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近代中国巡警制度的诞生，是清末“新政”的重要组成部分。“巡警”作为整个警察制度的代称，是国家行政制度，乃至以“宪政”为标志的政治体制改革的结果。试办“巡捕”，是由近代改良主义思想家在系统阐述维新思想中提出的，如何启、胡礼垣在其《中国宜改良新政论议》，郑观应在其《盛世危言》等代表作中，都具体阐述了设置巡捕的设想。而当时的洋务派大员也确实把警政作为变法维新的要务，如张之洞曾言：“警察若役，则差役之害可以永远革除，此尤为吏治之根基，除莠安良之长策矣。”岑春煊更是在其奏折中力陈，“伏查东西各国整齐划一，其内治外交之绝无仟格龃龉之患者，无一非警察之绩。有以防患未然。中国今日求善外交，必先内治；求善内治，必先警务。”但是，真正迭经变革最终延续下来的“京师巡警”制度，肇始于庚子之乱后“皇城”巨变仓促创建，而非由改良主义者或统治阶层主动推行。可以认为，巡警制度在北京的形成和初期发展，与北京这个城市近代化进程的关系，不逊于与清末“新政”之渊源。
一、城市“涅磐”中诞生的巡警雏形及其初步发展
1900年8月14日，英、俄、日、法、德、美、意、奥八国联军攻陷北京城后，进行了为期三天的公开洗劫和杀戮。仅清政府在京官员被杀或自杀者就达到2400名，百姓死难者不计其数。统治体系破坏殆尽，社会秩序混乱，粮食、煤炭等供应濒于断绝，城市管理陷入瘫痪。为维持地方治安，保证市民供应，恢复城市运转，清廷留守官员倡议，并征得占领军同意后，由各占领区的绅董出面组织安民公所，作为临时治安机构。安民公所存在虽不满一年，并非真正意义上的近代警察机构，但其以各国占领区划定管界，打破了满清统治北京以来延续二百余年的内城行政建制，更动摇了里甲制度这一封建行政根基；其所募巡捕的职责仿效各国管理市政和以近代警察维持治安的模式。
随着和议的进行，清政府自1900年底起渐次从各国占领当局收回其统治地面之权。期间，曾准备仍按旧有八旗序位建立“警务处左右两翼及警务公所”，但是八旗制已不能适应庚子之难后各民族、各阶层混居，百业杂处的城市格局。只得于1901年接受庆亲王奕劻“兹据拟将各公所酌量裁并”，设立“善后协巡总局”的奏议。协巡总局由政府与原有公所绅董共同兴办，费用共担，这也说明它不是纯粹意义上的近代城市公共事业机构。但是，在设置上，协巡总局基本沿袭了安民公所的区划，分设十个分局；在运作上，仿效西方警察制度制定了《现行章程》，引入严格划分区段驻守巡逻等制度，成为北京巡警制度之滥觞。
1901年初，逃亡西安的清廷终于意识到“法积则弊，法弊则更”，发布了新政上谕，史称“慈禧新政”；是年9月，又在上谕中命令“著各省将军、督抚将原有各营严行裁汰，精选若干营，分为常备、续备、巡警等军。”在北京，鉴于协巡总局的过渡性质，且与同隶于步军统领衙门的步军营职责纠葛不清，经善后营务所大臣奏请，1902年任命肃亲王善耆“督修街道工程并管理巡捕事务”，筹办工巡总局。工巡总局与善后协巡总局不同之处主要在于:在机构设置和辖区划分上，进一步打破了安民公所以来分区制所受到的八旗桎梏，内城工巡局设立东、中、西局，各辖两个分局，建立了总局—局—分局—区—段的五级行政架构，1905年又设立外城工巡局及东西巡捕分局。在职责设定上，除维持治安，缉拿盗贼外，还负责修治街道，经营土木，管理交通卫生，办理社会救济等。实质上成为以警政为首务的近代市政管理机关，具备了警察制度近代化和正规化的雏形，也是北京城市市政管理近代化的重要一步。
