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摘要：PPP模式是包括基础设施在内的各种准公共物品供给的一种全新模式，在我国正得到广泛的运用。PPP模式通过引入私人部门的资金技术和管理等优势，可以有效地提高各种共服务的质量。但是由于我国特殊的国情，决定了PPP模式在运用过程中会面临着各种各样的困难，本文以委托代理理论为视角，探讨PPP模式在我国的发展。
关键词：PPP模式；公共产品；委托代理理论
中国目前正处于经济腾飞期，对于各项基础设施的需求迅猛增加。然而由于政府资金与能力的限制，这些项目完全交给政府来运作是不太可行的。随着投融资市场化的发展，PPP模式（公私合营），通过引入民间资本参与基础设施建设，既可以有效地缓解政府资金不足的问题，同时也通过市场招标等方式引入市场竞争提升了公共服务的质量。由于资金和效率上的优势，PPP模式已经成为包括基础设施和社会公益事业建设的重要渠道。
一、PPP模式中委托代理关系
至于什么是PPP，学术界尚存在争议，有些学者认为“PPP是公共部门与私人部门在基础设施建设中通过正式协议建立起来的一种长期合作伙伴关系”。也有的学者认为“PPP是公共部门和私人部门为提供公共产品或服务、实现特定公共产品的公共效益而建立的项目全生命期合作的契约关系”。萨瓦斯认为PPP模式可界定为政府和私人部门之间为提供公共服务的多样化安排，其结果是部分或传统上由政府承担的公共活动由私人部门来承担。本文认为PPP指的是公共部门为了更好地提供公共服务，而与私人部门通过合同方式确立的基于风险共担和利益共享的合作机制。在这种合作的过程中，公私部门之间便建立起了委托代理关系。其中公共部门为委托人，由于资金、技术等的限制，不得不将一部分公共服务项目委托给私人部门，私人部门从而成为代理人，在公共部门的委托下的完成包括基础设施建设在内的一系列公共服务项目。
具体来说，主要包括以下几个方面：
1.政府部门与私人部门之间的委托代理关系
政府部门一般是作为项目的发起者，通过特许经营权等方式，将涉及到公路、铁路、地铁等的公共服务项目委托给私人部门即项目经营方来经营。在这一过程中，双方之间存在着明显的博弈过程。政府部门作为项目的发起人，往往希望中标企业可以在保质保量的情况下尽快的完工，而对于项目经营者来说，如果太快完工，会付出较大的建设和管理成本，同时也会带来较大的安全隐患。如果完工太慢的话，又有可能面临因为延期交付而被罚款的危险。因此，如何合理确定合理的利润水平和激励机制，来确保经营者的工程进度和质量，避免消极怠工现象的出现，这是一个典型的道德风险问题。
2.投资人与私人部门之间的委托代理关系
项目投资人将项目资金委托给私人部门使用，希望它可以在保证质量的前提下用尽可能少的资金完工，因为如果资金过多超过项目所需的资金数目则有可能会造成浪费，损害投资人的利益。而对于私人部门来说，他们则希望获取更多的项目资金，以保证项目顺利进行。在这种情况下，项目投资人有必要了解经营者的经营能力，以确定合理的投资金额。而在现实中经营者的能力往往是投资人所不知道的隐藏信息，投资人在签订协议时面临着因为错误选择和错误判断而来带的风险。投资人与私人部门之间合作的基础是贷款协议，其中关键的问题是如何合理的确定资金分配结构。在这里会出现逆向选择的问题，投资人不知道项目风险的大小，投资人为了降低投资风险，会设计一系列融资协议，项目经营者会选择对自己最有利的融资协议，投资人根据发起人选择的融资协议来确定项目风险，从而最终决定是否对项目进行投资。
二、PPP模式的优势
在委托方与代理方相互博弈的过程中，合同成为了约束彼此行为的重要的规范。合作同时意味着对于后果和行为共同承担责任。合作的核心是权力、责任、义务、风险、利益的分享和分担。一般而言，在确立委托代理关系之前，双方会将各自的权利与责任列明，在以后的项目建设过程中，双方都严格按照合同行事，享受合同规定的权利，履行合同规定的义务。这种合同制管理的方式，相对于传统的政府治理，具有明显的优势。通过PPP模式提供的公共服务，可以有效地缓解政府财政压力，同时，采用PPP模式，由于其机制新、管理活、责权利明确，比传统的由政府单独建设、运营的模式更为高效，因此，逐渐被广泛采用。
