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1997年党的十五大首次明确提出“要从战略上调整国有经济布局”。1999年中共十五届四中全会通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，提出：“到2010年，国有企业改革和发展的目标是：适应经济体制与经济增长方式两个根本性转变和扩大对外开放的要求，基本完成战略性调整和改组，形成比较合理的国有经济布局和结构，建立比较完善的现代企业制度，经济效益明显提高，科技开发能力、市场竞争能力和抗御风险能力明显增强，使国有经济在国民经济中更好地发挥主导作用。”国有经济布局和结构战略性调整实质上是一个资源配置问题，即资源配置在何处及由谁来配置的问题。基于这样的理解和判断，国有企业的资源配置在哪些地方，即国有企业的业务或产业分布在哪些领域、哪些行业、哪些区域，可称之为布局问题；国有企业的资源配置在哪些国有企业，即国有企业规模、企业的组织形式等，可称之为结构问题。对于单个的国有企业来说，则要涉及布局与结构两个方面。总体上看，国有经济布局和结构战略性调整取得了明显进展，例如，国有资产总量持续增长，国有经济质量不断提高，产业结构进一步优化。但也存在着国有经济绝对量持续下降，产业布局目标不明确、区域布局不平衡等问题。因此，还需要采取进一步的政策措施推进国有经济布局和结构战略性调整。
一、国有经济布局和结构战略性调整进展及趋势
（一）国有经济的总体情况及变化趋势
1、国有经济持续稳定增长
从整体发展趋势来看，1978—1993年国有经济发展较为平稳，除企业数量先升后降之外，其他指标均缓慢上升；1993—1998年除国有企业利润呈下降趋势外，其他指标继续缓慢上升；1998—2008年，国有企业数量持续下降，而其他指标均呈鲜明上升态势，如图所示。这在很大程度上反映出，国有企业综合实力在增强，运行效率在提高，尤其是2003—2008年这一变化更加明显。
而从《中国财政年鉴》1998—2008年各年度数据变化情况看，除2008年国有企业利润总额下降之外，国有企业资产总额、国有企业净资产额、国有资产总额、主营业务收入均保持持续增长趋势，其中国有资产总额由1998年的48051.6亿元增加到2008年的134365.5亿元，增长了2.8倍。在此期间国有企业数量持续下降，户数减少了近60%。
2、国有经济在国民经济中的比重持续下降
国有经济绝对量在持续增长的过程中，相对量在持续下降。根据《中国财政年鉴》（1999—2009）工业企业数据计算：（1）从工业企业数量占比情况看，自1998年到2008年，国有及国有控股企业数量占国有及规模以上企业数量的比重由39.22%下降到5.00%，10年内降幅达34个百分点；（2）从工业企业总产值占比情况看，自1998年到2008年，国有及国有控股企业工业企业总产值占国有及规模以上企业工业企业总产值的比重由49.63%下降到28.37%，10年内降幅约21个百分点；（3）从工业企业资产总额占比情况看，自1998年到2008年，国有及国有控股工业企业资产总额占国有及规模以上工业企业资产总额的比重由68.84%下降到43.78%，10年内降幅约25个百分点；（4）从工业企业利润总额占比情况看，自1998年到2008年，国有及国有控股工业企业利润总额占国有及规模以上工业企业利润总额的比重由36.02%下降到29.66%，10年内降幅约6个百分点。
（二）国有经济产业布局情况及变化趋势
根据《中国国有资产监督管理年鉴》数据计算①，2008年，国有资产主要分布的行业是：工业（48.97%）、交通运输业（13.78%）、社会服务业（11.35%）、邮电通信业（8.15%）、房地产业（4.85%）、建筑业（4.25%），占全部国有资产的91.34%。从国有资产分布调整的趋势来看，2003—2008年国有资产主要向房地产业、建筑业、工业等行业集中，这三个行业国有资产占全部国有资产的比重分别增加了2.71个百分点、1.72个百分点、1.42个百分点。而国有资产退出较快的行业分别是：邮电通信业、批发和零售、餐饮业、机关社团及其他等行业，这三个行业国有资产占全部国有资产的比重分别降低了3.08百分点、1.63百分点、1.34百分点。
