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对外贸易政策的制定是经历一段时间的动态过程。在这个过程中，有些因素会对政策的制定产生影响甚至使最初的政策意向产生根本性的变化。政府是管理贸易政策的最终决定者，笔者将主要分析我国对外管理贸易中存在的政府失灵现象，并分析政府失灵的表现、原因及其解决对策。
政府失灵是一个经济学概念，所谓“政府失灵”（government failure），是指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情形。政府机制应呈现社会资源经由政府的配置达成最大化的效益。但是，不完全市场和不充分信息问题无论是在公共部门还是在私人部门都是相同的，也是相当普遍的，加之其他方面的原因，政府失灵成为普遍存在的一个问题。
政府在制定对外贸易政策时经常存在政府失灵的情况。首先，政府失灵表现为政府并非抽象实体，而是由作为统治者的群体组成。作为一个组织，统治者们有自己的特殊利益。作为“经济人”，统治者们有个人效用最大化动机。于是由他们所构成的政府就有了自己的利益，遇到公众的偏好与政府偏好不一致时，政府倾向于按自己的偏好行事。由于政府垄断了强制性权力，政府可以控制市民的偏好，把自己的偏好转化为社会的偏好，因此在制定管理贸易政策时可能会按自己的偏好而不是按公共利益进行决策。
其次，政府失灵表现为政治家和官员的理性和知识有限，他们拥有人类共有的弱点。政治家和官员的知识可能是不完备的，信息可能是不充分的，这些都会导致他们对外贸易政策制定的低效率。
然后，政府失灵表现为政府行为缺乏竞争机制。官员花的是纳税人的钱，就像弗里德曼所说的“用他人的钱，为别人办事”，没有产权约束，造成决策低效率。
最后，政府失灵还表现为政府决策达不到帕累托最优。原因一是立法对行政的权力制约无效。立法只涉及政府的决策规则，很难确定官员在行政中的政策是否符合帕累托最优。二是衡量社会成本和社会收益困难，关于某项政策的边际社会成本在哪一点等于边际社会收益往往很难以确定。
在现行的政府体制下，受经济人本性指引的官员和政治家的官僚主义行为模式有一定必然性。一方面政府部门是公共物品的惟一提供者，公众作为服务对象，无法用“退出”方式对抗权力垄断。政府官员利用垄断地位，变相谋取个人利益。另一方面，选民对政府官员的监督常常无效。作为监督者的普通公众关于监督对象（政府及官员）的信息不足，信息被政府部门所垄断。由于政府是唯一的，公众在监督时无明确的考核指标，也无法对公共部门进行比较。这都容易导致政府权力的无限膨胀和决策低效率。中国对于政策主体更多强调职业道德和自我约束而较少重视制度的约束，从而为这些人“寻租”提供了机会。在20多年的外贸体制改革过程中，国家对外贸的垄断有很大程度的削弱，但是，我国的制度改革方式是渐进式的，由于其过渡性和不彻底性，为寻租活动提供了方便。
中国从1949年新中国成立到1978年改革开放前，实行国家统制的对外贸易体制，其特点是高度集中，国家集外贸经营权和管理权为一体，政企不分，国家财政统负盈亏。自1979年改革开放以来，经济体制逐步从高度集中的计划经济体制向市场经济体制转轨，与此相适应，对外贸易体制也从国家统制型转向开放型。从1979年到2001年，对外贸易体制变革大体上经历了四个阶段，即下放外贸经营权（1979年—1986年）、推行外贸承包制（1987年—1990年）、取消外贸财政补贴、进一步完善承包制（1991年—1993年）和实行汇率改革、取消承包制、加强宏观管理（1994年—2001年）阶段。改革目标是促使外贸体制从集中垄断走向放权，外贸政策从管制走向开放，从保护走向自由，外贸运行机制从计划实施走向宏观调控和依法治贸。改革目标是好的，但渐进式的改革方式也给政府官员进行“设租”和“寻租”的机会，延缓甚至阻碍了外贸体制的改革。
