论文部分内容阅读
摘 要：我国污染源自动监控工作起步至今不足20年，随着全国污染防治攻坚工作的深入和迅速开展，目前已经建成全国最大的物联网系统，有力地支持了全国生态环境监管和决策。笔者基于河南省污染源自动监控系统管理工作经验，对全国污染源自动监控工作体制和运行管理中存在的突出问题进行分析，并提出针对性的意见建议。
关键词：生态环境;污染源;执法监管;自动监控
中图分类号：X830.5 文献标识码：A 文章编号：1003-5168（2021）27-0157-02
Abstract： It is less than 20 years since the start of automatic monitoring of pollution sources in China. By the development of environmental protection， the largest web of things system in China has been built， which strongly supports the ecological environment supervision and decision-making. Based on the management experience of automatic monitoring system of pollution sources in Henan Province， the author analyzes the prominent problems existing in the automatic monitoring system management， and puts forward some suggestions.
Keywords：ecological environment;source of pollution;supervision;automatic monitoring
新华社主办杂志《半月谈》（2020年第9期）刊发文章《比对监测200多家，近七成不合格？企业环保自动监测管不了排污》，直言“企业环保自动监测变为鸡肋”，为全国污染源自动监控管理工作敲响了警钟。在新形势下，污染源自动监控管理工作中还存在哪些问题，如何解决这些问题，以更好地参与污染防治攻坚战，值得深思。
1 存在问题
1.1 体制机制亟待健全
污染源自动监控系统作为目前全国最大的物联网[1]，其现行管理体制和运行机制还存在一些问题，管理较为混乱和松散，尚未形成“全国一盘棋”的局面。在国家层面，污染源自动监控管理未设置专职机构，污染源自动监控管理工作由生态环境执法局监督执法三处承担，生态环境部网站显示该处的职责为“承担土壤、地下水、固体废物、化学品、生态及其他环境领域监督执法工作”，未明确体现污染源自动监控管理内容。目前，全国各地、各级呈现执法、监测、信息、应急等不同部门承担污染源自动监控管理工作的局面[2]，存在执法主体不统一、部门衔接不畅、协调工作繁重等问题，难以在工作中形成合力。
1.2 相关法律法规配套严重落后
污染源自动监控技术日新月异，管理模式和管理水平也应与时俱进，但《污染源自动监控管理办法》（2005）、《污染源自动监控设施现场监督管理办法》（2012）等污染源自动监控相关规章颁布已久，且上位法已经修订，部分条款适用性已经弱化，执法监管工作因此受到掣肘。相比法律法规和地方性法规，上述部门规章法律效力较低，影响了污染源自动监控的管理效能，如《行政诉讼法》第六十三条规定“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据……人民法院审理行政案件，参照规章”。数据判定和应用缺乏法律法规和规范程序的支持，污染源自动监控数据的有效应用难以得到保障，生态环境部门在相关行政复议和行政诉讼案件中败诉风险较大。
1.3 污染源自动监控数据应用受限
