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摘 要 实现土地适度规模经营是解决“三农”问题的必然路径。鼓励土地流转，连地成片是完成土地适度规模经营的前提。然而在推进土地适度规模经营的进程中，承包地流转的法律问题众多，严重阻碍了土地规模经营良好效益作用的发挥。为有效实现土地规模适度经营，文章从土地流转规划和土地流转监管两方面入手探讨土地流转中的问题，并就如何建立有利于土地适度规模经营的土地流转制度提出相应对策。
关键词 土地流转 土地适度规模经营 土地流转规划 土地流转监管
作者简介：申丹青，西南政法大学经济法学院2011级研究生，研究方向：经济法。
中图分类号：D922.3文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）09-031-02
一、土地适度规模经营与土地流转制度建设的关系
土地适度规模经营，在部门规章和地方政策文件中频繁提到，反映出在我国各项农业基础政策中，推行土地适度规模经营这一政策极为重要。但究其本义，土地适度规模经营即是指通过流转农用地以集中土地，保证农业生产在适度的面积上进行，最终取得最优的农业生产经济效益，实现农用地由小规模经营向农业规模经营转变。
土地适度规模经营的实现必先经历农用地的大规模流转，直至达到土地最优的规模以此促进农业生产的规模效益。土地流转制度①不仅能够解决土地规模小的问题，而且能够提高土地资源的配置效率，实现帕累托最优配置。要推进土地适度规模经营进程，解决农用地流转所存在的问题是第一步，也是实现规模效益的前提。
现有研究对农用土地流转制度的完善意见偏向土地流转程序制度的构建，如推进流转合同书面化、完善农地流转价格指导机制、为农地流转提供中介等。这些意见没有将农地流转看成一个联系的前后相继的过程，过多关注流转行为本身的规制，忽视将农用地流转的规划、计划和农地流转的事后监管纳入完善流转机制的制度设计范围之内。将土地流转制度的完善看做一个前后相继的过程，更有利维护土地流转制度，进而推进土地适度规模经营。
二、促进土地适度规模经营进程中土地流转规划制度的问题和对策
土地流转量近年不断增大，以浙江省为例，截止到2008年6月，土地流转总面积513.47万亩，占总承包耕地面积的25.9%。唯有合理的规划引导才能保证实现土地适度规模经营。在承包地自愿流转的基础上，政府对流转市场宏观的控制很大程度上决定了土地流转产生的经济规模效果如何。
（一）土地流转规划制度的问题
1.规划缺乏土地流转主体参与
中西部地区参加农地流转的农户比列偏低，东部等农业生产发展较好的地区农地流转的农户比例较高，农地流转的规模大。这种现状揭示出部分地区农地流转激励机制不足。农民不了解农地流转机制，不愿意流转土地，重要原因是必须要被迫接受政府关于农地流转的一些安排和指导②。而地方政府为了拉高政绩往往对承包地流转进行，强制要求并操纵流转价格，违法、违规行为极多，使欠发达地区推动土地流转、实现土地集约化的进程将更为艰难。
研究表明，流转土地的农民只有在非农收入上有一定的能力优势时其流转土地后的总收入才有可能高于其在流转土地前的总收入，在进行土地流转的规划、推进适度规模经营时我们要充分考虑到农户的实际情况，有条件的鼓励土地流转。
2.规划没有与“适度”原则相适应
种植不同作物实现最优规模经营要求的土地总量不同，对“适度”标准采取判断的依据也会不同，规模经营的最优效益只有在适度的条件下、在一定的范围内才能实现。但实践当中地方政府对促进土地流转、实现规模经营所持的态度极为盲目。在四川、山西各省推进规模经营的文件中均有“要最大程度的推进土地流转”这样的表述。政府尽一切可能的说服农民流转土地，农民难以真正的“自愿”流转土地，被迫流转土地者不在少数。
政府没真正理解“土地适度规模经营”实现要以“适度”为前提，单纯重视“规模”，追求最大可能的农地流转。这种不理性的政策规划不但不能实现土地的最优规模，更有可能使土地产生的规模效益还不能和未流转集中前的规模效益相比，最终损害农民收益。
（二）建立有利于土地适度规模经营的土地流转规划制度
1.土地流转规划实现农民参与
土地利用规划决策要积极吸收各种利益主体的合理诉求，促进土地利用规划的内在激励，补充规划外在的行政命令控制不足，增加农民对规划的认同。良好的土地流转规划制度能真正调动农民流转土地的积极性。
制定相应规划的时，可以邀请农民参加，让农民了解流转土地对促进区域生产发展的重要意义，内化的土地流转激励机制。规划中还要充分调查本地农民脱离土地后进行非农业劳动的能力，对于非农业劳动能力不足的农户，让其谨慎考虑土地流转的相关事宜。对于整体非农业劳动能力不足的乡镇，其农用地流转应当进行控制和引导。