1.可以促进政府职能转变，提高政府管理的水平
传统的由政府包揽一切公共物品与服务的方式，难以避免的会产生包括政府财力紧张，服务效率低下等问题。PPP模式下，政府通过与私营部门合作的方式来通过公共服务，不仅有利于缓解财政压力，同时也可以促使政府部门转变职能、更新观念并提高管理水平，政府可以从微观管理的繁重事务中走出来，从过去的公共事业的提供者变成监督者。同时，在于私营部门合作的过程中，也有助于政府学习私营部门先进的管理方式，促进政府管理效率的提高。
2.可以有效地提高公共服务的质量
在传统的政府治理阶段，政府垄断了公共产品和服务的供给，“只此一家，别无分号”，难以保证公共产品和服务的质量。在PPP模式下，政府通过招投标等方式，选择最为合适的企业来负责公共物品的提供，通过“让专业的人做专业的事”的方式来提高服务质量。同时，对于中标企业来说，为了维持自己的经营权，它必须努力提高服务质量，否则很有可能面临被换掉的风险。另一方面，传统的政府治理阶段，政府提供公共产品和服务的方式是“花别人的钱”，而在PPP模式下则转变为“花自己的钱”，这就促使私人部门在提供公共产品和服务是更加具有成本意识，以尽可能少的投入提供高质量的产品。这就决定相较传统的公共产品供给模式而言，PPP模式下能够以更高的效率提供更加高品质的产品和服务。
三、PPP模式在我国存在的困难
与所有的委托代理关系一样，在公私部门合作的过程中，同样会产生由于信息不对称而造成的一系列的问题。在PPP模式中，政府和项目投资者以及经营者之间往往会由于各自追求的目标的差异性，形成在项目合作过程中的各方利益的博弈。为了避免各方为了实现自身利益最大化而损害其他参与者的利益，在项目发起方和项目投资方、项目投资方和项目经营者往往是以合同的方式来明确规定各自的权利与义务。但是，这种以合同为纽带的契约关系的实现，在我国的特殊国情下，也存在许多困难。 1.公共产品难以定价
在对于公共产品进行定价的时候存在着一个矛盾：即公众希望以尽可能低廉的价格获取公共服务，而私人投资者则希望通过提高定价来赚取利润。在私人部门与公众之间，政府起着十分重要的作用。对于一些重要的公共产品和服务虽然是通过PPP的模式提供，但是对于产品价格则是由政府来确定，这就使得政府处于一个左右为难的境地。如果价格过低会损害私人部门的利益，而如果定价过高则会造成公众的不满。在这种情况下，政府会采取对私人部门进行补贴的方式来平衡双方的利益。但是由于现阶段我国政府部门财政吃紧的状况，现实中经常会出现一些项目由于政府定价过低同时又缺乏足够的价格补贴而陷入困境。在对于PPP项目提供的产品和服务方面，政府一方面比较缺乏对私营企业所提供服务的可能成本的合理分析，曾经承诺提高最终消费者价格的保证难以兑现；另一方面又不得不面对公众对于涨价的指责和抱怨。
2.政府责任意识淡薄，角色难以转变
与传统的公共产品和服务由政府提供相比，PPP模式下政府的角色发生了转变。政府由原来的主导者转变为变为与私人企业合作提供公用事业中的监督、指导以及合作者的角色。政府部门不再将重点放在拥有和管理资产上，而是配合私人机构建立相应的管理监督机制，保证公用事业的运行最具成本效益。这种角色的转变需要政府对于PPP模式有着足够的认识，并且愿意为此做出转变，但是在实践过程中，由于传统的政府主导模式的影响，政府不愿意放弃对于公共服务项目的主导权力，在私人部门提供的过程中进行不合理的干预，造成公共服务的质量难以保证。
3.市场竞争不足，容易产生权力寻租
