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【摘要】近年来，我国的国家安全面临着严峻的恐怖主义威胁，通过立法手段预防和打击恐怖主义已成为迫切需要。我国目前分散于各部门法的反恐立法缺乏系统性，已有的反恐立法尚未成熟。与其他国家的立法模式相比，我国宜采用复合式反恐立法模式。根据对近年来反恐工作经验的总结，应制定一部专门预防和打击恐怖主义的《反恐法》，并着重解决反恐组织力量规定方面存在的问题。
【关键词】反恐怖主义 立法 国家安全
恐怖主义始终是威胁人类社会安全稳定与正常发展的毒瘤。以恐怖活动犯罪为手段的现代恐怖主义兴起于20世纪60年代末[1]，并持续猖獗至今。当今世界绝大多数国家对于造成大量无辜平民伤亡、严重影响国家安全的恐怖主义活动都持强烈谴责态度，并采取多种措施预防和打击恐怖活动犯罪，其中很重要的措施就是进行与国家安全相关的，尤其是针对恐怖活动的反恐立法。我国虽已开展《反恐法》立法的筹备进程，但迟迟不见进展。总体而言，我国目前分散于各部门法的反恐立法系统性有待加强，已有的反恐立法尚未成熟。面对国家安全新形势，中央提出的总体国家安全观中不可忽视的一点就是全面推进依法治国，靠法律手段应对反恐问题，显然是中央新提出的总体国家安全观中的应有之义，也是保障国家安全的重要一环。
一、我国反恐立法的必要性
（一）反恐立法的全球性趋势
反恐立法是世界各国应对恐怖主义威胁的重要手段。世界范围内的反恐立法一般分为两种：国际反恐条约与国内反恐立法。
在国际层面，二战后诸如联合国及其附属组织以及欧盟委员会、上海合作组织等国际性与区域性的国际组织纷纷制定了大量规制恐怖主义犯罪的国际条约。如联大通过的《制止恐怖主义爆炸事件的国际公约》《联合国打击跨国有组织犯罪公约》《制止核恐怖主义行为国际公约》等。联合国附属机构如国际民用航空组织1971年制定的《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》、国际原子能机构1980年制定的《核材料的实质保护公约》;国际海事组织1988年制定的《制止危及海上航行安全非法行为公约》等。
区域性国际组织也意识到国际恐怖主义犯罪正日益威胁着地区稳定与安全，纷纷制定区域性反恐公约。代表性的公约有《欧洲制止恐怖主义公约》《美洲国家组织反恐怖主义公约》《非洲统一组织预防和打击恐怖主义公约》《阿拉伯国家联盟制止恐怖主义公约》《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》《东南亚国家联盟反恐怖主义公约》，等等。
世界范围内一些受到恐怖主义威胁的大国也有大量立法用于预防和惩治对其国家安全构成威胁的恐怖主义犯罪，尤其应当注意的是，多数国家的立法都是伴随着恐怖袭击的日益猖獗，为适应新形势下防范和打击恐怖主义的需要有针对性修订或制定的。例如在臭名昭著的“9·11”恐怖袭击事件发生之后，美国、英国、德国等国相继出台或修改了本国的反恐法律。美国在恐怖袭击发生后的数月内通过多部法案如《美国爱国者法案》、《航空与交通安全法》等。英国在修改其《2000年反恐怖法》的基础上出台了《英国反恐怖、犯罪及安全法案》。德国在其对恐怖主义犯罪进行规制的刑法典之外，于2002年也通过了《国际反恐怖主义法》，并对其20余部法律进行修改。[2]
正如有学者指出的，与军事手段治标相比，“有效惩治恐怖主义犯罪的关键是治本，而治本的关键是逐渐完善惩治恐怖主义犯罪的法律文件”。[3]结合上述立法的背景，上述国家综合性、全方位的立法实践表明法律手段惩治恐怖主义犯罪、应对恐怖主义威胁是国际反恐怖斗争的大势所趋。
（二）我国国家安全面临严峻的恐怖主义威胁
正如前文所述，随着“9·11”恐怖袭击事件在美国发生，恐怖主义问题再次在全球范围内引起广泛关注，各国相继出台反恐立法，我国也适时出台针对恐怖主义问题的《刑法修正案（三）》。然而在此之前，我国境内的恐怖袭击事件就一直是我国国家安全的重大威胁。这些威胁主要来自于“东突”组织，这些组织是民族分裂主义和宗教极端主义的结合体，依托境外某些政治经济势力或社会团体，“以分裂为目标、以宗教为外衣、以恐怖为手段”，相继制造了多起恐怖事件，暴力恐怖色彩十分明显。[1]有数据表明，1990～2002年，“东突”恐怖势力在境内外制造了具有现实危害性的恐怖活动250起，年均20.8起。其中，1996～1998年更是达到高发期，三年间，境内外“东突”恐怖活动共计171起，年均发案57起。[2]以上这些案件一般集中于南疆等地，然而近六年来，我国境内的恐怖袭击事件同样频发，且呈现向内地扩散趋势。根据媒体报道，表1对近六年来我国发生的主要恐怖袭击案件作了汇总。