2.规划中引入经济分析，贯彻“适度”理念
合理的规划土地流转的总量十分必要。在推行土地流转的过程中，各地方政府应当坚持适度原则。在进行地方的土地利用规划和商讨年度计划的过程中，要根据专业人员的意见对该地区的农地土地类型进行划分定位，确定最优的经营目标。明确不同类型土地和不同目标应当采取一定经济模型，计算出最优的土地适度规模经营的数值，而不是一味的集中土地，追求“大规模”，有条件的、理性的推行土地流转，实现流转真正为适度规模经营服务、真正为农民增收服务。
三、促进土地适度规模经营进程中土地流转监管的问题和对策
据统計，根据2010年全国土地使用情况，全国违法违规使用土地超过48000公顷，其中耕地达18000公顷。一方面土地流转量不断增大、问题也日益增多，一方面却没有完善与之相对监管制度，对推动我国农业后续发展造成了极大的障碍。
（一）土地流转事后监管中的问题 1.没落实监管责任主体及责任标准
现在承包地流转的监察的问题主要在于责任主体不明和具体责任不明两方面。以四川省为例，相关文件仅表示“各级人民政府及有关部门要加强对耕地特别是基本农田的执法监察和动态监管工作。”可以看到的“各级人民政府及有关部门”具体指代哪几个部门，分别承担什么样的责任都没有明确。而其他地方政府的相关规定条款亦是大同小异。
实践中土地行政部门、农业主管部门等部门均对土地流转的监管负有一定的责任，相互间权力交叉、职责不明的状况。规定不明确，责任内容不具体，时常出现各部门相互推脱职责的情况。
2.不健全的土地流转事后监管方式
我国对土地流转的监管方式单一，主要为大宗土地的流转备案制度和中央组织的抽查活动。地方政府作相应备案后，便不再对流转的承包地用途状况进行跟踪地核查和监督。仅仅只有中央进行大规模调查后，地方政府在此基础上再进行不定期的专项整改。
有的地方政府要求对以非农业建设为目的实施的土地流转，或者“以租代征”进行非农业建设的，责令解除土地流转协议，限期拆除地上建筑物，恢复土地的农用地性质。这种专项整改连续性差，成为应对中央调查的一时之策。这种监管方式，仅有地方政府进行事前监管、形式化审查，没有将土地流转的事后监察也积极纳入地方政府的监察机制，弊端良多。
（二）建立有利于土地适度规模经营的土地流转监管制度
1.落实政府机关的监管职责和责任
确定具体职责，执法行为的主体也就明确了下来，土地违规违法问题之后的问责难的问题也会引刃而解。首先确定所谓的有关土体流转监管责任的机关；再在土地行政管理部门、农业管理部门等机关中确定对流转后的用途监管有明确监察职责的特定机关，同时其他相关部门必须对特定的监管部门的工作进行配合，做到分工明确。
还要落实具体的问责制度。对失职机关要依法处罚，积极对行政机关中所存在的管理问题进行清查。再者，不能仅着力于机关的问责，失职机关对违法违规流转的土地给出整改方案，实现土地流转的规范性整治。整治进度及最终结果都应当上报，方便对用途整改的结果进行验收。问责的根本不仅是为了行政执法内部问题的解决，更是要强调对于执法问题中引起的不良社会效果进行评估和整改。
2.实行流转地用途事后定期监察制度
我国的土地违法违规行为监察主要集中在事前监察，事后监察一般只有在土地违规违法问题比较严重之后才进行专项清查。而土地的用途一旦改变，治理整改其用途的成本极大，甚至不可能真正得到治理。
监管流转不当局限于事前的监管规制，还要在流转后要对农用地的用途进行定期的审查。在期间制定上可以采取每年进行一次全面监督核查，每季度进行一次抽查；在模式选择上可以对规模经营规划中的农用地所有权和使用权大户进行跟踪性的重点监管，防止农用地用途的异化。这种构建就不似现有监管制度，单纯强调对土地流转状况的形式上数字统计，而没有事后的完善体制建设相对应，不强调对已流转的土地用途的实质管制。
只有严密的事后监管制度才能及时发现中途改变用途的行为，并予以整改、规制，在房产修建前或者建设前期对其进行处理，减少整改成本、降低治理难度，达成良好的社会经济效应。
注释：
①此处“土地流转制度”当做狭义理解，仅指代土地使用权流转，即拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织的情形。
②此处“土地流转规划”并非强制性的规划，而是指各地方政府的对于当地土地流转相关工作所做的规划或计划，没有强制性行政效力。然而这种规划还是会在一定层面上影响政府的行政行为，所以仍有必要对其进行研究。
参考文献：
[1]冯振东、霍丽、邵传林.中国农村土地流转问题研究述评.西北大学学报.2010（3）.24.