至今，我国依然没有形成有效率的对外贸易体制。对外贸易管理仍然带有传统行政、官僚行政、封闭行政等特点，行政手段单一，行政缺乏透明度，程序制度不完备，政府与公民的合作不够，对外贸的宏观调控管理落后。中国的贸易政策改革大多注重即时效果，对贸易政策及其相关政策关系缺乏战略性考虑。调控组织机构之间责权不清，体制混乱。行政干预过多，法制不健全，政策执行难以到位。
在对外贸易政策制定中存在的政府失灵主要原因来自制度缺陷。制度是一个社会中单个人应遵循的一整套行为规范，适当的制度安排可以使社会人的合作更趋合理，从而使整个人类社会得以向前发展。较好的制度会提高政策决策的效率，反之会降低政策决策效率。如果制度宽松，就会助长决策主体的自利行为，导致政府失灵。如果制度严格，就会有效抑制决策主体的自利行为，从而抑制政府失灵。在我国，制度建设还不完善，政府部门中人们追求个人目标时所受的制度约束比私人企业松弛得多，在其它条件相同时，政府部门中的人们最有可能肆意追求个人利益最大化，打着公共利益旗号损害公共利益，进行政策寻租。而且我国不存在可以准确、及时反映公众对公共物品偏好的有效机制，个人偏好的加总还没有有效的技术解决方式，导致政府信息不完全，影响决策效率。
因为对外贸易管理缺乏制度性的约束，导致中国这几年一直在进行的惩治贪官污吏的行动收效甚微。现存的政府监督机制也没有起到该有的作用。首先中国对政府的监督存在法制障碍，国民法制观念淡漠和法制不完备性使得监督不能落到实处。现行法律只对监督内容、范围和形式作了原则规定，而对行使监督权的程序和违法行政行为的法律责任则缺乏明确规定，使得监督缺乏可操作性，导致监督主体不敢大胆行使监督权，而监督对象又借口法律依据不足抵制监督。而且，人民参与监督的法律制度和组织机构还不够完善。从法律制度看，我國法律过分强调了立法的原则性而淡化了法律的适用依据性，使人民参与监督难以从制度上程序上摆脱虚软状态。例如法律规定人民有罢免人民代表的权力，但由于缺乏操作性制度规范，使罢免代表很难实施。
在当代新的国际政治经济环境中，中国对外贸易要求更大发展，必须建设完善的对外贸易体制，而我们必须克服在此过程中的政府失灵现象。因此我们应有的放矢地进行改革，具体来说可以从以下几个方面入手：
一是建立完善的制度体系。制度建设可通过诱致性变迁和强制性变迁两类方式。诱致性变迁是个人或群体依据共同利益和经济原则，自发推动制度渐进式演进，它最有效率。强制性变迁是国家通过国家机器对制度实行强制性改变，它能以最短的时间和最快的速度推行制度变迁、降低成本，但它受统治者有限理性、社会科学知识水平等因素的局限。我国一方面要通过自由贸易和对外开放，有意识地进行诱致性制度创新；另一方面，政府应制定有效的强制性制度，加快我国制度创新和实施的速度。要完善市场经济。市场经济是法治经济，只有在一个稳定、公正、合法的政策环境中各个经济主体才能进行有效、长期的经济活动。要保证政府有效行使公共职权而不是滥用职权，国家应该尽快建立一套政府监督机制。在这一机制作用下，一切不依法行政、一切消极腐败低效率行为均能得到及时纠正和惩处，最终促成一个依法行政、廉洁高效的政府系统，达到宪法所规定的建立一个民主、法治国家的目标。