通过PPP模式运作的准公共物品，一般都是具有高额利润的项目。私人部门为了能够取得项目经营权，在利益驱动下，往往会采取寻租的方式，贿赂政府部门的负责人，以获得在招标中的优势地位。这种现象的存在会严重影响到公共利益，同时通过这种方式选择的代理人不一定是最合适的代理人，再加上一旦中标，则意味着在该项目中的垄断地位，私人部门在追求私人利益做大化的过程中，往往会出现偷工减料，与政府“合谋”的现象的出现。从而助长了公共权力异化之风，严重损害公共项目的公益性。
4.私人部门融资困难
PPP模式使得私人部门成为公共产品和服务的生产者，但是对于这些公共服务项目来说，前期的投资往往是巨大的，需要私人部门进行融资。但是在我国目前的经济融资机制下，国有银行和一般的股份制商业银行在一定程度上存在着对私人经济的歧视，因此对其融资设置诸多限制，造成私人部门融资渠道狭窄，融资成本高的问题，尤其是针对于中小企业而言，融资会更加困难，使得私人部门在参与基础设施建设过程中处于非常不利的地位。这就无形中将一些企业排斥于PPP项目之外。
四、促进我国PPP模式发展的对策建议
PPP模式不仅在融资领域具有得天独厚的优势，但是，由于当前国内对PPP模式的研究不成熟，以下针对制约我国PPP模式发展的因素，提出几点对策建议。
1.合理确定价格
“我国对特许经营项目及垄断产品定价沿用成本定价辅以价格听证，PPP项目适当价格管制会使社会经济效率提高”。应该在保证消费者和私人部门的权益的同时，遵循公平与效率的原则。所谓公平即价格确定时必须全面考虑价格确定造成的影响，不能降低低收入和部分中等收入者的基本生活水平，而应当增加社会的总体福利。所谓的效率则是指私人部门应提供足够多的产品和服务，满足消费群体的需求，同时降低生产成本，最大限度地满足消费者的需要。因此对于PPP项目价格确定的基本原则就是保证私人部门以最低的价格提供产品和服务同时又要给其足够的激励，鼓励其增加产量，改善服务，实现公众和私部门的双赢。
2.转变政府角色
PPP模式的是在政府积极推动下发展的，在这一过程之中政府能否很好的摆正自己的位置，是影响PPP发展的一个十分重要的因素。按照社会主义市场经济的要求，应该充分发挥市场在资源北之中的基础性作用，政府只是起到宏观调控的作用。在以往的公共服务提供模式中，政府起着主导的作用，然而在PPP模式中政府需要调整自身的角色定位，由主导者转变为参与者与监督者，负责对私人部门提供监督与指导，确保通过PPP模式提供的公共产品和服务的质量。同时，政府需要对PPP模式保驾护航，积极促进新的投融资体制的形成，保证国内外的私人部门可以更好的参与到我国基础设施的建设当中。
对于我国PPP模式刚刚起步的状况，政府应该从以下几个方面促进PPP模式的健康发展：首先，应该确保PPP模式的全民受益性；其次，建立政府公信力，消除政策不确定性导致的企业成本增加；再次，做到对PPP模式的有效监督，防止腐败和其他寻租行为的产生；最后，应该减少不合理的竞争壁垒，实现充分有效的市场竞争。
3.形成有效的监管框架
只有形成良好的监管框架，并且有效执行，一个项目才可以顺利完成。
一般来说，基础设施的投资回报期都会比较长，在这么长的时间里为了充分保证委托方和代理方的利益，有必要建立起一个有效的监管体制，从而实现对于利益相关方的充分监督。对于PPP项目来说，我们可以组建起一个对民意负责的、超脱于企业和用户之外的专门的监督管理机构，对于项目定价、经营等进行统一的监管，从而保证项目资产的安全性以及企业生产的可持续性。同时，有必要加强对于合同的管理，将监管规则寓于合同之中。另外，我们还可以参考与借鉴西方发达国家的一些做法，通过完善的社会监督机制，如听证会制度等引进PPP项目监管过程之中。
4.拓宽融资渠道
PPP模式的发展离不开政府的积极推动，为了改变我国目前存在着的私人融资困难的现状，政府应该积极促进政策性银行对私人投资贷款的放开，从而在政策上实现鼓励私人投资的目的。同时，政府还应该积极为民间投资项目提供融资，为此，应该建立起重大项目优先制度，对于一些比较有意义而且前景比较好的项目，面向社会公开招标。除此之外，如果政府可以充分拓宽大型PPP项目的投融资渠道，不仅可以改善公共事业投资不足的情况，而且也可以充分缓解政府在公共产品和服务提供过程中存在的资金压力，从而更好地为实现公共利益服务。