[2]杨华.我国农村土地流转的法律制度困局和出路.法学杂志.2010（7）.74.
[3]张萧然.土地流转吹响了农业规模化号角.http：//finance.sina.com.cn/roll/20081008/22 485368973.shtml.2008-10-08.
[4]叶建平、蒋研、丰雷.中国农村土地轮流转市场调查研究——基于2005年17省調查的分析和建议.中国农村观察.2006（4）.48.
[5]彭代彦、吴扬杰.农地集中于农民增收关系的实证检验.中国农村经济.2009（4）.22.
[6]许庆、尹荣梁.中国农地适度规模经营问题研究综述.中国土地科学.2010（4）.79.
[7]郭洁.集体建设用地规划实施的经济法调控.法学.2010（8）.85.
[8]李晓萍.2010年全国违法违规使用土地面积超过48000公顷.http：//gb.cri.cn/27824 /2011/04/19/5187s3222825.htm.2011-04-19.
[9]四川省人民政府办公厅关于加强耕地和基本农田保护工作的通知.http：//nc.mofcom. gov.cn/news/P1P51I11861095.html.2009-10-23.
[10]河北省国土资源厅对香河县土地违法违规问题整改工作进行督查的通知.http：//www.mlr.gov.cn/tdgl/zfjc/201106/t20110608_875749.htm.2011-06-08.
关键词 土地流转 土地适度规模经营 土地流转规划 土地流转监管
作者简介：申丹青，西南政法大学经济法学院2011级研究生，研究方向：经济法。
中图分类号：D922.3文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）09-031-02
一、土地适度规模经营与土地流转制度建设的关系
土地适度规模经营，在部门规章和地方政策文件中频繁提到，反映出在我国各项农业基础政策中，推行土地适度规模经营这一政策极为重要。但究其本义，土地适度规模经营即是指通过流转农用地以集中土地，保证农业生产在适度的面积上进行，最终取得最优的农业生产经济效益，实现农用地由小规模经营向农业规模经营转变。
土地适度规模经营的实现必先经历农用地的大规模流转，直至达到土地最优的规模以此促进农业生产的规模效益。土地流转制度①不仅能够解决土地规模小的问题，而且能够提高土地资源的配置效率，实现帕累托最优配置。要推进土地适度规模经营进程，解决农用地流转所存在的问题是第一步，也是实现规模效益的前提。
现有研究对农用土地流转制度的完善意见偏向土地流转程序制度的构建，如推进流转合同书面化、完善农地流转价格指导机制、为农地流转提供中介等。这些意见没有将农地流转看成一个联系的前后相继的过程，过多关注流转行为本身的规制，忽视将农用地流转的规划、计划和农地流转的事后监管纳入完善流转机制的制度设计范围之内。将土地流转制度的完善看做一个前后相继的过程，更有利维护土地流转制度，进而推进土地适度规模经营。
二、促进土地适度规模经营进程中土地流转规划制度的问题和对策
土地流转量近年不断增大，以浙江省为例，截止到2008年6月，土地流转总面积513.47万亩，占总承包耕地面积的25.9%。唯有合理的规划引导才能保证实现土地适度规模经营。在承包地自愿流转的基础上，政府对流转市场宏观的控制很大程度上决定了土地流转产生的经济规模效果如何。
（一）土地流转规划制度的问题
1.规划缺乏土地流转主体参与
中西部地区参加农地流转的农户比列偏低，东部等农业生产发展较好的地区农地流转的农户比例较高，农地流转的规模大。这种现状揭示出部分地区农地流转激励机制不足。农民不了解农地流转机制，不愿意流转土地，重要原因是必须要被迫接受政府关于农地流转的一些安排和指导②。而地方政府为了拉高政绩往往对承包地流转进行，强制要求并操纵流转价格，违法、违规行为极多，使欠发达地区推动土地流转、实现土地集约化的进程将更为艰难。