面临严峻的反恐形势，我国将反恐问题纳入总体国家安全观中考量。中共中央总书记习近平在主持召开中央国家安全委员会第一次会议时提出并阐述了总体国家安全观。他强调要准确把握国家安全形势变化新特点新趋势，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路。并随后在第十四次集体学习时指出反恐怖斗争事关国家安全，事关人民群众切身利益，事关改革发展稳定全局。要建立健全反恐工作格局，完善反恐工作体系，加强反恐力量建设。[3]而高效的反恐工作，必须有法可依、依法开展。完善反恐立法，则是我国在维护国家安全、践行总体国家安全观的重要且必要的一步。
二、我国反恐立法的现状
纵观我国当前的立法状况，尽管缺乏一部单独针对恐怖主义问题的《反恐怖法》，但分散在《刑法》《刑事诉讼法》《反洗钱法》《人民武装警察法》等部门法中的相应条款，长期以来起着规制恐怖主义犯罪的作用。另外，全国人大常委会于2011年表决通过的《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》，作为首个针对恐怖主义犯罪问题的法律决定，虽然并非严格意义上的“反恐法”，但也标志着我国反恐立法上的一次进步。
就我国具体的反恐立法状况，有学者按立法的职能与内容划分为广义的反恐怖主义立法与狭义的反恐怖主义立法，并将起反恐职能的广义反恐立法分为“预防法”“处置法”“制裁法”“恢复法”四个大类。[4]这一分类标准能较为清楚地展现我国当前众多与反恐工作或多或少相关的法律。 （一）广义的反恐立法
起反恐职能的广义反恐立法包括：可以起预防恐怖主义犯罪作用的相关法律，如1984年的《中华人民共和国民用爆炸物品管理条例》和2008年修订的《中华人民共和国外国人入境出境管理法》等;可以起处置恐怖事件作用的相关法律，如1993年的《中华人民共和国国家安全法》等;可以起制裁恐怖主义犯罪作用的相关法律，如1994年的《中华人民共和国国家安全法实施细则》等;可以起恢复反恐斗争中损失作用的相关法律，如2012年修改的《中华人民共和国国家赔偿法》等。[5]
（二）狭义的反恐立法
日常语境中所提及的我国反恐立法，往往指狭义的相关立法，即直接包含专门反恐怖主义内容的法律。我国在预防和惩治恐怖主义犯罪方面，主要通过刑事实体法立法。[1]
在我国1997年刑法第120条中就有如下规定：“组织、领导恐怖活动组织的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑;积极参加的，处三年以上十年以下有期徒刑;其他参加的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。犯前款罪并实施杀人、爆炸、绑架等犯罪的，依照数罪并罚的规定处罚。”在2001年“9·11”恐怖袭击时间发生之后不久，我国适时通过了《刑法修正案（三）》。该修正案从增设罪名、修订罪名罪状、修改原有条款罪行单位等多个方面修改补充了恐怖活动犯罪。2011年通过的《刑法修正案（八）》对特别累犯作了修改，加入恐怖主义犯罪与黑社会性质的组织犯罪情形，其对于有组织的暴力犯罪分子、犯罪集团的首要分子的相关规定也与惩治恐怖主义犯罪有关。另外，2012年3月全国人大修订的《刑事诉讼法》也包含对恐怖主义犯罪的新规定。
除刑事立法外，我国专门反恐条款还分布于2010年修改的《外国人入境出境管理法实施细则》、1994年《国家安全法实施细则》、2006年《反洗钱法》、2007年中国人民银行《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》、2009年《武装警察法》等立法之中。
值得一提的是2011年通过的《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》，作为我国立法机关首次单独针对恐怖主义问题出台的独立式法律文件，尽管篇幅较短，但也解决了长期以来我国反恐工作中的一些重要问题，比如现行法律对恐怖活动、恐怖活动组织、恐怖活动人员缺乏明确定义的问题，法律未规定恐怖活动组织、恐怖活动人员由哪个机关认定，通过什么程序认定，如何对外公布的问题以及金融机构及时冻结涉恐资产缺乏法律依据等。《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》在总结近年来反恐工作的经验后对上述问题作了法律上的规定，初步解决了反恐怖工作中迫切需要解决、且各方面能够形成共识的问题，为今后的更为完善的“反恐立法”打下了根基。