关键词：PPP模式；公共产品；委托代理理论
中国目前正处于经济腾飞期，对于各项基础设施的需求迅猛增加。然而由于政府资金与能力的限制，这些项目完全交给政府来运作是不太可行的。随着投融资市场化的发展，PPP模式（公私合营），通过引入民间资本参与基础设施建设，既可以有效地缓解政府资金不足的问题，同时也通过市场招标等方式引入市场竞争提升了公共服务的质量。由于资金和效率上的优势，PPP模式已经成为包括基础设施和社会公益事业建设的重要渠道。
一、PPP模式中委托代理关系
至于什么是PPP，学术界尚存在争议，有些学者认为“PPP是公共部门与私人部门在基础设施建设中通过正式协议建立起来的一种长期合作伙伴关系”。也有的学者认为“PPP是公共部门和私人部门为提供公共产品或服务、实现特定公共产品的公共效益而建立的项目全生命期合作的契约关系”。萨瓦斯认为PPP模式可界定为政府和私人部门之间为提供公共服务的多样化安排，其结果是部分或传统上由政府承担的公共活动由私人部门来承担。本文认为PPP指的是公共部门为了更好地提供公共服务，而与私人部门通过合同方式确立的基于风险共担和利益共享的合作机制。在这种合作的过程中，公私部门之间便建立起了委托代理关系。其中公共部门为委托人，由于资金、技术等的限制，不得不将一部分公共服务项目委托给私人部门，私人部门从而成为代理人，在公共部门的委托下的完成包括基础设施建设在内的一系列公共服务项目。
具体来说，主要包括以下几个方面：
1.政府部门与私人部门之间的委托代理关系
政府部门一般是作为项目的发起者，通过特许经营权等方式，将涉及到公路、铁路、地铁等的公共服务项目委托给私人部门即项目经营方来经营。在这一过程中，双方之间存在着明显的博弈过程。政府部门作为项目的发起人，往往希望中标企业可以在保质保量的情况下尽快的完工，而对于项目经营者来说，如果太快完工，会付出较大的建设和管理成本，同时也会带来较大的安全隐患。如果完工太慢的话，又有可能面临因为延期交付而被罚款的危险。因此，如何合理确定合理的利润水平和激励机制，来确保经营者的工程进度和质量，避免消极怠工现象的出现，这是一个典型的道德风险问题。
2.投资人与私人部门之间的委托代理关系
项目投资人将项目资金委托给私人部门使用，希望它可以在保证质量的前提下用尽可能少的资金完工，因为如果资金过多超过项目所需的资金数目则有可能会造成浪费，损害投资人的利益。而对于私人部门来说，他们则希望获取更多的项目资金，以保证项目顺利进行。在这种情况下，项目投资人有必要了解经营者的经营能力，以确定合理的投资金额。而在现实中经营者的能力往往是投资人所不知道的隐藏信息，投资人在签订协议时面临着因为错误选择和错误判断而来带的风险。投资人与私人部门之间合作的基础是贷款协议，其中关键的问题是如何合理的确定资金分配结构。在这里会出现逆向选择的问题，投资人不知道项目风险的大小，投资人为了降低投资风险，会设计一系列融资协议，项目经营者会选择对自己最有利的融资协议，投资人根据发起人选择的融资协议来确定项目风险，从而最终决定是否对项目进行投资。
二、PPP模式的优势
在委托方与代理方相互博弈的过程中，合同成为了约束彼此行为的重要的规范。合作同时意味着对于后果和行为共同承担责任。合作的核心是权力、责任、义务、风险、利益的分享和分担。一般而言，在确立委托代理关系之前，双方会将各自的权利与责任列明，在以后的项目建设过程中，双方都严格按照合同行事，享受合同规定的权利，履行合同规定的义务。这种合同制管理的方式，相对于传统的政府治理，具有明显的优势。通过PPP模式提供的公共服务，可以有效地缓解政府财政压力，同时，采用PPP模式，由于其机制新、管理活、责权利明确，比传统的由政府单独建设、运营的模式更为高效，因此，逐渐被广泛采用。