二、中国最早的近代城市警察机构及其担负的城市公共管理职能
在京师警政渐趋完备的同时，巡警制度却并未因上谕的发布而在全国普遍推行。即使在警政实践取得成效的直隶、广东等省，其机构设置、制度建构、职权范围等也大相径庭。1902年，时任广东巡抚的岑春煊就上奏，“况以中国之大 ,待兴警察之急 ,欲求通行速举而无统属稽核之者，恐终于因循，或名立而实不至。可否饬下政务处详议，于京师特立警务部。”当满清统治者迫于国内资产阶级革命运动“四方风动”，终于开始把筹备宪政纳入日程时，警政建设再次戏剧性地走在了整个宪政之先。1905年9月24日，准备出洋考察宪政的五大臣在北京被炸，惊恐的慈禧立即对袁世凯在二十多天前请设巡警部的奏议作出了回应，传谕称“辇毂重地，竟有匪人在火车上掷炸弹之事，此等凶顽不法，难保无党羽混迹京城 ,暗图生事。巡警关系重要 ,亟应认真办理 ,以销隐患而靖人心 。”并于10月8日正式发布上谕，成立巡警部。这是中国第一个近代意义上的中央警察机关，因而也被视为中国建立近代警察制度的标志。巡警部成立次日，即开始接收京师工巡总局。将其改组为“内外城巡警总厅”，直接隶属于巡警部管辖，管理京师内外城一切警务。在巡警部存续的一年多里，各省警政参差混乱，实际上仍由督抚负责；巡警部的主要精力放在内外城巡警总厅的建设上，使其成为中国最早的真正具备近代意义的城市警察机构。
内外城巡警总厅最初实行总厅—分厅—区—基层四级管理制度；民政部成立之后，清政府又分别在光绪三十二年、三十四年和宣统元年分三步裁撤了一定数量的巡警分厅和区署，转变为总厅—区署—基层 (派出所、分驻所)三级管理制度 。这种三级制度一直为后来不同政权时期的警察制度所继承，一直沿用至今。特别是派出所和分驻所的设立，作为保障城市基层治安维持的基层警察机构正式确立,标志着中国警政制度近代化的基本成熟 。而与之相应的，里甲式户籍制度被派出所的分片户籍统计制度所代替，彻底改变了中国封建社会几千年的户籍统计制度，也成为中国城市管理乃至整个行政管理近代化的重要基础。
在相当长的时期里，内外城巡警总厅实际担负着对刚刚步入近代化城市建设进程的北京大部分公共事务管理职能。依据光绪三十二年左右成文的《京师内外城巡警总厅办事规则》，其超越现代警察职责的公共管理职能包括新闻出版、广告宣传、民政救济、劳动关系、工商企业及特种行业管理、计量管理、金融秩序管理、公共交通、道路营建、给排水、供用电、建筑、规划、环境卫生、市容监察、医政管理、药品监管、卫生防疫、食品安全、动物检疫等城市社会生活中极为广泛的领域。可见，在北京开始近代化城市发展进程之初，内外城巡警总厅一度在事实上担负着城市公共行政管理者、基础设施营造者、公用事业维护者和市民生活保障者的角色，并且介入到城市经济运行和金融秩序当中。这既符合行政法学中关于近现代行政发展史上“警察国”阶段，警察权这一主动干预的重要行政权力被国家滥用的一般规律，又深深地打上了北京这个半封建半殖民地大都市近代化进程中的特殊烙印。
三、官绅博弈与城市近代化发展模式的抉择