三、我国反恐立法存在的问题
（一）立法上过于分散，未能充分反映恐怖主义犯罪的特征
依靠现有的分散在上述法律中的专门反恐条款来执法不能适应当前形势需要。即使新出台了《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》，但由于内容有限，许多反恐工作中的问题仍然没有得到解决。主要问题之一就在恐怖主义犯罪的罪名设置上。我国当前与恐怖主义犯罪有关的罪名规定较为分散地体现在刑法中，且往往不明确体现恐怖主义犯罪特征。
如我国刑法第二章“危害公共安全罪”中规定的众多与恐怖主义犯罪相关的罪名中，仅组织、领导、参加恐怖活动组织罪;资助恐怖活动罪和编造、故意传播虚假恐怖信息罪，明确体现恐怖主义犯罪性质，其他可能以恐怖主义犯罪方式体现的罪名则并没有与恐怖主义建立明确联系，这样的罪名设置不利于体现恐怖主义犯罪的特殊性与严重社会危害性。且由于以上犯罪适用普通犯罪条款，则程序上没有一整套适用反恐的司法程序，增加了法庭审判恐怖分子的难度，[2]同样不利于反恐工作的开展。
另外，分散出现于《刑法》中的相关刑事立法往往难以涵盖恐怖主义犯罪的方方面面，可能造成法律空白。一些潜在的恐怖主义行为在法律中未加以明文规定，也是我国当前反恐立法的隐患之一。
（二）反恐组织力量的问题
2011年出台的《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》首次对我国反恐怖工作的领导机构和有关组织力量做了具体规定。即中国人民解放军及中国人民武装警察部队负责防范和打击恐怖活动，是反恐的主力。[3]解放军与武警部队在打击恐怖主义势力过程中起到的重要作用毋庸置疑，但结合近年来的反恐形势，人民公安力量在反恐工作中的重要性应得到更多重视。
众所周知，造成18人死亡382人受伤（242名民警、武警伤亡）的拉萨“3·14”打砸抢烧事件、造成197人死亡1700多人受伤的乌鲁木齐“7·5”打砸抢烧事件都是大规模恐怖袭击事件，暴徒人数达到上千人时，这种大规模的恐怖袭击事件就必须由解放军、武警部队正面打击，才能有力地平息事态保护人民群众安全。然而就上文近年来恐怖袭击案件的信息统计来看，类似“3·14”“7·5”大规模恐怖袭击事件仅此两件，2009年后并未再次发生。其后呈现小规模的频繁恐怖袭击态势。从恐怖分子人数上看，有学者统计2013年我国境内的数次恐怖袭击中，恐怖分子人数最多不超过28人。[4]可见小规模化是我国境内恐怖袭击的一个趋势。
与20世纪爱尔兰共和军和车臣非法武装的情况不同，尽管“东突”等组织猖獗，但其主要势力位于境外，境内并不存在大规模的非法武装力量。这就使得传统上的“反恐战争”模式并不适用于我国当前的反恐工作。反观我国境内近年来发生的恐怖袭击事件，如昆明暴恐案、乌鲁木齐火车站恐怖袭击案等大多为小规模的恐怖分子混进人流量大的公共场所进行的突发性恐怖袭击，此时处于反恐第一线的往往是这些场所的安保人员与基层民警。作为可以在第一时间做出反应的基层公安力量，在这类紧急场合应当可以发挥更大作用。
四、对我国反恐立法的建议
（一）采取复合式的反恐怖主义专门立法
从上一部分中可以看出，我国现有的反恐条款比较分散，未能形成系统的反恐法律体系。并且《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》虽然解决了一些迫切需要解决的问题，但内容上仍然远不足以满足反恐工作的需要，因而，建立一部专门的《反恐法》是解决上述问题的最佳途径。 国际上通行的反恐立法模式一般分为三种：独立规定主体间的权利、义务关系，而无须依附、参照其他法律文件的独立式立法模式，如俄罗斯、法国等;仅对已经生效的其他法律文件加以修订、删改的附属式立法模式，如德国、澳大利亚等;另外就是既有条款独立规定主体间的权利、义务关系，也有条款对其他法律文件加以修订、删改的复合式立法模式，如美国、英国等。[1]
我国《反恐法》立法模式的选择可以采取上文提及的复合式。从官方消息以及文件中已经显示，我国出台一部专门的《反恐法》势在必行，因此不太可能采用附属式立法模式，通过一系列反恐怖主义的法律修正案作为我国反恐工作的指导法律。