研究表明，流转土地的农民只有在非农收入上有一定的能力优势时其流转土地后的总收入才有可能高于其在流转土地前的总收入，在进行土地流转的规划、推进适度规模经营时我们要充分考虑到农户的实际情况，有条件的鼓励土地流转。
2.规划没有与“适度”原则相适应
种植不同作物实现最优规模经营要求的土地总量不同，对“适度”标准采取判断的依据也会不同，规模经营的最优效益只有在适度的条件下、在一定的范围内才能实现。但实践当中地方政府对促进土地流转、实现规模经营所持的态度极为盲目。在四川、山西各省推进规模经营的文件中均有“要最大程度的推进土地流转”这样的表述。政府尽一切可能的说服农民流转土地，农民难以真正的“自愿”流转土地，被迫流转土地者不在少数。
政府没真正理解“土地适度规模经营”实现要以“适度”为前提，单纯重视“规模”，追求最大可能的农地流转。这种不理性的政策规划不但不能实现土地的最优规模，更有可能使土地产生的规模效益还不能和未流转集中前的规模效益相比，最终损害农民收益。
（二）建立有利于土地适度规模经营的土地流转规划制度
1.土地流转规划实现农民参与
土地利用规划决策要积极吸收各种利益主体的合理诉求，促进土地利用规划的内在激励，补充规划外在的行政命令控制不足，增加农民对规划的认同。良好的土地流转规划制度能真正调动农民流转土地的积极性。
制定相应规划的时，可以邀请农民参加，让农民了解流转土地对促进区域生产发展的重要意义，内化的土地流转激励机制。规划中还要充分调查本地农民脱离土地后进行非农业劳动的能力，对于非农业劳动能力不足的农户，让其谨慎考虑土地流转的相关事宜。对于整体非农业劳动能力不足的乡镇，其农用地流转应当进行控制和引导。
2.规划中引入经济分析，贯彻“适度”理念
合理的规划土地流转的总量十分必要。在推行土地流转的过程中，各地方政府应当坚持适度原则。在进行地方的土地利用规划和商讨年度计划的过程中，要根据专业人员的意见对该地区的农地土地类型进行划分定位，确定最优的经营目标。明确不同类型土地和不同目标应当采取一定经济模型，计算出最优的土地适度规模经营的数值，而不是一味的集中土地，追求“大规模”，有条件的、理性的推行土地流转，实现流转真正为适度规模经营服务、真正为农民增收服务。
三、促进土地适度规模经营进程中土地流转监管的问题和对策
据统計，根据2010年全国土地使用情况，全国违法违规使用土地超过48000公顷，其中耕地达18000公顷。一方面土地流转量不断增大、问题也日益增多，一方面却没有完善与之相对监管制度，对推动我国农业后续发展造成了极大的障碍。
（一）土地流转事后监管中的问题 1.没落实监管责任主体及责任标准
现在承包地流转的监察的问题主要在于责任主体不明和具体责任不明两方面。以四川省为例，相关文件仅表示“各级人民政府及有关部门要加强对耕地特别是基本农田的执法监察和动态监管工作。”可以看到的“各级人民政府及有关部门”具体指代哪几个部门，分别承担什么样的责任都没有明确。而其他地方政府的相关规定条款亦是大同小异。
实践中土地行政部门、农业主管部门等部门均对土地流转的监管负有一定的责任，相互间权力交叉、职责不明的状况。规定不明确，责任内容不具体，时常出现各部门相互推脱职责的情况。
2.不健全的土地流转事后监管方式
我国对土地流转的监管方式单一，主要为大宗土地的流转备案制度和中央组织的抽查活动。地方政府作相应备案后，便不再对流转的承包地用途状况进行跟踪地核查和监督。仅仅只有中央进行大规模调查后，地方政府在此基础上再进行不定期的专项整改。
有的地方政府要求对以非农业建设为目的实施的土地流转，或者“以租代征”进行非农业建设的，责令解除土地流转协议，限期拆除地上建筑物，恢复土地的农用地性质。这种专项整改连续性差，成为应对中央调查的一时之策。这种监管方式，仅有地方政府进行事前监管、形式化审查，没有将土地流转的事后监察也积极纳入地方政府的监察机制，弊端良多。