（三）国有经济区域布局情况及变化趋势
从国有经济区域分布来看，2008年，东部沿海地区国有资产总量达到105798.9亿元，占全部国有资产的81%。而从国有资产的变化趋势来看，东部沿海地区国有资产总量呈现持续增长趋势，而中部内陆地区和西部边远地区呈现停滞不前状态。可见，国有资产在向东部沿海地区集中。
（四）国有经济企业结构情况及变化趋势
从企业结构来看，2008年，大型国有企业国有资产总量达到109195.2亿元，占全部国有资产的82%。而从国有资产的变化趋势来看，大型国有企业国有资产总量呈现快速增长趋势，而中小型国有企业呈现持续下降趋势，尤其是小型企业下降趋势更加明显。可见，国有资产在向大型国有企业集中。
（五）国有经济所有制结构情况及变化趋势
从所有制结构来看，2008年，国有独资企业国有资产总量达到99612.1亿元，占全部国有资产的75%。而从国有资产的变化趋势来看，国有独资企业国有资产总量呈现持续增长趋势，而国有控股企业国有资产总量呈现停滞不前状态。可见，国有资产在向国有独资企业集中。
二、国有经济布局和结构战略性调整存在的问题及原因分析
总体上看，国有经济布局和结构战略性调整取得了明显进展。自改革开放以来国有资产总量持续增长，特别是近几年来，明确提出着力推进国有经济布局和结构战略调整之后，国有资产增长趋势更加明显，国有经济质量不断提高；国有企业数量快速下降；产业结构得到进一步优化。国有经济布局和结构战略性调整远没有到位，存在的主要问题有：
从国有经济总量方面看，对国有经济总量区间没有明确的界定。虽然国有经济绝对量在增长，但是相对量在下降。“有进有退、有所为有所不为”不是“只退不进、全都不为”，国有经济既要有质的优势，又要有量的优势，国有经济不是越少越好。体现国有经济的控制力需要有量的保障，应该对国有经济的“量”设置合理的区间。从国有经济产业布局来看，对“重要行业和关键领域”的界定比较模糊。就行业自身而言，都有其重要性，而每个行业又都有其关键领域。而且国有经济退出还需要有承接主体，有的行业不适宜外资进入，有的行业民营经济没有能力进入。因此不能对所有的行业都搞“一刀切”。从国有经济区域布局来看，国有经济有加剧地区间不平衡的趋势。我国东西部差距日益拉大已经是不争的事实，国有经济布局和结构调整的重要目标是缩小这种区域间发展不平衡，而国有资产向东部沿海地区集中无疑会加剧这种不平衡。从国有经济规模结构来看，仍有相当一部分国有资产分布在中小企业。随着国有经济功能的转变，中小企业已经很难发挥作用，而且中小企业会由于存在多级代理关系而付出高昂的监管成本，因此不得不逐渐退出。从国有经济所有制结构来看，国有经济中国有独资企业比例过高。在市场经济体制下，国有经济的功能主要体现在控制力上，国有控股企业能够调动更多的社会资源。
存在以上问题的原因主要是：
一是渐进式改革。与在完整的、系统的理论体系指导下的改革不同，中国的改革是以实践导向、问题导向的渐进式改革，即对改革本身的认识是渐进的、改革目标的确定是渐进的、改革方式的选择是渐进的、改革的策略也是渐进的。国有经济布局和结构战略性调整也不例外。二是先易后难。国有经济布局和结构战略性调整是一项复杂的、涉及面较广的系统工程，工作本身难度较大。从推进的程度不难看出，调整难度大的推进得慢。比如区域结构问题，尽管国家同时实施了西部大开发等战略，区域差距仍然有扩大的趋势。三是缺乏有效监管。国资委作为“出资人”代表，集监督、管理职能于一身，既要实现国有资产保值增值的目标，又要推进国有经济布局和结构的战略性调整，而在短期内较快调整很可能损害企业利益，而从国有企业考核体系来看，评价国有企业的主要指标还是经济指标②，因此企业也缺乏积极性。四是“承接主体”缺位。虽然我国的民营企业发展速度很快，但是与国有企业相比在相当多的行业都处于弱势地位，因此存在一些国有企业退出而民营企业没有能力进入或者不愿意进入的行业。可见国有企业也不能“一退了之”。
三、国有经济布局和结构战略性调整的政策建议
（一）加强国有经济布局和结构调整的理论研究