另外，根据前文广义的反恐立法分类，我国目前有充足的法律可涵盖反恐立法中重要的“预防”“处置”“制裁”和“恢复”四个方面。我国当前的反恐立法的主要问题在于法条规定过于分散，且大多数并未体现恐怖主义特征。因此我国反恐立法可采取复合式立法模式，即最重要的是整合并修正已有法律，加上与《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》内容类似但更丰富的总体规定以及一些我国立法中缺乏的必要新规定，共同纳入新的《反恐法》中。
以复合式反恐立法模式较为成功的美国反恐立法为例，我国在修订、删改其他法律文件以纳入《反恐法》时可借鉴如下方式。如其“爱国者法案”第902条：将国际恐怖活动纳入《1947年国家安全法》规定的外国情报范畴。对《1947年国家安全法》的第3条（《美国法典》50篇401（a）条进行修改（1）在段落（2）的时间期限前，插入“，或国际恐怖活动”;（2）在段落（3），删除“和进行的活动”，并插入“，和进行的活动”。[2]类似的修改同样可以参照针对我国反间谍工作的1993年《中华人民共和国国家安全法》进行，明确并完善《国家安全法》中相关条款的反恐“处置”作用。我国其他“预防”“制裁”“恢复”等方面的广义反恐立法同样可以通过类似的修该体现出反恐特点，并纳入《反恐法》中。
有学者主张我国应采取独立式的立法模式。除了认为我国当前立法不足以覆盖预防、处置、制裁和恢复多个层面的反恐内容以外，还提出我国立法史上并未出现过“一部法律中纳入各个部门法的修正案”的“包裹式”立法，因而不适宜采取复合式或附属式立法。对此，笔者认为虽然复合式立法方式在我国立法中没有先例，但并不能说明这一方式效果不好且不宜采用。只要能充分地解决反恐工作各阶段各层次中的重点问题，且能减少大量与广义反恐立法内容重叠的相关规定，避免重复立法，复合式立法这一模式就值得采纳。
（二）反恐的执法主力应确定为公安机关
正如前文所分析的，根据《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》，我国当前防范和打击恐怖活动的主力为中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织。然而其机动性大大受制于我国当前小规模化、具有向内地发展趋势的恐怖袭击局面。
近年来的小规模恐怖袭击，如上文提到的两次火车站恐怖袭击事件及2011年发生于喀什的市中心爆炸事件、美食街劫持卡车事件等，都发生在市民较为密集的公共场所。往往这些地点都随时不同程度地有基层民警执勤，发生突发恐怖袭击事件时，公安力量则是首要防线。而武警特警要赶到现场总会有时间差，如果不能第一时机、第一现场有效控制局面，就将失去主动权。如近期的广州火车站暴恐案中民警及时开枪，就有效降低了伤亡，而及时控制嫌犯，也便于下一步侦破案件。因此笔者认为我国下一步《反恐法》中应将防范和打击恐怖活动的主力定为各级公安机关。
仅仅规定公安机关为反恐主力并非重点，《反恐法》应完善相应制度，提高公安机关应对预防打击恐怖活动的能力。要增加基层警力投入、加强公安反恐训练，并在重点地区与场所保持公安战斗力，更好地发挥其打击恐怖活动的能力。从近几年在新疆发生的恐怖袭击案例中可以发现，国家机关，尤其是公安机关更容易成为恐怖袭击的主要目标，如针对新疆和田纳尔巴格派出所的“7·18”恐怖袭击、针对新疆莎车县公安局的“12·30”恐怖袭击等。尤其是2013年4月23日，新疆巴楚县造成民警、社区工作人员15人死亡的严重暴力恐怖案件，反映了部分基层民警实战训练不足、反恐处突能力薄弱的问题。因此有必要通过立法方式增强基层警力投入与反恐处突能力训练。
同时，近年来的恐怖袭击案件反映出我国部分地区与场所的执勤民警力量薄弱的问题。比如昆明火车站暴恐案中，火车站执勤民警人数不足、接警出警缓慢、武器准备不足等问题，也是造成该事件大量人员伤亡的因素之一。因此，应立法规定在人流量较大的公共场所增加警力投入并结合《中华人民共和国枪支管理法》《中华人民共和国人民警察法》《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》《交通警察道路执勤执法工作规范》等法律法规，确保重点地区与场所的基层公安民警配枪执勤。