2017年，两办发布指导意见，取消生态环境部门的有效性审核，但新的配套办法和细则尚未出台。生态环境部门投入大量的精力与资金打造污染源自动监控系统，但由于缺少相关法律法规的支持，污染源自动监控数据的应用难以全面落实，导致污染源自动监控系统没有成为期望中的“电子警察”，反而弱化成了地位尴尬的“哨兵”，尚未形成“以用促建、以用促运”的良好局面。以河南省为例，自动监控数据应用于超标处罚在大部分省辖市难以落实，部分自动监控数据超标案件的办理转到生态环境法规部门后无法继续进行，个别地区自动监控超标数据仅发挥参考作用。一方面自动监控数据应用于超标处罚在法律上被制约，另一方面生态环境监管部门面临着失职渎职的风险。
1.4 监管能力严重不足
从全国来看，污染源自动监控管理队伍建设尚未完全到位，专业技术人才方面存在巨大缺口，污染源自动监控设施的运行监管能力严重不足。污染源自动监控数据作为一种电子数据，容易被篡改、伪造，弄虚作假方式多种多样，防不胜防，这就要求监管人员有一定的专业技术能力，但地方各级组织的培训在一定程度上還存在“照本宣科”“纸上谈兵”的问题，缺乏实战性质的指导。基层执法能力有限，执法标准不统一，有漏网之鱼，有冤假错案，影响了污染源自动监控执法公信力。以河南省为例，目前仍有5个省辖市（含港区）尚未成立专职机构，市级机构专职人数仅有104人;仅有12%的县（市、区）成立了专职机构，专职人数仅302人;队伍建设与全省4 000多家自动监控企业的管理工作量不匹配。
1.5 污染源自动监控设施建设运维市场混乱
污染源自动监控设施品牌和型号五花八门，产品质量良莠不齐，在当前市场开放的大环境下，多数中小排污单位缺乏选择合适设备的能力，甚至缺乏辨别产品优劣的能力，部分不良厂商在市场上以次充好，导致存在大量监管风险。在运维方面，近年来污染源自动监控设施运维单位数量急剧增加，缺少必要的市场准入和退出机制，恶性竞争严重，部分不法运维单位为争取合同，甚至向排污单位承诺保证数据“达标”，运维单位越规范反而越赔钱，加之基层错综复杂的“人情”关系，导致污染源自动监控设施运维市场调节机制效率低下甚至失灵。 2 工作建议
2.1 加强顶层设计，建立健全机制
建议国家层面出台指导意见，明确省、市、县各级污染源自动监控队伍建设标准，解决地方管理机构混乱、基层监管能力缺失等突出问题。探索干部交流机制，试点干部“上挂下派”，加强业务学习和交流，培养一批专业干部和技术人才。结合环保垂改、机构改革、事业单位改革，解决基层生态环境监管缺人、缺钱、缺技术的难题。对各省环境监控专项工作开展考核，突出考核的导向作用，推动各省市机构建设和人员配置，提高各省市对环境监控工作的重视程度。
2.2 完善法律法规，推动数据应用
推动国家污染源自动监控立法工作，加快部门规章的修订，明确和提高污染源自动监控的法律地位。提高法律规章的可操作性，加大对污染源自动监控违法行为的处罚力度，降低行政处罚门槛，引导对以往仅要求“限期整改”的一般违法行为进行行政处罚，提高责任主体对自动监控的重视程度，促使排污单位消除“自动监控有问题不会怎么样，我改就行了”的錯误思想。以法律法规的形式，明确污染源自动监控数据应用于超标处罚等生态环境管理活动，拓展污染源自动监控数据应用范围，推动污染源自动监控走上“数据越用越准”的良性发展轨道。
2.3 加强培训交流，强化监管能力
积极引导各级监管人员参加培训、交流、讲座等活动，创建平台促进各地、各级部门之间相互学习和借鉴成功经验、成熟技术，研究开展“污染源自动监控执法大练兵”等活动，培养一批自动监控专业技术人才，打造一支讲政治、精业务的生态环境监控执法铁军。结合环保垂改工作，将监管能力建设进一步向基层倾斜，向实战倾斜，充实一线环境执法力量，推动污染源自动监控执法“沉下去”“管得住”。
2.4 净化市场环境，优化资源配置
按照适度干预原则，政府适度参与污染源自动监控设施建设运维市场管理和调节，建立污染源自动监控设施运维市场准入和退出机制，将不良厂商拒之门外，肃清市场毒瘤。引导国有资本进入污染源自动监控设施建设运维市场，充分发挥国有资本在污染源自动监控设施建设运维方面的引领、示范作用。通过强化对自动监控违法行为的处罚力度，促使排污单位提高自动监控设施运维工作规范程度（选择规范程度更高的社会化运维服务单位），倒逼自动监控设施运维市场自我规范、整合，通过市场机制逐步将运维质量低、信誉差的运行服务单位淘汰出市场。
参考文献：
[1] 王阳阳.新形势下污染源自动监控系统若干问题的思考[J].环保科技，2017（2）：61-64.