在外贸体制改革中，首先要考虑制止寻租活动，也就是要改掉对社会负面影响太大的租源；其次应逐步减少寻租行为，直至实现比较完善的市场体系和公正、廉洁的政府行为。中国20多年的改革历史基本上循着放权的思路推进，已经取得明显的进展。但是，政府职能的定位并未能从根本上得到改变，转轨时期造成的收入差距扩大与社会官本位思想，诱使一些政府官员产生权力利益化的错误思潮，对放弃权力存在着不同程度的抵触。同时，改革过程中出现的一些利益集团则希望继续得到特殊的待遇。因此，政府职能转变面临巨大的阻力，最有效的解决办法就是从根源即制度上进行改革。最好的例子就是香港，香港五十年代初贪污、寻租的情况与今天大陆差不多，但自实行英国的行之有效的制度后，有了可信的肃贪承诺，才导致了香港今天的经济成就。
二是建设完善的法律体系，促使对外贸易政策法制化。加强对现有国际贸易集团、各国贸易法规、协议与协定的深入研究，提出我国现有贸易法规和它的差距和衔接办法，加强宣传与普及。并且要加速建立和健全以外贸法为核心的外经贸法规，并加强执行力度，以建立良好的管理贸易秩序。具体来讲，就是要全面清理地方性的法律法規，在中央政府率领下，尽早实现全国法规的统一性、系统性和开放性。加快清法、修法、立法、执法工作步伐，建立透明、公正、可预见的法律体系，依法管理对外贸易。
我们应参照世贸组织协定和协议的规则作好如下工作。第一，清理、废除与世贸组织规则相冲突的法规。第二，加快修订中国已有的与之相关的贸易法规。第三，按世贸组织的协定与协议强化已有的法规，如把“反倾销和反补贴条例”修订成“反倾销法”。第四，加大符合世贸组织要求的法规的执法力度，维护法规的权威性。第五，地方相关法规不能与中央政府颁布的法规背离，保持法规的统一性。
三是积极培育“公共利益集团”。自1970年以来，美国发展得最为迅速的利益集团是“公共利益集团”。政治学家杰弗里·贝里给公共利益集团下的定义是：所主张的目标并非针对本团体成员的直接物质利益，而是表达其社会整体价值观的利益集团。公共利益集团的大批涌现，能够在整体上体现多元化的声音，促使政府决策能考虑各方面的利益要求。有组织的利益集团发挥着一个根本性的作用：帮助公民更有效地利用权利（投票权、言论自由、结社自由和司法程序）维护自己的利益，同时能够弥补政府信息不完全的缺陷，并运用舆论力量制衡政府权力。
总之，在完善的制度和法律体系下，政府在决策过程中还要尊重民意。在行政程序中实行公民参与、行政公开与透明等的制度化。在行政立法程序上，应充分听取公众意见（公共利益集团、各利益集团、普通民众等）；在行政信息方面，公众享有知情权，有权知悉和获取信息，有关行政机关则负有及时提供信息或咨询的义务，并应向个人和企业提供准确和可靠的信息；在行政决定的实施过程中应让当事人或利害关系人参与，听取其意见。
参考文献：
1、陈荣荣，王新宏.中国经济增长：制度因素分析[M].社会科学文献出版社，2005.
2、刘庆林.建国以来我国对外贸易制度创新的路径分析[J].新华文摘，2004(14).
3、樊勇明.西方国际新政治经济学理论与流派[M].上海人民出版社，2003.
4、高萍.经济发展新阶段政府经济职能的创新[M].中国财政经济出版社，2004.
5、谷克鉴.应用于中国贸易政策内生化的模型综合[J].经济研究，2003（9).
6、顾卫平.当代世界经济与中国对外贸易研究[M].上海大学出版社，2004.
7、黄德发.政府治理范式的制度选择[M].广东人民出版社，2005.
8、黄静波.WTO贸易政策规范及其扩展与中国贸易政策.
9、李群.管理贸易论――兼论经济转型期的中国外贸政策调整[M].人民出版社，2004.