恐怖主义已成为影响世界和平与发展的重要因素，我国也面临着恐怖活动的现实威胁，反恐怖斗争的长期性、复杂性和尖锐性日趋突出。在这一形势下，进一步推进反恐怖立法，解决反恐怖斗争中遇到的法律问题和实际困难，对于维护国家安全和社会稳定，具有十分重要的意义。纵观各国已有的诸多立法模式，我国应当采取合适的形式，结合我国当前反恐工作面临的紧要问题，单独制定一部综合的复合式《反恐法》，推进反恐工作进程，更好地维护我国的国家安全。
【关键词】反恐怖主义 立法 国家安全
恐怖主义始终是威胁人类社会安全稳定与正常发展的毒瘤。以恐怖活动犯罪为手段的现代恐怖主义兴起于20世纪60年代末[1]，并持续猖獗至今。当今世界绝大多数国家对于造成大量无辜平民伤亡、严重影响国家安全的恐怖主义活动都持强烈谴责态度，并采取多种措施预防和打击恐怖活动犯罪，其中很重要的措施就是进行与国家安全相关的，尤其是针对恐怖活动的反恐立法。我国虽已开展《反恐法》立法的筹备进程，但迟迟不见进展。总体而言，我国目前分散于各部门法的反恐立法系统性有待加强，已有的反恐立法尚未成熟。面对国家安全新形势，中央提出的总体国家安全观中不可忽视的一点就是全面推进依法治国，靠法律手段应对反恐问题，显然是中央新提出的总体国家安全观中的应有之义，也是保障国家安全的重要一环。
一、我国反恐立法的必要性
（一）反恐立法的全球性趋势
反恐立法是世界各国应对恐怖主义威胁的重要手段。世界范围内的反恐立法一般分为两种：国际反恐条约与国内反恐立法。
在国际层面，二战后诸如联合国及其附属组织以及欧盟委员会、上海合作组织等国际性与区域性的国际组织纷纷制定了大量规制恐怖主义犯罪的国际条约。如联大通过的《制止恐怖主义爆炸事件的国际公约》《联合国打击跨国有组织犯罪公约》《制止核恐怖主义行为国际公约》等。联合国附属机构如国际民用航空组织1971年制定的《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》、国际原子能机构1980年制定的《核材料的实质保护公约》;国际海事组织1988年制定的《制止危及海上航行安全非法行为公约》等。
区域性国际组织也意识到国际恐怖主义犯罪正日益威胁着地区稳定与安全，纷纷制定区域性反恐公约。代表性的公约有《欧洲制止恐怖主义公约》《美洲国家组织反恐怖主义公约》《非洲统一组织预防和打击恐怖主义公约》《阿拉伯国家联盟制止恐怖主义公约》《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》《东南亚国家联盟反恐怖主义公约》，等等。
世界范围内一些受到恐怖主义威胁的大国也有大量立法用于预防和惩治对其国家安全构成威胁的恐怖主义犯罪，尤其应当注意的是，多数国家的立法都是伴随着恐怖袭击的日益猖獗，为适应新形势下防范和打击恐怖主义的需要有针对性修订或制定的。例如在臭名昭著的“9·11”恐怖袭击事件发生之后，美国、英国、德国等国相继出台或修改了本国的反恐法律。美国在恐怖袭击发生后的数月内通过多部法案如《美国爱国者法案》、《航空与交通安全法》等。英国在修改其《2000年反恐怖法》的基础上出台了《英国反恐怖、犯罪及安全法案》。德国在其对恐怖主义犯罪进行规制的刑法典之外，于2002年也通过了《国际反恐怖主义法》，并对其20余部法律进行修改。[2]
正如有学者指出的，与军事手段治标相比，“有效惩治恐怖主义犯罪的关键是治本，而治本的关键是逐渐完善惩治恐怖主义犯罪的法律文件”。[3]结合上述立法的背景，上述国家综合性、全方位的立法实践表明法律手段惩治恐怖主义犯罪、应对恐怖主义威胁是国际反恐怖斗争的大势所趋。
（二）我国国家安全面临严峻的恐怖主义威胁
正如前文所述，随着“9·11”恐怖袭击事件在美国发生，恐怖主义问题再次在全球范围内引起广泛关注，各国相继出台反恐立法，我国也适时出台针对恐怖主义问题的《刑法修正案（三）》。然而在此之前，我国境内的恐怖袭击事件就一直是我国国家安全的重大威胁。这些威胁主要来自于“东突”组织，这些组织是民族分裂主义和宗教极端主义的结合体，依托境外某些政治经济势力或社会团体，“以分裂为目标、以宗教为外衣、以恐怖为手段”，相继制造了多起恐怖事件，暴力恐怖色彩十分明显。[1]有数据表明，1990～2002年，“东突”恐怖势力在境内外制造了具有现实危害性的恐怖活动250起，年均20.8起。其中，1996～1998年更是达到高发期，三年间，境内外“东突”恐怖活动共计171起，年均发案57起。[2]以上这些案件一般集中于南疆等地，然而近六年来，我国境内的恐怖袭击事件同样频发，且呈现向内地扩散趋势。根据媒体报道，表1对近六年来我国发生的主要恐怖袭击案件作了汇总。