（二）建立有利于土地适度规模经营的土地流转监管制度
1.落实政府机关的监管职责和责任
确定具体职责，执法行为的主体也就明确了下来，土地违规违法问题之后的问责难的问题也会引刃而解。首先确定所谓的有关土体流转监管责任的机关；再在土地行政管理部门、农业管理部门等机关中确定对流转后的用途监管有明确监察职责的特定机关，同时其他相关部门必须对特定的监管部门的工作进行配合，做到分工明确。
还要落实具体的问责制度。对失职机关要依法处罚，积极对行政机关中所存在的管理问题进行清查。再者，不能仅着力于机关的问责，失职机关对违法违规流转的土地给出整改方案，实现土地流转的规范性整治。整治进度及最终结果都应当上报，方便对用途整改的结果进行验收。问责的根本不仅是为了行政执法内部问题的解决，更是要强调对于执法问题中引起的不良社会效果进行评估和整改。
2.实行流转地用途事后定期监察制度
我国的土地违法违规行为监察主要集中在事前监察，事后监察一般只有在土地违规违法问题比较严重之后才进行专项清查。而土地的用途一旦改变，治理整改其用途的成本极大，甚至不可能真正得到治理。
监管流转不当局限于事前的监管规制，还要在流转后要对农用地的用途进行定期的审查。在期间制定上可以采取每年进行一次全面监督核查，每季度进行一次抽查；在模式选择上可以对规模经营规划中的农用地所有权和使用权大户进行跟踪性的重点监管，防止农用地用途的异化。这种构建就不似现有监管制度，单纯强调对土地流转状况的形式上数字统计，而没有事后的完善体制建设相对应，不强调对已流转的土地用途的实质管制。
只有严密的事后监管制度才能及时发现中途改变用途的行为，并予以整改、规制，在房产修建前或者建设前期对其进行处理，减少整改成本、降低治理难度，达成良好的社会经济效应。
注释：
①此处“土地流转制度”当做狭义理解，仅指代土地使用权流转，即拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织的情形。
②此处“土地流转规划”并非强制性的规划，而是指各地方政府的对于当地土地流转相关工作所做的规划或计划，没有强制性行政效力。然而这种规划还是会在一定层面上影响政府的行政行为，所以仍有必要对其进行研究。
参考文献：
[1]冯振东、霍丽、邵传林.中国农村土地流转问题研究述评.西北大学学报.2010（3）.24.
[2]杨华.我国农村土地流转的法律制度困局和出路.法学杂志.2010（7）.74.
[3]张萧然.土地流转吹响了农业规模化号角.http：//finance.sina.com.cn/roll/20081008/22 485368973.shtml.2008-10-08.
[4]叶建平、蒋研、丰雷.中国农村土地轮流转市场调查研究——基于2005年17省調查的分析和建议.中国农村观察.2006（4）.48.
[5]彭代彦、吴扬杰.农地集中于农民增收关系的实证检验.中国农村经济.2009（4）.22.
[6]许庆、尹荣梁.中国农地适度规模经营问题研究综述.中国土地科学.2010（4）.79.
[7]郭洁.集体建设用地规划实施的经济法调控.法学.2010（8）.85.
[8]李晓萍.2010年全国违法违规使用土地面积超过48000公顷.http：//gb.cri.cn/27824 /2011/04/19/5187s3222825.htm.2011-04-19.
[9]四川省人民政府办公厅关于加强耕地和基本农田保护工作的通知.http：//nc.mofcom. gov.cn/news/P1P51I11861095.html.2009-10-23.
[10]河北省国土资源厅对香河县土地违法违规问题整改工作进行督查的通知.http：//www.mlr.gov.cn/tdgl/zfjc/201106/t20110608_875749.htm.2011-06-08.