10、柳剑平.国际贸易政策的政治属性分析[J].江汉论坛，1999(10).
（作者单位：南京理工大学泰州科技学院）
政府失灵是一个经济学概念，所谓“政府失灵”（government failure），是指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情形。政府机制应呈现社会资源经由政府的配置达成最大化的效益。但是，不完全市场和不充分信息问题无论是在公共部门还是在私人部门都是相同的，也是相当普遍的，加之其他方面的原因，政府失灵成为普遍存在的一个问题。
政府在制定对外贸易政策时经常存在政府失灵的情况。首先，政府失灵表现为政府并非抽象实体，而是由作为统治者的群体组成。作为一个组织，统治者们有自己的特殊利益。作为“经济人”，统治者们有个人效用最大化动机。于是由他们所构成的政府就有了自己的利益，遇到公众的偏好与政府偏好不一致时，政府倾向于按自己的偏好行事。由于政府垄断了强制性权力，政府可以控制市民的偏好，把自己的偏好转化为社会的偏好，因此在制定管理贸易政策时可能会按自己的偏好而不是按公共利益进行决策。
其次，政府失灵表现为政治家和官员的理性和知识有限，他们拥有人类共有的弱点。政治家和官员的知识可能是不完备的，信息可能是不充分的，这些都会导致他们对外贸易政策制定的低效率。
然后，政府失灵表现为政府行为缺乏竞争机制。官员花的是纳税人的钱，就像弗里德曼所说的“用他人的钱，为别人办事”，没有产权约束，造成决策低效率。
最后，政府失灵还表现为政府决策达不到帕累托最优。原因一是立法对行政的权力制约无效。立法只涉及政府的决策规则，很难确定官员在行政中的政策是否符合帕累托最优。二是衡量社会成本和社会收益困难，关于某项政策的边际社会成本在哪一点等于边际社会收益往往很难以确定。
在现行的政府体制下，受经济人本性指引的官员和政治家的官僚主义行为模式有一定必然性。一方面政府部门是公共物品的惟一提供者，公众作为服务对象，无法用“退出”方式对抗权力垄断。政府官员利用垄断地位，变相谋取个人利益。另一方面，选民对政府官员的监督常常无效。作为监督者的普通公众关于监督对象（政府及官员）的信息不足，信息被政府部门所垄断。由于政府是唯一的，公众在监督时无明确的考核指标，也无法对公共部门进行比较。这都容易导致政府权力的无限膨胀和决策低效率。中国对于政策主体更多强调职业道德和自我约束而较少重视制度的约束，从而为这些人“寻租”提供了机会。在20多年的外贸体制改革过程中，国家对外贸的垄断有很大程度的削弱，但是，我国的制度改革方式是渐进式的，由于其过渡性和不彻底性，为寻租活动提供了方便。
中国从1949年新中国成立到1978年改革开放前，实行国家统制的对外贸易体制，其特点是高度集中，国家集外贸经营权和管理权为一体，政企不分，国家财政统负盈亏。自1979年改革开放以来，经济体制逐步从高度集中的计划经济体制向市场经济体制转轨，与此相适应，对外贸易体制也从国家统制型转向开放型。从1979年到2001年，对外贸易体制变革大体上经历了四个阶段，即下放外贸经营权（1979年—1986年）、推行外贸承包制（1987年—1990年）、取消外贸财政补贴、进一步完善承包制（1991年—1993年）和实行汇率改革、取消承包制、加强宏观管理（1994年—2001年）阶段。改革目标是促使外贸体制从集中垄断走向放权，外贸政策从管制走向开放，从保护走向自由，外贸运行机制从计划实施走向宏观调控和依法治贸。改革目标是好的，但渐进式的改革方式也给政府官员进行“设租”和“寻租”的机会，延缓甚至阻碍了外贸体制的改革。