面临严峻的反恐形势，我国将反恐问题纳入总体国家安全观中考量。中共中央总书记习近平在主持召开中央国家安全委员会第一次会议时提出并阐述了总体国家安全观。他强调要准确把握国家安全形势变化新特点新趋势，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路。并随后在第十四次集体学习时指出反恐怖斗争事关国家安全，事关人民群众切身利益，事关改革发展稳定全局。要建立健全反恐工作格局，完善反恐工作体系，加强反恐力量建设。[3]而高效的反恐工作，必须有法可依、依法开展。完善反恐立法，则是我国在维护国家安全、践行总体国家安全观的重要且必要的一步。
二、我国反恐立法的现状
纵观我国当前的立法状况，尽管缺乏一部单独针对恐怖主义问题的《反恐怖法》，但分散在《刑法》《刑事诉讼法》《反洗钱法》《人民武装警察法》等部门法中的相应条款，长期以来起着规制恐怖主义犯罪的作用。另外，全国人大常委会于2011年表决通过的《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》，作为首个针对恐怖主义犯罪问题的法律决定，虽然并非严格意义上的“反恐法”，但也标志着我国反恐立法上的一次进步。
就我国具体的反恐立法状况，有学者按立法的职能与内容划分为广义的反恐怖主义立法与狭义的反恐怖主义立法，并将起反恐职能的广义反恐立法分为“预防法”“处置法”“制裁法”“恢复法”四个大类。[4]这一分类标准能较为清楚地展现我国当前众多与反恐工作或多或少相关的法律。 （一）广义的反恐立法
起反恐职能的广义反恐立法包括：可以起预防恐怖主义犯罪作用的相关法律，如1984年的《中华人民共和国民用爆炸物品管理条例》和2008年修订的《中华人民共和国外国人入境出境管理法》等;可以起处置恐怖事件作用的相关法律，如1993年的《中华人民共和国国家安全法》等;可以起制裁恐怖主义犯罪作用的相关法律，如1994年的《中华人民共和国国家安全法实施细则》等;可以起恢复反恐斗争中损失作用的相关法律，如2012年修改的《中华人民共和国国家赔偿法》等。[5]
（二）狭义的反恐立法
日常语境中所提及的我国反恐立法，往往指狭义的相关立法，即直接包含专门反恐怖主义内容的法律。我国在预防和惩治恐怖主义犯罪方面，主要通过刑事实体法立法。[1]
在我国1997年刑法第120条中就有如下规定：“组织、领导恐怖活动组织的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑;积极参加的，处三年以上十年以下有期徒刑;其他参加的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。犯前款罪并实施杀人、爆炸、绑架等犯罪的，依照数罪并罚的规定处罚。”在2001年“9·11”恐怖袭击时间发生之后不久，我国适时通过了《刑法修正案（三）》。该修正案从增设罪名、修订罪名罪状、修改原有条款罪行单位等多个方面修改补充了恐怖活动犯罪。2011年通过的《刑法修正案（八）》对特别累犯作了修改，加入恐怖主义犯罪与黑社会性质的组织犯罪情形，其对于有组织的暴力犯罪分子、犯罪集团的首要分子的相关规定也与惩治恐怖主义犯罪有关。另外，2012年3月全国人大修订的《刑事诉讼法》也包含对恐怖主义犯罪的新规定。
除刑事立法外，我国专门反恐条款还分布于2010年修改的《外国人入境出境管理法实施细则》、1994年《国家安全法实施细则》、2006年《反洗钱法》、2007年中国人民银行《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》、2009年《武装警察法》等立法之中。
值得一提的是2011年通过的《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》，作为我国立法机关首次单独针对恐怖主义问题出台的独立式法律文件，尽管篇幅较短，但也解决了长期以来我国反恐工作中的一些重要问题，比如现行法律对恐怖活动、恐怖活动组织、恐怖活动人员缺乏明确定义的问题，法律未规定恐怖活动组织、恐怖活动人员由哪个机关认定，通过什么程序认定，如何对外公布的问题以及金融机构及时冻结涉恐资产缺乏法律依据等。《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》在总结近年来反恐工作的经验后对上述问题作了法律上的规定，初步解决了反恐怖工作中迫切需要解决、且各方面能够形成共识的问题，为今后的更为完善的“反恐立法”打下了根基。