中国在社会主义条件下发展市场经济的改革既是一个创举，又是一个全新的课题，国有企业的改革是在没有现成理论指导和前人经验借鉴的条件下进行的，因此只能是“摸着石头过河”。国有经济布局和结构进行战略性调整也不例外，其实质就是要把在传统社会主义理论指导下和计划经济体制下建立和发展起来的国有经济改造成为能适应市场经济发展的内在要求的国有经济。渐进式改革较好地兼顾了改革、发展、稳定的多重目标，但渐进式改革不是自发的改革，而且在改革过程中不可避免地存在新旧体制的摩擦和冲突，改革的每个阶段都可能产生大量的既得利益者，他们受益于前期的改革，却可能成为阻挠进一步改革的力量，延长改革的时间跨度。因此必须加强理论研究，为政策的不断完善提供理论支撑，推动改革实践向更深层次迈进。
（二）制定国有经济布局和结构调整的总体规划
国有经济布局和结构调整是关系国民经济全局的战略性调整，是一项庞大的系统工程，国家应制定出台统一的规划和实施细则。在产业布局方面，即要对重要行业和关键领域进行明确的界定，又要解决行业之间的平衡问题；在区域布局方面，既要注重区域间的平衡发展，又要突出地方特色；在企业规模结构方面，既要做大又要做强；在所有制结构方面，要充分发挥混合所有制结构的优势。
（三）建立国有经济布局和结构战略性调整的评估体系
管理实践表明，评估具有立竿见影的导向功能，对于被评估者而言，评估是个指挥棒，评估什么指标，被评估者就会朝什么方向努力。国有经济布局和结构战略性调整涉及众多利益相关者，包括中央政府、地方政府、相关部门、债权人、企业及其职工等， 他们之间存在认识上的不同，也存在利益上的不一致。特别是当前国有经济布局和结构战略性调整已经进入到了攻坚阶段，各种矛盾和冲突交织在一起，推进的难度越来越大，因此应在制定国有经济布局和结构战略性调整规划的基础上，建立起相应的国有经济布局和结构战略性调整的评估体系，通过评估及时发现问题，通过评估增强推进主体的使命感。
（四）推动我国民营企业加速发展
国有经济布局和结构战略性调整就必然要从一些领域中退出，为了保证不影响经济发展和社会稳定，国有经济退出而带来大量的市场空间就必须要有民营经济及时进入或填补。国有经济退出后的一个承接主体是民营经济，另一个承接主体是外资经济，如果外资经济过度进入某一行业势必会产生诸如市场控制、技术控制与产业控制，直接危及到产业安全。因此，政府应该积极促进和推动我国民营企业的加速发展，实现国有经济和民营经济由“排他抑制”型向“互补共生”型转变。
①以下数据据来自《中国国有资产监督管理年鉴》。
②中央企业综合绩效评价指标由22个财务绩效定量评价指标和8个管理绩效定性指标 组成，其中财务绩效定量评价指标权重为70%，管理绩效定性评价指标权重为30%。其中管理绩效定性评价指标中的“行业影响评价”主要反映企业主营业务的市场占有率、对国民经济及区域经济的影响力与带动力、主要产品的市场认可程度、是否具有核心竞争能力以及产业引导能力等方面的情况， 在整个评价体系中所占比例很小。
（作者单位：国家发展改革委经济体制与管理研究所）
一、国有经济布局和结构战略性调整进展及趋势
（一）国有经济的总体情况及变化趋势
1、国有经济持续稳定增长
从整体发展趋势来看，1978—1993年国有经济发展较为平稳，除企业数量先升后降之外，其他指标均缓慢上升；1993—1998年除国有企业利润呈下降趋势外，其他指标继续缓慢上升；1998—2008年，国有企业数量持续下降，而其他指标均呈鲜明上升态势，如图所示。这在很大程度上反映出，国有企业综合实力在增强，运行效率在提高，尤其是2003—2008年这一变化更加明显。
而从《中国财政年鉴》1998—2008年各年度数据变化情况看，除2008年国有企业利润总额下降之外，国有企业资产总额、国有企业净资产额、国有资产总额、主营业务收入均保持持续增长趋势，其中国有资产总额由1998年的48051.6亿元增加到2008年的134365.5亿元，增长了2.8倍。在此期间国有企业数量持续下降，户数减少了近60%。
2、国有经济在国民经济中的比重持续下降