[2] 安磊.新形势下污染源自动监控工作的问题与对策[J].环境与发展，2019（7）：238-240.
关键词：生态环境;污染源;执法监管;自动监控
中图分类号：X830.5 文献标识码：A 文章编号：1003-5168（2021）27-0157-02
Abstract： It is less than 20 years since the start of automatic monitoring of pollution sources in China. By the development of environmental protection， the largest web of things system in China has been built， which strongly supports the ecological environment supervision and decision-making. Based on the management experience of automatic monitoring system of pollution sources in Henan Province， the author analyzes the prominent problems existing in the automatic monitoring system management， and puts forward some suggestions.
Keywords：ecological environment;source of pollution;supervision;automatic monitoring
新华社主办杂志《半月谈》（2020年第9期）刊发文章《比对监测200多家，近七成不合格？企业环保自动监测管不了排污》，直言“企业环保自动监测变为鸡肋”，为全国污染源自动监控管理工作敲响了警钟。在新形势下，污染源自动监控管理工作中还存在哪些问题，如何解决这些问题，以更好地参与污染防治攻坚战，值得深思。
1 存在问题
1.1 体制机制亟待健全
污染源自动监控系统作为目前全国最大的物联网[1]，其现行管理体制和运行机制还存在一些问题，管理较为混乱和松散，尚未形成“全国一盘棋”的局面。在国家层面，污染源自动监控管理未设置专职机构，污染源自动监控管理工作由生态环境执法局监督执法三处承担，生态环境部网站显示该处的职责为“承担土壤、地下水、固体废物、化学品、生态及其他环境领域监督执法工作”，未明确体现污染源自动监控管理内容。目前，全国各地、各级呈现执法、监测、信息、应急等不同部门承担污染源自动监控管理工作的局面[2]，存在执法主体不统一、部门衔接不畅、协调工作繁重等问题，难以在工作中形成合力。
1.2 相关法律法规配套严重落后
污染源自动监控技术日新月异，管理模式和管理水平也应与时俱进，但《污染源自动监控管理办法》（2005）、《污染源自动监控设施现场监督管理办法》（2012）等污染源自动监控相关规章颁布已久，且上位法已经修订，部分条款适用性已经弱化，执法监管工作因此受到掣肘。相比法律法规和地方性法规，上述部门规章法律效力较低，影响了污染源自动监控的管理效能，如《行政诉讼法》第六十三条规定“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据……人民法院审理行政案件，参照规章”。数据判定和应用缺乏法律法规和规范程序的支持，污染源自动监控数据的有效应用难以得到保障，生态环境部门在相关行政复议和行政诉讼案件中败诉风险较大。
1.3 污染源自动监控数据应用受限
2017年，两办发布指导意见，取消生态环境部门的有效性审核，但新的配套办法和细则尚未出台。生态环境部门投入大量的精力与资金打造污染源自动监控系统，但由于缺少相关法律法规的支持，污染源自动监控数据的应用难以全面落实，导致污染源自动监控系统没有成为期望中的“电子警察”，反而弱化成了地位尴尬的“哨兵”，尚未形成“以用促建、以用促运”的良好局面。以河南省为例，自动监控数据应用于超标处罚在大部分省辖市难以落实，部分自动监控数据超标案件的办理转到生态环境法规部门后无法继续进行，个别地区自动监控超标数据仅发挥参考作用。一方面自动监控数据应用于超标处罚在法律上被制约，另一方面生态环境监管部门面临着失职渎职的风险。