三、我国反恐立法存在的问题
（一）立法上过于分散，未能充分反映恐怖主义犯罪的特征
依靠现有的分散在上述法律中的专门反恐条款来执法不能适应当前形势需要。即使新出台了《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》，但由于内容有限，许多反恐工作中的问题仍然没有得到解决。主要问题之一就在恐怖主义犯罪的罪名设置上。我国当前与恐怖主义犯罪有关的罪名规定较为分散地体现在刑法中，且往往不明确体现恐怖主义犯罪特征。
如我国刑法第二章“危害公共安全罪”中规定的众多与恐怖主义犯罪相关的罪名中，仅组织、领导、参加恐怖活动组织罪;资助恐怖活动罪和编造、故意传播虚假恐怖信息罪，明确体现恐怖主义犯罪性质，其他可能以恐怖主义犯罪方式体现的罪名则并没有与恐怖主义建立明确联系，这样的罪名设置不利于体现恐怖主义犯罪的特殊性与严重社会危害性。且由于以上犯罪适用普通犯罪条款，则程序上没有一整套适用反恐的司法程序，增加了法庭审判恐怖分子的难度，[2]同样不利于反恐工作的开展。
另外，分散出现于《刑法》中的相关刑事立法往往难以涵盖恐怖主义犯罪的方方面面，可能造成法律空白。一些潜在的恐怖主义行为在法律中未加以明文规定，也是我国当前反恐立法的隐患之一。
（二）反恐组织力量的问题
2011年出台的《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》首次对我国反恐怖工作的领导机构和有关组织力量做了具体规定。即中国人民解放军及中国人民武装警察部队负责防范和打击恐怖活动，是反恐的主力。[3]解放军与武警部队在打击恐怖主义势力过程中起到的重要作用毋庸置疑，但结合近年来的反恐形势，人民公安力量在反恐工作中的重要性应得到更多重视。
众所周知，造成18人死亡382人受伤（242名民警、武警伤亡）的拉萨“3·14”打砸抢烧事件、造成197人死亡1700多人受伤的乌鲁木齐“7·5”打砸抢烧事件都是大规模恐怖袭击事件，暴徒人数达到上千人时，这种大规模的恐怖袭击事件就必须由解放军、武警部队正面打击，才能有力地平息事态保护人民群众安全。然而就上文近年来恐怖袭击案件的信息统计来看，类似“3·14”“7·5”大规模恐怖袭击事件仅此两件，2009年后并未再次发生。其后呈现小规模的频繁恐怖袭击态势。从恐怖分子人数上看，有学者统计2013年我国境内的数次恐怖袭击中，恐怖分子人数最多不超过28人。[4]可见小规模化是我国境内恐怖袭击的一个趋势。
与20世纪爱尔兰共和军和车臣非法武装的情况不同，尽管“东突”等组织猖獗，但其主要势力位于境外，境内并不存在大规模的非法武装力量。这就使得传统上的“反恐战争”模式并不适用于我国当前的反恐工作。反观我国境内近年来发生的恐怖袭击事件，如昆明暴恐案、乌鲁木齐火车站恐怖袭击案等大多为小规模的恐怖分子混进人流量大的公共场所进行的突发性恐怖袭击，此时处于反恐第一线的往往是这些场所的安保人员与基层民警。作为可以在第一时间做出反应的基层公安力量，在这类紧急场合应当可以发挥更大作用。
四、对我国反恐立法的建议
（一）采取复合式的反恐怖主义专门立法
从上一部分中可以看出，我国现有的反恐条款比较分散，未能形成系统的反恐法律体系。并且《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》虽然解决了一些迫切需要解决的问题，但内容上仍然远不足以满足反恐工作的需要，因而，建立一部专门的《反恐法》是解决上述问题的最佳途径。 国际上通行的反恐立法模式一般分为三种：独立规定主体间的权利、义务关系，而无须依附、参照其他法律文件的独立式立法模式，如俄罗斯、法国等;仅对已经生效的其他法律文件加以修订、删改的附属式立法模式，如德国、澳大利亚等;另外就是既有条款独立规定主体间的权利、义务关系，也有条款对其他法律文件加以修订、删改的复合式立法模式，如美国、英国等。[1]
我国《反恐法》立法模式的选择可以采取上文提及的复合式。从官方消息以及文件中已经显示，我国出台一部专门的《反恐法》势在必行，因此不太可能采用附属式立法模式，通过一系列反恐怖主义的法律修正案作为我国反恐工作的指导法律。
另外，根据前文广义的反恐立法分类，我国目前有充足的法律可涵盖反恐立法中重要的“预防”“处置”“制裁”和“恢复”四个方面。我国当前的反恐立法的主要问题在于法条规定过于分散，且大多数并未体现恐怖主义特征。因此我国反恐立法可采取复合式立法模式，即最重要的是整合并修正已有法律，加上与《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》内容类似但更丰富的总体规定以及一些我国立法中缺乏的必要新规定，共同纳入新的《反恐法》中。