1.可以促进政府职能转变，提高政府管理的水平
传统的由政府包揽一切公共物品与服务的方式，难以避免的会产生包括政府财力紧张，服务效率低下等问题。PPP模式下，政府通过与私营部门合作的方式来通过公共服务，不仅有利于缓解财政压力，同时也可以促使政府部门转变职能、更新观念并提高管理水平，政府可以从微观管理的繁重事务中走出来，从过去的公共事业的提供者变成监督者。同时，在于私营部门合作的过程中，也有助于政府学习私营部门先进的管理方式，促进政府管理效率的提高。
2.可以有效地提高公共服务的质量
在传统的政府治理阶段，政府垄断了公共产品和服务的供给，“只此一家，别无分号”，难以保证公共产品和服务的质量。在PPP模式下，政府通过招投标等方式，选择最为合适的企业来负责公共物品的提供，通过“让专业的人做专业的事”的方式来提高服务质量。同时，对于中标企业来说，为了维持自己的经营权，它必须努力提高服务质量，否则很有可能面临被换掉的风险。另一方面，传统的政府治理阶段，政府提供公共产品和服务的方式是“花别人的钱”，而在PPP模式下则转变为“花自己的钱”，这就促使私人部门在提供公共产品和服务是更加具有成本意识，以尽可能少的投入提供高质量的产品。这就决定相较传统的公共产品供给模式而言，PPP模式下能够以更高的效率提供更加高品质的产品和服务。
三、PPP模式在我国存在的困难
与所有的委托代理关系一样，在公私部门合作的过程中，同样会产生由于信息不对称而造成的一系列的问题。在PPP模式中，政府和项目投资者以及经营者之间往往会由于各自追求的目标的差异性，形成在项目合作过程中的各方利益的博弈。为了避免各方为了实现自身利益最大化而损害其他参与者的利益，在项目发起方和项目投资方、项目投资方和项目经营者往往是以合同的方式来明确规定各自的权利与义务。但是，这种以合同为纽带的契约关系的实现，在我国的特殊国情下，也存在许多困难。 1.公共产品难以定价
在对于公共产品进行定价的时候存在着一个矛盾：即公众希望以尽可能低廉的价格获取公共服务，而私人投资者则希望通过提高定价来赚取利润。在私人部门与公众之间，政府起着十分重要的作用。对于一些重要的公共产品和服务虽然是通过PPP的模式提供，但是对于产品价格则是由政府来确定，这就使得政府处于一个左右为难的境地。如果价格过低会损害私人部门的利益，而如果定价过高则会造成公众的不满。在这种情况下，政府会采取对私人部门进行补贴的方式来平衡双方的利益。但是由于现阶段我国政府部门财政吃紧的状况，现实中经常会出现一些项目由于政府定价过低同时又缺乏足够的价格补贴而陷入困境。在对于PPP项目提供的产品和服务方面，政府一方面比较缺乏对私营企业所提供服务的可能成本的合理分析，曾经承诺提高最终消费者价格的保证难以兑现；另一方面又不得不面对公众对于涨价的指责和抱怨。
2.政府责任意识淡薄，角色难以转变
与传统的公共产品和服务由政府提供相比，PPP模式下政府的角色发生了转变。政府由原来的主导者转变为变为与私人企业合作提供公用事业中的监督、指导以及合作者的角色。政府部门不再将重点放在拥有和管理资产上，而是配合私人机构建立相应的管理监督机制，保证公用事业的运行最具成本效益。这种角色的转变需要政府对于PPP模式有着足够的认识，并且愿意为此做出转变，但是在实践过程中，由于传统的政府主导模式的影响，政府不愿意放弃对于公共服务项目的主导权力，在私人部门提供的过程中进行不合理的干预，造成公共服务的质量难以保证。
3.市场竞争不足，容易产生权力寻租
通过PPP模式运作的准公共物品，一般都是具有高额利润的项目。私人部门为了能够取得项目经营权，在利益驱动下，往往会采取寻租的方式，贿赂政府部门的负责人，以获得在招标中的优势地位。这种现象的存在会严重影响到公共利益，同时通过这种方式选择的代理人不一定是最合适的代理人，再加上一旦中标，则意味着在该项目中的垄断地位，私人部门在追求私人利益做大化的过程中，往往会出现偷工减料，与政府“合谋”的现象的出现。从而助长了公共权力异化之风，严重损害公共项目的公益性。