欧洲城市近代化的发展过程中，普遍经历了以商人和绅士为代表的市民组织行会、开展斗争或通过赎买，从封建统治者手中取得部分治权的过程。以此为基础发育而成的市民社会和市场经济，正是孕育资产阶级宪政的必要条件。这也是19世纪初近代警察制度得以率先在伦敦、巴黎等大城市建立的主要原因。直到清末，中国近代资本主义萌芽依然受到压制，但是，在一些经济发展较快、思想相对活跃的地方，由新兴商人和代表地方、宗族传统势力的士绅混同而成的“绅士”阶层，已经开始萌生了争取治权的要求。北京1900年设立的安民公所，也是由各占领区绅董出面发起组织的绅办机构。但是，北京作为封建统治的中心，绅权始终深为统治者所戒备。即使在朝廷统治已被八国联军在表面上摧垮之时，留守官员依然在幕后操控大局，安民公所的经费也有一大部分来自朝廷。一俟占领军归还地面统治权，奕劻即在奏请设立善后协巡总局折中提出，“其各局原办绅董，应行访查，分别去留。局中所需经费，官为酌量筹给，不准派捐累民。”此后，从工巡总局、内外城巡警总厅，直到北洋时期的京师警察厅，都是完全由政府设立和管理的。清政府逃离北京所造成的权力真空，给士绅和商人提供了一个实行自治的短暂机会。而在这一次勉强的“绅权”尝试之后，北京的城市近代化发展再未能脱离“天朝皇都”的桎梏，一直带有浓厚的半封建半殖民地色彩。
四、市政的发展与警政的还原
巡警在近代城市发展初期的作用之大，有研究者称，“概言之，城市市民公共生活的一切方面，无不在巡警局的管辖范围之内。”五大臣出洋考察之后，清政府对宪政的认识也逐渐加深。1906年，奕劻等建议，“巡警为民政之一端，拟正名为民政部。”是年11月6日，巡警部正式更名为民政部，除巡警部原有职掌外，户部、工部、礼部、吏部的一些职能也转归其管辖。相应地，民政部设立了承政、参政二厅和民治、警政、疆理、营缮、卫生五司，原有的巡警部基本上缩编为警政一司。在此期间，京师内外城巡警总厅的机构和职能迭经调整，剥离出协巡营、内外城预审厅等，直接对巡警部和其后的民政部负责。肃亲王善耆接掌民政部后，又进一步提出“现民刑事诉讼即归大理院办理，原设之内外城预审厅，俟地方裁判所成立后，理应裁并”。但是，在逐渐完成行政管理权与司法审判权和军事管理权分离的同时，巡警总厅却又进一步承担起民政部各司职掌中涉及的各项市政职能，在事实上行使城市的综合管理权，与之相应，在光绪末年，还形成了北京城市管理的一系列法规，成为北京城市管理走向近代化的一个重要里程碑。
作者单位：北京市公安局
一、城市“涅磐”中诞生的巡警雏形及其初步发展
1900年8月14日，英、俄、日、法、德、美、意、奥八国联军攻陷北京城后，进行了为期三天的公开洗劫和杀戮。仅清政府在京官员被杀或自杀者就达到2400名，百姓死难者不计其数。统治体系破坏殆尽，社会秩序混乱，粮食、煤炭等供应濒于断绝，城市管理陷入瘫痪。为维持地方治安，保证市民供应，恢复城市运转，清廷留守官员倡议，并征得占领军同意后，由各占领区的绅董出面组织安民公所，作为临时治安机构。安民公所存在虽不满一年，并非真正意义上的近代警察机构，但其以各国占领区划定管界，打破了满清统治北京以来延续二百余年的内城行政建制，更动摇了里甲制度这一封建行政根基；其所募巡捕的职责仿效各国管理市政和以近代警察维持治安的模式。
随着和议的进行，清政府自1900年底起渐次从各国占领当局收回其统治地面之权。期间，曾准备仍按旧有八旗序位建立“警务处左右两翼及警务公所”，但是八旗制已不能适应庚子之难后各民族、各阶层混居，百业杂处的城市格局。只得于1901年接受庆亲王奕劻“兹据拟将各公所酌量裁并”，设立“善后协巡总局”的奏议。协巡总局由政府与原有公所绅董共同兴办，费用共担，这也说明它不是纯粹意义上的近代城市公共事业机构。但是，在设置上，协巡总局基本沿袭了安民公所的区划，分设十个分局；在运作上，仿效西方警察制度制定了《现行章程》，引入严格划分区段驻守巡逻等制度，成为北京巡警制度之滥觞。