1.4 监管能力严重不足
从全国来看，污染源自动监控管理队伍建设尚未完全到位，专业技术人才方面存在巨大缺口，污染源自动监控设施的运行监管能力严重不足。污染源自动监控数据作为一种电子数据，容易被篡改、伪造，弄虚作假方式多种多样，防不胜防，这就要求监管人员有一定的专业技术能力，但地方各级组织的培训在一定程度上還存在“照本宣科”“纸上谈兵”的问题，缺乏实战性质的指导。基层执法能力有限，执法标准不统一，有漏网之鱼，有冤假错案，影响了污染源自动监控执法公信力。以河南省为例，目前仍有5个省辖市（含港区）尚未成立专职机构，市级机构专职人数仅有104人;仅有12%的县（市、区）成立了专职机构，专职人数仅302人;队伍建设与全省4 000多家自动监控企业的管理工作量不匹配。
1.5 污染源自动监控设施建设运维市场混乱
污染源自动监控设施品牌和型号五花八门，产品质量良莠不齐，在当前市场开放的大环境下，多数中小排污单位缺乏选择合适设备的能力，甚至缺乏辨别产品优劣的能力，部分不良厂商在市场上以次充好，导致存在大量监管风险。在运维方面，近年来污染源自动监控设施运维单位数量急剧增加，缺少必要的市场准入和退出机制，恶性竞争严重，部分不法运维单位为争取合同，甚至向排污单位承诺保证数据“达标”，运维单位越规范反而越赔钱，加之基层错综复杂的“人情”关系，导致污染源自动监控设施运维市场调节机制效率低下甚至失灵。 2 工作建议
2.1 加强顶层设计，建立健全机制
建议国家层面出台指导意见，明确省、市、县各级污染源自动监控队伍建设标准，解决地方管理机构混乱、基层监管能力缺失等突出问题。探索干部交流机制，试点干部“上挂下派”，加强业务学习和交流，培养一批专业干部和技术人才。结合环保垂改、机构改革、事业单位改革，解决基层生态环境监管缺人、缺钱、缺技术的难题。对各省环境监控专项工作开展考核，突出考核的导向作用，推动各省市机构建设和人员配置，提高各省市对环境监控工作的重视程度。
2.2 完善法律法规，推动数据应用
推动国家污染源自动监控立法工作，加快部门规章的修订，明确和提高污染源自动监控的法律地位。提高法律规章的可操作性，加大对污染源自动监控违法行为的处罚力度，降低行政处罚门槛，引导对以往仅要求“限期整改”的一般违法行为进行行政处罚，提高责任主体对自动监控的重视程度，促使排污单位消除“自动监控有问题不会怎么样，我改就行了”的錯误思想。以法律法规的形式，明确污染源自动监控数据应用于超标处罚等生态环境管理活动，拓展污染源自动监控数据应用范围，推动污染源自动监控走上“数据越用越准”的良性发展轨道。
2.3 加强培训交流，强化监管能力
积极引导各级监管人员参加培训、交流、讲座等活动，创建平台促进各地、各级部门之间相互学习和借鉴成功经验、成熟技术，研究开展“污染源自动监控执法大练兵”等活动，培养一批自动监控专业技术人才，打造一支讲政治、精业务的生态环境监控执法铁军。结合环保垂改工作，将监管能力建设进一步向基层倾斜，向实战倾斜，充实一线环境执法力量，推动污染源自动监控执法“沉下去”“管得住”。
2.4 净化市场环境，优化资源配置
按照适度干预原则，政府适度参与污染源自动监控设施建设运维市场管理和调节，建立污染源自动监控设施运维市场准入和退出机制，将不良厂商拒之门外，肃清市场毒瘤。引导国有资本进入污染源自动监控设施建设运维市场，充分发挥国有资本在污染源自动监控设施建设运维方面的引领、示范作用。通过强化对自动监控违法行为的处罚力度，促使排污单位提高自动监控设施运维工作规范程度（选择规范程度更高的社会化运维服务单位），倒逼自动监控设施运维市场自我规范、整合，通过市场机制逐步将运维质量低、信誉差的运行服务单位淘汰出市场。
参考文献：
[1] 王阳阳.新形势下污染源自动监控系统若干问题的思考[J].环保科技，2017（2）：61-64.
[2] 安磊.新形势下污染源自动监控工作的问题与对策[J].环境与发展，2019（7）：238-240.