至今，我国依然没有形成有效率的对外贸易体制。对外贸易管理仍然带有传统行政、官僚行政、封闭行政等特点，行政手段单一，行政缺乏透明度，程序制度不完备，政府与公民的合作不够，对外贸的宏观调控管理落后。中国的贸易政策改革大多注重即时效果，对贸易政策及其相关政策关系缺乏战略性考虑。调控组织机构之间责权不清，体制混乱。行政干预过多，法制不健全，政策执行难以到位。
在对外贸易政策制定中存在的政府失灵主要原因来自制度缺陷。制度是一个社会中单个人应遵循的一整套行为规范，适当的制度安排可以使社会人的合作更趋合理，从而使整个人类社会得以向前发展。较好的制度会提高政策决策的效率，反之会降低政策决策效率。如果制度宽松，就会助长决策主体的自利行为，导致政府失灵。如果制度严格，就会有效抑制决策主体的自利行为，从而抑制政府失灵。在我国，制度建设还不完善，政府部门中人们追求个人目标时所受的制度约束比私人企业松弛得多，在其它条件相同时，政府部门中的人们最有可能肆意追求个人利益最大化，打着公共利益旗号损害公共利益，进行政策寻租。而且我国不存在可以准确、及时反映公众对公共物品偏好的有效机制，个人偏好的加总还没有有效的技术解决方式，导致政府信息不完全，影响决策效率。
因为对外贸易管理缺乏制度性的约束，导致中国这几年一直在进行的惩治贪官污吏的行动收效甚微。现存的政府监督机制也没有起到该有的作用。首先中国对政府的监督存在法制障碍，国民法制观念淡漠和法制不完备性使得监督不能落到实处。现行法律只对监督内容、范围和形式作了原则规定，而对行使监督权的程序和违法行政行为的法律责任则缺乏明确规定，使得监督缺乏可操作性，导致监督主体不敢大胆行使监督权，而监督对象又借口法律依据不足抵制监督。而且，人民参与监督的法律制度和组织机构还不够完善。从法律制度看，我國法律过分强调了立法的原则性而淡化了法律的适用依据性，使人民参与监督难以从制度上程序上摆脱虚软状态。例如法律规定人民有罢免人民代表的权力，但由于缺乏操作性制度规范，使罢免代表很难实施。
在当代新的国际政治经济环境中，中国对外贸易要求更大发展，必须建设完善的对外贸易体制，而我们必须克服在此过程中的政府失灵现象。因此我们应有的放矢地进行改革，具体来说可以从以下几个方面入手：
一是建立完善的制度体系。制度建设可通过诱致性变迁和强制性变迁两类方式。诱致性变迁是个人或群体依据共同利益和经济原则，自发推动制度渐进式演进，它最有效率。强制性变迁是国家通过国家机器对制度实行强制性改变，它能以最短的时间和最快的速度推行制度变迁、降低成本，但它受统治者有限理性、社会科学知识水平等因素的局限。我国一方面要通过自由贸易和对外开放，有意识地进行诱致性制度创新；另一方面，政府应制定有效的强制性制度，加快我国制度创新和实施的速度。要完善市场经济。市场经济是法治经济，只有在一个稳定、公正、合法的政策环境中各个经济主体才能进行有效、长期的经济活动。要保证政府有效行使公共职权而不是滥用职权，国家应该尽快建立一套政府监督机制。在这一机制作用下，一切不依法行政、一切消极腐败低效率行为均能得到及时纠正和惩处，最终促成一个依法行政、廉洁高效的政府系统，达到宪法所规定的建立一个民主、法治国家的目标。