1901年初，逃亡西安的清廷终于意识到“法积则弊，法弊则更”，发布了新政上谕，史称“慈禧新政”；是年9月，又在上谕中命令“著各省将军、督抚将原有各营严行裁汰，精选若干营，分为常备、续备、巡警等军。”在北京，鉴于协巡总局的过渡性质，且与同隶于步军统领衙门的步军营职责纠葛不清，经善后营务所大臣奏请，1902年任命肃亲王善耆“督修街道工程并管理巡捕事务”，筹办工巡总局。工巡总局与善后协巡总局不同之处主要在于:在机构设置和辖区划分上，进一步打破了安民公所以来分区制所受到的八旗桎梏，内城工巡局设立东、中、西局，各辖两个分局，建立了总局—局—分局—区—段的五级行政架构，1905年又设立外城工巡局及东西巡捕分局。在职责设定上，除维持治安，缉拿盗贼外，还负责修治街道，经营土木，管理交通卫生，办理社会救济等。实质上成为以警政为首务的近代市政管理机关，具备了警察制度近代化和正规化的雏形，也是北京城市市政管理近代化的重要一步。
二、中国最早的近代城市警察机构及其担负的城市公共管理职能
在京师警政渐趋完备的同时，巡警制度却并未因上谕的发布而在全国普遍推行。即使在警政实践取得成效的直隶、广东等省，其机构设置、制度建构、职权范围等也大相径庭。1902年，时任广东巡抚的岑春煊就上奏，“况以中国之大 ,待兴警察之急 ,欲求通行速举而无统属稽核之者，恐终于因循，或名立而实不至。可否饬下政务处详议，于京师特立警务部。”当满清统治者迫于国内资产阶级革命运动“四方风动”，终于开始把筹备宪政纳入日程时，警政建设再次戏剧性地走在了整个宪政之先。1905年9月24日，准备出洋考察宪政的五大臣在北京被炸，惊恐的慈禧立即对袁世凯在二十多天前请设巡警部的奏议作出了回应，传谕称“辇毂重地，竟有匪人在火车上掷炸弹之事，此等凶顽不法，难保无党羽混迹京城 ,暗图生事。巡警关系重要 ,亟应认真办理 ,以销隐患而靖人心 。”并于10月8日正式发布上谕，成立巡警部。这是中国第一个近代意义上的中央警察机关，因而也被视为中国建立近代警察制度的标志。巡警部成立次日，即开始接收京师工巡总局。将其改组为“内外城巡警总厅”，直接隶属于巡警部管辖，管理京师内外城一切警务。在巡警部存续的一年多里，各省警政参差混乱，实际上仍由督抚负责；巡警部的主要精力放在内外城巡警总厅的建设上，使其成为中国最早的真正具备近代意义的城市警察机构。
内外城巡警总厅最初实行总厅—分厅—区—基层四级管理制度；民政部成立之后，清政府又分别在光绪三十二年、三十四年和宣统元年分三步裁撤了一定数量的巡警分厅和区署，转变为总厅—区署—基层 (派出所、分驻所)三级管理制度 。这种三级制度一直为后来不同政权时期的警察制度所继承，一直沿用至今。特别是派出所和分驻所的设立，作为保障城市基层治安维持的基层警察机构正式确立,标志着中国警政制度近代化的基本成熟 。而与之相应的，里甲式户籍制度被派出所的分片户籍统计制度所代替，彻底改变了中国封建社会几千年的户籍统计制度，也成为中国城市管理乃至整个行政管理近代化的重要基础。