国有经济绝对量在持续增长的过程中，相对量在持续下降。根据《中国财政年鉴》（1999—2009）工业企业数据计算：（1）从工业企业数量占比情况看，自1998年到2008年，国有及国有控股企业数量占国有及规模以上企业数量的比重由39.22%下降到5.00%，10年内降幅达34个百分点；（2）从工业企业总产值占比情况看，自1998年到2008年，国有及国有控股企业工业企业总产值占国有及规模以上企业工业企业总产值的比重由49.63%下降到28.37%，10年内降幅约21个百分点；（3）从工业企业资产总额占比情况看，自1998年到2008年，国有及国有控股工业企业资产总额占国有及规模以上工业企业资产总额的比重由68.84%下降到43.78%，10年内降幅约25个百分点；（4）从工业企业利润总额占比情况看，自1998年到2008年，国有及国有控股工业企业利润总额占国有及规模以上工业企业利润总额的比重由36.02%下降到29.66%，10年内降幅约6个百分点。
（二）国有经济产业布局情况及变化趋势
根据《中国国有资产监督管理年鉴》数据计算①，2008年，国有资产主要分布的行业是：工业（48.97%）、交通运输业（13.78%）、社会服务业（11.35%）、邮电通信业（8.15%）、房地产业（4.85%）、建筑业（4.25%），占全部国有资产的91.34%。从国有资产分布调整的趋势来看，2003—2008年国有资产主要向房地产业、建筑业、工业等行业集中，这三个行业国有资产占全部国有资产的比重分别增加了2.71个百分点、1.72个百分点、1.42个百分点。而国有资产退出较快的行业分别是：邮电通信业、批发和零售、餐饮业、机关社团及其他等行业，这三个行业国有资产占全部国有资产的比重分别降低了3.08百分点、1.63百分点、1.34百分点。
（三）国有经济区域布局情况及变化趋势
从国有经济区域分布来看，2008年，东部沿海地区国有资产总量达到105798.9亿元，占全部国有资产的81%。而从国有资产的变化趋势来看，东部沿海地区国有资产总量呈现持续增长趋势，而中部内陆地区和西部边远地区呈现停滞不前状态。可见，国有资产在向东部沿海地区集中。
（四）国有经济企业结构情况及变化趋势
从企业结构来看，2008年，大型国有企业国有资产总量达到109195.2亿元，占全部国有资产的82%。而从国有资产的变化趋势来看，大型国有企业国有资产总量呈现快速增长趋势，而中小型国有企业呈现持续下降趋势，尤其是小型企业下降趋势更加明显。可见，国有资产在向大型国有企业集中。
（五）国有经济所有制结构情况及变化趋势
从所有制结构来看，2008年，国有独资企业国有资产总量达到99612.1亿元，占全部国有资产的75%。而从国有资产的变化趋势来看，国有独资企业国有资产总量呈现持续增长趋势，而国有控股企业国有资产总量呈现停滞不前状态。可见，国有资产在向国有独资企业集中。
二、国有经济布局和结构战略性调整存在的问题及原因分析
总体上看，国有经济布局和结构战略性调整取得了明显进展。自改革开放以来国有资产总量持续增长，特别是近几年来，明确提出着力推进国有经济布局和结构战略调整之后，国有资产增长趋势更加明显，国有经济质量不断提高；国有企业数量快速下降；产业结构得到进一步优化。国有经济布局和结构战略性调整远没有到位，存在的主要问题有：
从国有经济总量方面看，对国有经济总量区间没有明确的界定。虽然国有经济绝对量在增长，但是相对量在下降。“有进有退、有所为有所不为”不是“只退不进、全都不为”，国有经济既要有质的优势，又要有量的优势，国有经济不是越少越好。体现国有经济的控制力需要有量的保障，应该对国有经济的“量”设置合理的区间。从国有经济产业布局来看，对“重要行业和关键领域”的界定比较模糊。就行业自身而言，都有其重要性，而每个行业又都有其关键领域。而且国有经济退出还需要有承接主体，有的行业不适宜外资进入，有的行业民营经济没有能力进入。因此不能对所有的行业都搞“一刀切”。从国有经济区域布局来看，国有经济有加剧地区间不平衡的趋势。我国东西部差距日益拉大已经是不争的事实，国有经济布局和结构调整的重要目标是缩小这种区域间发展不平衡，而国有资产向东部沿海地区集中无疑会加剧这种不平衡。从国有经济规模结构来看，仍有相当一部分国有资产分布在中小企业。随着国有经济功能的转变，中小企业已经很难发挥作用，而且中小企业会由于存在多级代理关系而付出高昂的监管成本，因此不得不逐渐退出。从国有经济所有制结构来看，国有经济中国有独资企业比例过高。在市场经济体制下，国有经济的功能主要体现在控制力上，国有控股企业能够调动更多的社会资源。
存在以上问题的原因主要是：