4.私人部门融资困难
PPP模式使得私人部门成为公共产品和服务的生产者，但是对于这些公共服务项目来说，前期的投资往往是巨大的，需要私人部门进行融资。但是在我国目前的经济融资机制下，国有银行和一般的股份制商业银行在一定程度上存在着对私人经济的歧视，因此对其融资设置诸多限制，造成私人部门融资渠道狭窄，融资成本高的问题，尤其是针对于中小企业而言，融资会更加困难，使得私人部门在参与基础设施建设过程中处于非常不利的地位。这就无形中将一些企业排斥于PPP项目之外。
四、促进我国PPP模式发展的对策建议
PPP模式不仅在融资领域具有得天独厚的优势，但是，由于当前国内对PPP模式的研究不成熟，以下针对制约我国PPP模式发展的因素，提出几点对策建议。
1.合理确定价格
“我国对特许经营项目及垄断产品定价沿用成本定价辅以价格听证，PPP项目适当价格管制会使社会经济效率提高”。应该在保证消费者和私人部门的权益的同时，遵循公平与效率的原则。所谓公平即价格确定时必须全面考虑价格确定造成的影响，不能降低低收入和部分中等收入者的基本生活水平，而应当增加社会的总体福利。所谓的效率则是指私人部门应提供足够多的产品和服务，满足消费群体的需求，同时降低生产成本，最大限度地满足消费者的需要。因此对于PPP项目价格确定的基本原则就是保证私人部门以最低的价格提供产品和服务同时又要给其足够的激励，鼓励其增加产量，改善服务，实现公众和私部门的双赢。
2.转变政府角色
PPP模式的是在政府积极推动下发展的，在这一过程之中政府能否很好的摆正自己的位置，是影响PPP发展的一个十分重要的因素。按照社会主义市场经济的要求，应该充分发挥市场在资源北之中的基础性作用，政府只是起到宏观调控的作用。在以往的公共服务提供模式中，政府起着主导的作用，然而在PPP模式中政府需要调整自身的角色定位，由主导者转变为参与者与监督者，负责对私人部门提供监督与指导，确保通过PPP模式提供的公共产品和服务的质量。同时，政府需要对PPP模式保驾护航，积极促进新的投融资体制的形成，保证国内外的私人部门可以更好的参与到我国基础设施的建设当中。
对于我国PPP模式刚刚起步的状况，政府应该从以下几个方面促进PPP模式的健康发展：首先，应该确保PPP模式的全民受益性；其次，建立政府公信力，消除政策不确定性导致的企业成本增加；再次，做到对PPP模式的有效监督，防止腐败和其他寻租行为的产生；最后，应该减少不合理的竞争壁垒，实现充分有效的市场竞争。
3.形成有效的监管框架
只有形成良好的监管框架，并且有效执行，一个项目才可以顺利完成。
一般来说，基础设施的投资回报期都会比较长，在这么长的时间里为了充分保证委托方和代理方的利益，有必要建立起一个有效的监管体制，从而实现对于利益相关方的充分监督。对于PPP项目来说，我们可以组建起一个对民意负责的、超脱于企业和用户之外的专门的监督管理机构，对于项目定价、经营等进行统一的监管，从而保证项目资产的安全性以及企业生产的可持续性。同时，有必要加强对于合同的管理，将监管规则寓于合同之中。另外，我们还可以参考与借鉴西方发达国家的一些做法，通过完善的社会监督机制，如听证会制度等引进PPP项目监管过程之中。
4.拓宽融资渠道
PPP模式的发展离不开政府的积极推动，为了改变我国目前存在着的私人融资困难的现状，政府应该积极促进政策性银行对私人投资贷款的放开，从而在政策上实现鼓励私人投资的目的。同时，政府还应该积极为民间投资项目提供融资，为此，应该建立起重大项目优先制度，对于一些比较有意义而且前景比较好的项目，面向社会公开招标。除此之外，如果政府可以充分拓宽大型PPP项目的投融资渠道，不仅可以改善公共事业投资不足的情况，而且也可以充分缓解政府在公共产品和服务提供过程中存在的资金压力，从而更好地为实现公共利益服务。