在外贸体制改革中，首先要考虑制止寻租活动，也就是要改掉对社会负面影响太大的租源；其次应逐步减少寻租行为，直至实现比较完善的市场体系和公正、廉洁的政府行为。中国20多年的改革历史基本上循着放权的思路推进，已经取得明显的进展。但是，政府职能的定位并未能从根本上得到改变，转轨时期造成的收入差距扩大与社会官本位思想，诱使一些政府官员产生权力利益化的错误思潮，对放弃权力存在着不同程度的抵触。同时，改革过程中出现的一些利益集团则希望继续得到特殊的待遇。因此，政府职能转变面临巨大的阻力，最有效的解决办法就是从根源即制度上进行改革。最好的例子就是香港，香港五十年代初贪污、寻租的情况与今天大陆差不多，但自实行英国的行之有效的制度后，有了可信的肃贪承诺，才导致了香港今天的经济成就。
二是建设完善的法律体系，促使对外贸易政策法制化。加强对现有国际贸易集团、各国贸易法规、协议与协定的深入研究，提出我国现有贸易法规和它的差距和衔接办法，加强宣传与普及。并且要加速建立和健全以外贸法为核心的外经贸法规，并加强执行力度，以建立良好的管理贸易秩序。具体来讲，就是要全面清理地方性的法律法規，在中央政府率领下，尽早实现全国法规的统一性、系统性和开放性。加快清法、修法、立法、执法工作步伐，建立透明、公正、可预见的法律体系，依法管理对外贸易。
我们应参照世贸组织协定和协议的规则作好如下工作。第一，清理、废除与世贸组织规则相冲突的法规。第二，加快修订中国已有的与之相关的贸易法规。第三，按世贸组织的协定与协议强化已有的法规，如把“反倾销和反补贴条例”修订成“反倾销法”。第四，加大符合世贸组织要求的法规的执法力度，维护法规的权威性。第五，地方相关法规不能与中央政府颁布的法规背离，保持法规的统一性。
三是积极培育“公共利益集团”。自1970年以来，美国发展得最为迅速的利益集团是“公共利益集团”。政治学家杰弗里·贝里给公共利益集团下的定义是：所主张的目标并非针对本团体成员的直接物质利益，而是表达其社会整体价值观的利益集团。公共利益集团的大批涌现，能够在整体上体现多元化的声音，促使政府决策能考虑各方面的利益要求。有组织的利益集团发挥着一个根本性的作用：帮助公民更有效地利用权利（投票权、言论自由、结社自由和司法程序）维护自己的利益，同时能够弥补政府信息不完全的缺陷，并运用舆论力量制衡政府权力。
总之，在完善的制度和法律体系下，政府在决策过程中还要尊重民意。在行政程序中实行公民参与、行政公开与透明等的制度化。在行政立法程序上，应充分听取公众意见（公共利益集团、各利益集团、普通民众等）；在行政信息方面，公众享有知情权，有权知悉和获取信息，有关行政机关则负有及时提供信息或咨询的义务，并应向个人和企业提供准确和可靠的信息；在行政决定的实施过程中应让当事人或利害关系人参与，听取其意见。
参考文献：
1、陈荣荣，王新宏.中国经济增长：制度因素分析[M].社会科学文献出版社，2005.
2、刘庆林.建国以来我国对外贸易制度创新的路径分析[J].新华文摘，2004(14).
3、樊勇明.西方国际新政治经济学理论与流派[M].上海人民出版社，2003.
4、高萍.经济发展新阶段政府经济职能的创新[M].中国财政经济出版社，2004.
5、谷克鉴.应用于中国贸易政策内生化的模型综合[J].经济研究，2003（9).
6、顾卫平.当代世界经济与中国对外贸易研究[M].上海大学出版社，2004.
7、黄德发.政府治理范式的制度选择[M].广东人民出版社，2005.
8、黄静波.WTO贸易政策规范及其扩展与中国贸易政策.
9、李群.管理贸易论――兼论经济转型期的中国外贸政策调整[M].人民出版社，2004.
10、柳剑平.国际贸易政策的政治属性分析[J].江汉论坛，1999(10).
（作者单位：南京理工大学泰州科技学院）