在相当长的时期里，内外城巡警总厅实际担负着对刚刚步入近代化城市建设进程的北京大部分公共事务管理职能。依据光绪三十二年左右成文的《京师内外城巡警总厅办事规则》，其超越现代警察职责的公共管理职能包括新闻出版、广告宣传、民政救济、劳动关系、工商企业及特种行业管理、计量管理、金融秩序管理、公共交通、道路营建、给排水、供用电、建筑、规划、环境卫生、市容监察、医政管理、药品监管、卫生防疫、食品安全、动物检疫等城市社会生活中极为广泛的领域。可见，在北京开始近代化城市发展进程之初，内外城巡警总厅一度在事实上担负着城市公共行政管理者、基础设施营造者、公用事业维护者和市民生活保障者的角色，并且介入到城市经济运行和金融秩序当中。这既符合行政法学中关于近现代行政发展史上“警察国”阶段，警察权这一主动干预的重要行政权力被国家滥用的一般规律，又深深地打上了北京这个半封建半殖民地大都市近代化进程中的特殊烙印。
三、官绅博弈与城市近代化发展模式的抉择
欧洲城市近代化的发展过程中，普遍经历了以商人和绅士为代表的市民组织行会、开展斗争或通过赎买，从封建统治者手中取得部分治权的过程。以此为基础发育而成的市民社会和市场经济，正是孕育资产阶级宪政的必要条件。这也是19世纪初近代警察制度得以率先在伦敦、巴黎等大城市建立的主要原因。直到清末，中国近代资本主义萌芽依然受到压制，但是，在一些经济发展较快、思想相对活跃的地方，由新兴商人和代表地方、宗族传统势力的士绅混同而成的“绅士”阶层，已经开始萌生了争取治权的要求。北京1900年设立的安民公所，也是由各占领区绅董出面发起组织的绅办机构。但是，北京作为封建统治的中心，绅权始终深为统治者所戒备。即使在朝廷统治已被八国联军在表面上摧垮之时，留守官员依然在幕后操控大局，安民公所的经费也有一大部分来自朝廷。一俟占领军归还地面统治权，奕劻即在奏请设立善后协巡总局折中提出，“其各局原办绅董，应行访查，分别去留。局中所需经费，官为酌量筹给，不准派捐累民。”此后，从工巡总局、内外城巡警总厅，直到北洋时期的京师警察厅，都是完全由政府设立和管理的。清政府逃离北京所造成的权力真空，给士绅和商人提供了一个实行自治的短暂机会。而在这一次勉强的“绅权”尝试之后，北京的城市近代化发展再未能脱离“天朝皇都”的桎梏，一直带有浓厚的半封建半殖民地色彩。
四、市政的发展与警政的还原
巡警在近代城市发展初期的作用之大，有研究者称，“概言之，城市市民公共生活的一切方面，无不在巡警局的管辖范围之内。”五大臣出洋考察之后，清政府对宪政的认识也逐渐加深。1906年，奕劻等建议，“巡警为民政之一端，拟正名为民政部。”是年11月6日，巡警部正式更名为民政部，除巡警部原有职掌外，户部、工部、礼部、吏部的一些职能也转归其管辖。相应地，民政部设立了承政、参政二厅和民治、警政、疆理、营缮、卫生五司，原有的巡警部基本上缩编为警政一司。在此期间，京师内外城巡警总厅的机构和职能迭经调整，剥离出协巡营、内外城预审厅等，直接对巡警部和其后的民政部负责。肃亲王善耆接掌民政部后，又进一步提出“现民刑事诉讼即归大理院办理，原设之内外城预审厅，俟地方裁判所成立后，理应裁并”。但是，在逐渐完成行政管理权与司法审判权和军事管理权分离的同时，巡警总厅却又进一步承担起民政部各司职掌中涉及的各项市政职能，在事实上行使城市的综合管理权，与之相应，在光绪末年，还形成了北京城市管理的一系列法规，成为北京城市管理走向近代化的一个重要里程碑。
作者单位：北京市公安局