过滥”与“不足”并存的现状，一方面要全面清理各级政府现行各类“普惠制”、临时性和过渡性的税收减免和税收优惠政策，逐步建立起服务于产业政策单一目标、全国统一的税收优惠政策体系；另一方面要在税基扣除（如允许加速折旧、投资抵扣等）和税率优惠等方面，不断加大对企业技术改造、技术进步、自主创新和高新技术产业的税收优惠力度，积极探索税收优惠政策实施操作新方式。
三是在优化关税结构和加强出口产品质量检测提高“中国货”声誉的同时，对进口商品实行严格的技术检查和市场准入标准，并大胆使用反倾销等贸易救济手段，保护国内市场，为产业升级换代提供有利的国内市场空间。
（作者单位：国家发展改革委经济研究所）