一是渐进式改革。与在完整的、系统的理论体系指导下的改革不同，中国的改革是以实践导向、问题导向的渐进式改革，即对改革本身的认识是渐进的、改革目标的确定是渐进的、改革方式的选择是渐进的、改革的策略也是渐进的。国有经济布局和结构战略性调整也不例外。二是先易后难。国有经济布局和结构战略性调整是一项复杂的、涉及面较广的系统工程，工作本身难度较大。从推进的程度不难看出，调整难度大的推进得慢。比如区域结构问题，尽管国家同时实施了西部大开发等战略，区域差距仍然有扩大的趋势。三是缺乏有效监管。国资委作为“出资人”代表，集监督、管理职能于一身，既要实现国有资产保值增值的目标，又要推进国有经济布局和结构的战略性调整，而在短期内较快调整很可能损害企业利益，而从国有企业考核体系来看，评价国有企业的主要指标还是经济指标②，因此企业也缺乏积极性。四是“承接主体”缺位。虽然我国的民营企业发展速度很快，但是与国有企业相比在相当多的行业都处于弱势地位，因此存在一些国有企业退出而民营企业没有能力进入或者不愿意进入的行业。可见国有企业也不能“一退了之”。
三、国有经济布局和结构战略性调整的政策建议
（一）加强国有经济布局和结构调整的理论研究
中国在社会主义条件下发展市场经济的改革既是一个创举，又是一个全新的课题，国有企业的改革是在没有现成理论指导和前人经验借鉴的条件下进行的，因此只能是“摸着石头过河”。国有经济布局和结构进行战略性调整也不例外，其实质就是要把在传统社会主义理论指导下和计划经济体制下建立和发展起来的国有经济改造成为能适应市场经济发展的内在要求的国有经济。渐进式改革较好地兼顾了改革、发展、稳定的多重目标，但渐进式改革不是自发的改革，而且在改革过程中不可避免地存在新旧体制的摩擦和冲突，改革的每个阶段都可能产生大量的既得利益者，他们受益于前期的改革，却可能成为阻挠进一步改革的力量，延长改革的时间跨度。因此必须加强理论研究，为政策的不断完善提供理论支撑，推动改革实践向更深层次迈进。
（二）制定国有经济布局和结构调整的总体规划
国有经济布局和结构调整是关系国民经济全局的战略性调整，是一项庞大的系统工程，国家应制定出台统一的规划和实施细则。在产业布局方面，即要对重要行业和关键领域进行明确的界定，又要解决行业之间的平衡问题；在区域布局方面，既要注重区域间的平衡发展，又要突出地方特色；在企业规模结构方面，既要做大又要做强；在所有制结构方面，要充分发挥混合所有制结构的优势。
（三）建立国有经济布局和结构战略性调整的评估体系
管理实践表明，评估具有立竿见影的导向功能，对于被评估者而言，评估是个指挥棒，评估什么指标，被评估者就会朝什么方向努力。国有经济布局和结构战略性调整涉及众多利益相关者，包括中央政府、地方政府、相关部门、债权人、企业及其职工等， 他们之间存在认识上的不同，也存在利益上的不一致。特别是当前国有经济布局和结构战略性调整已经进入到了攻坚阶段，各种矛盾和冲突交织在一起，推进的难度越来越大，因此应在制定国有经济布局和结构战略性调整规划的基础上，建立起相应的国有经济布局和结构战略性调整的评估体系，通过评估及时发现问题，通过评估增强推进主体的使命感。
（四）推动我国民营企业加速发展
国有经济布局和结构战略性调整就必然要从一些领域中退出，为了保证不影响经济发展和社会稳定，国有经济退出而带来大量的市场空间就必须要有民营经济及时进入或填补。国有经济退出后的一个承接主体是民营经济，另一个承接主体是外资经济，如果外资经济过度进入某一行业势必会产生诸如市场控制、技术控制与产业控制，直接危及到产业安全。因此，政府应该积极促进和推动我国民营企业的加速发展，实现国有经济和民营经济由“排他抑制”型向“互补共生”型转变。
①以下数据据来自《中国国有资产监督管理年鉴》。
②中央企业综合绩效评价指标由22个财务绩效定量评价指标和8个管理绩效定性指标 组成，其中财务绩效定量评价指标权重为70%，管理绩效定性评价指标权重为30%。其中管理绩效定性评价指标中的“行业影响评价”主要反映企业主营业务的市场占有率、对国民经济及区域经济的影响力与带动力、主要产品的市场认可程度、是否具有核心竞争能力以及产业引导能力等方面的情况， 在整个评价体系中所占比例很小。
（作者单位：国家发展改革委经济体制与管理研究所）