以复合式反恐立法模式较为成功的美国反恐立法为例，我国在修订、删改其他法律文件以纳入《反恐法》时可借鉴如下方式。如其“爱国者法案”第902条：将国际恐怖活动纳入《1947年国家安全法》规定的外国情报范畴。对《1947年国家安全法》的第3条（《美国法典》50篇401（a）条进行修改（1）在段落（2）的时间期限前，插入“，或国际恐怖活动”;（2）在段落（3），删除“和进行的活动”，并插入“，和进行的活动”。[2]类似的修改同样可以参照针对我国反间谍工作的1993年《中华人民共和国国家安全法》进行，明确并完善《国家安全法》中相关条款的反恐“处置”作用。我国其他“预防”“制裁”“恢复”等方面的广义反恐立法同样可以通过类似的修该体现出反恐特点，并纳入《反恐法》中。
有学者主张我国应采取独立式的立法模式。除了认为我国当前立法不足以覆盖预防、处置、制裁和恢复多个层面的反恐内容以外，还提出我国立法史上并未出现过“一部法律中纳入各个部门法的修正案”的“包裹式”立法，因而不适宜采取复合式或附属式立法。对此，笔者认为虽然复合式立法方式在我国立法中没有先例，但并不能说明这一方式效果不好且不宜采用。只要能充分地解决反恐工作各阶段各层次中的重点问题，且能减少大量与广义反恐立法内容重叠的相关规定，避免重复立法，复合式立法这一模式就值得采纳。
（二）反恐的执法主力应确定为公安机关
正如前文所分析的，根据《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》，我国当前防范和打击恐怖活动的主力为中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织。然而其机动性大大受制于我国当前小规模化、具有向内地发展趋势的恐怖袭击局面。
近年来的小规模恐怖袭击，如上文提到的两次火车站恐怖袭击事件及2011年发生于喀什的市中心爆炸事件、美食街劫持卡车事件等，都发生在市民较为密集的公共场所。往往这些地点都随时不同程度地有基层民警执勤，发生突发恐怖袭击事件时，公安力量则是首要防线。而武警特警要赶到现场总会有时间差，如果不能第一时机、第一现场有效控制局面，就将失去主动权。如近期的广州火车站暴恐案中民警及时开枪，就有效降低了伤亡，而及时控制嫌犯，也便于下一步侦破案件。因此笔者认为我国下一步《反恐法》中应将防范和打击恐怖活动的主力定为各级公安机关。
仅仅规定公安机关为反恐主力并非重点，《反恐法》应完善相应制度，提高公安机关应对预防打击恐怖活动的能力。要增加基层警力投入、加强公安反恐训练，并在重点地区与场所保持公安战斗力，更好地发挥其打击恐怖活动的能力。从近几年在新疆发生的恐怖袭击案例中可以发现，国家机关，尤其是公安机关更容易成为恐怖袭击的主要目标，如针对新疆和田纳尔巴格派出所的“7·18”恐怖袭击、针对新疆莎车县公安局的“12·30”恐怖袭击等。尤其是2013年4月23日，新疆巴楚县造成民警、社区工作人员15人死亡的严重暴力恐怖案件，反映了部分基层民警实战训练不足、反恐处突能力薄弱的问题。因此有必要通过立法方式增强基层警力投入与反恐处突能力训练。
同时，近年来的恐怖袭击案件反映出我国部分地区与场所的执勤民警力量薄弱的问题。比如昆明火车站暴恐案中，火车站执勤民警人数不足、接警出警缓慢、武器准备不足等问题，也是造成该事件大量人员伤亡的因素之一。因此，应立法规定在人流量较大的公共场所增加警力投入并结合《中华人民共和国枪支管理法》《中华人民共和国人民警察法》《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》《交通警察道路执勤执法工作规范》等法律法规，确保重点地区与场所的基层公安民警配枪执勤。
恐怖主义已成为影响世界和平与发展的重要因素，我国也面临着恐怖活动的现实威胁，反恐怖斗争的长期性、复杂性和尖锐性日趋突出。在这一形势下，进一步推进反恐怖立法，解决反恐怖斗争中遇到的法律问题和实际困难，对于维护国家安全和社会稳定，具有十分重要的意义。纵观各国已有的诸多立法模式，我国应当采取合适的形式，结合我国当前反恐工作面临的紧要问题，单独制定一部综合的复合式《反恐法》，推进反恐工作进程，更好地维护我国的国家安全。