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摘 要：“一带一路”是我国基于当前经济发展形势，提出的互赢互利、和平发展的全球化发展理念，将成为未来一段时间我国经济发展的主要方向。国有企业在我国国民经济和社会发展中发挥着重要作用，也是“一带一路”背景下我国对外投资的重要主体。对国有企业来说，一带一路战略不仅意味着挑战，同时也面临诸多机遇，如何有效应对挑战、抓住机遇对国有企业境外发展具有重大意义。基于此，本文在总结国有企业现有国际规则的基础上，针对我国国有企业对外投资面临的困境进行分析，提出几点应对措施与建议。
关键词：“一带一路”;国有企业;对外投资
1 引言
“一带一路”倡议自2013年提出以来，得到了越来越多国家的热烈响应，也成为我国参与全球经济开放合作的一种新模式、新方案。国有企业作为我国对外投资的重要主体，全面参与了“一带一路”项目建设，发挥了重要的经济作用。与此同时，国有企业对外投资的过程也面临着诸多挑战。本文基于“一带一路”的背景和目标，总结现有国有企业的国际规则并分析现下国有企业对外投资所面临的困境，为“一带一路”战略背景下我国国有企业境外发展提出几点对策和建议。
2 国有企业现有国际规则
从现有的国际规则体系来看，国际贸易和投资规则对调整国有企业的反竞争行为主要包括WTO体系下的国企规则、一般国际法基本原则、双边投资协定或区域贸易协定下关于国企的规定等。以下本文主要选取了几个重点规范进行总结并对其中国企的相关条文进行梳理。
2.1 WTO体系中的国有企业规则
WTO体系中对国有企业的规则主要包含在《关税与贸易总协定》（GATT1947）、《补贴与反补贴协定》（SCM协定）及WTO一般性原则之中。GATT1947第17条针对“国营贸易企业”（state trading enterprise）的进出口购销行为提出了非歧视待遇原则，要求基于商业考虑，国有企业需履行必要的通知和报告义务。1该条款体现了WTO的基本原则——非歧视待遇原则，非歧视的核心原则主要包括国民待遇和最惠国待遇原则。这说明非歧视待遇原则也是适用于国有企业的。
依据《补贴与反补贴措施协议》（SCM协定），企业接受补贴的行为也受到了WTO纪律的约束。SCM协定将“存在政府或公共机构给予的财政资助”视为补贴行为。而发达国家常将国有企业作为公共机构对待，因此国有企业可能作为补贴主体受到规范。
目前，在WTO框架中还没有专门的竞争政策规定，但在WTO协定的诸多条款中，竞争政策的精神贯穿始终。比如1994年《关税与贸易总协定》（GATT1994）中的第1条第1款规定了一般最惠国待遇以及其中的非歧视原则条款的规定，实质上都体现了竞争政策的精神。这些相关的竞争条款对于国有企业的规范和制约都有很大影响力。
2.2 OECD关于国有企业的规范
《OECD国有企业公司治理指引》（“OECD”指南）于2005年推出，在2015年进行了修订。修订后的“OECD”指南第三章将“市场中的国有企业”作为单独一章加以阐述，并强调国家所有权的合理性，倡导国有企业进行平等的市场竞争并实施更高标准的透明度和信息披露要求。2
“OECD”指南为国有企业治理提供了七条参考性国际标准，要求政府制定合理的国企监管制度，保证公平竞争，赋予国企充分的自主独立性，建立明确的问责机制。“OECD”指南还进一步要求国有企业须贯彻企业行为责任标准，其经济行为需遵守市场规则，不应取得与市场条件不相符的歧视性或优惠待遇。
2.3 CPTPP竞争中立政策及国有企业条款
CPTPP（Comprehensive and Progressive Trans-Pacific Partnership）将国有企业和指定垄断的内容作为横向议题专章进行规定。基于竞争中立原则，CPTPP在适用范围、非歧视与商业考虑、非商业援助、透明度等核心条款中对国有企业提出了要求。CPTPP国企条款适用于从事商业活动的大型国有企业，即针对一定规模以上（年营业额连续三年达2亿特别提款权）从事特定营利活动的中央国企，要求以商业考虑作为交易决策基础，以非歧视原则对待外国货物、服务和投资。3在CPTPP下，缔约方不得因政府的所有权或控制而向国企提供援助，而对其他缔约方国内货物和服务产生替代影响和价格影响，对国内产业形成实质损害、实质损害威胁，或实质阻碍国内产业的建立。为保证实施，CPTPP要求各缔约方披露本国国有企业名单，并根据请求提供关于国企中政府所有权或控制情况，以及所提供的非商業援助等有关信息。
3 “一带一路”背景下国有企业面临的困境
3.1 投资东道国的国家安全干预
基于整个世界局势的紧张性，许多合作国家在接收海外投资来源时，一旦发现来源归属于中国的国有企业，就立刻会对企业进行全面检查，尤其在一些国情不稳定的国家。这类举动虽然是东道国保护国家的必然性举措，但在东道国对中国投资表示高度怀疑的状态下，难免会对项目建设做出一些实质性的干预举动。为了保证全球化经济来往的安全，双边投资的国家往往都会提前签署例外安全条例。当前跨境投资所遵循的主要规范就是世界贸易组织发布的协定、条约等。经济方面的不稳定对于一个国家的国家安全也具有相当的危险性。因此国际上对东道国的安全维护始终是秉持着支持态度的。但该条世界尊重性质的条款也常常变为其他国家牵涉我国投资进程的手段，为我国国有企业的海外投资风险加上了概率极大的可能性。美国就多次以“不安全”为条件对我国国有企业参与海外投资等项目进行无实际理由阻拦。例如在2008年、2011年华为技术参与的收购交易，均被当时的政府人员签发行政命令，因不安全收购原因而使华为科技被动退出收购市场。这一点在我国国有企业对“一带一路”沿线国家投资时也是具有借鉴意义的。 3.2 国有企业金融风险管理问题
现阶段，国有企业在一带一路投资方面的资金大部分都是依靠自有资金。在政策支持下，国内保险机构、金融机构也为一带一路提供了大量的资金支持，但这些资金往往存在一定的局限性，对于境外业务方面的支持不够理想。与此同时，随着国有企业境外业务的不断发展，其在持续引入国内资金、国外资金的同时，自然也导致相应的金融风险不断增加。首先，国有企业管理者对“一带一路”金融风险本身以及沿线国家风险认识程度不够全面、深入，重视程度有待提高。其次，我国国有企业金融风险管理制度偏重宏观监管，忽视微观企业内控制度也是国有企业面临金融困境的问题之一。具体来看，目前在实际操作中企业金融风险管理依靠政府宏观层面监管较多，企业微观层面管理规定较少。
3.3 国有企业的海外投资自由度和灵活性不足、投资效益不高
国有企业的海外投资与民营企业相比，面临着更严格的国内核准和监管制度。为了保证国有资产的保值增值和安全性，政府部门对国有企业的对外投资制定了较全面的核准与监管措施。同时，国有企业的海外投资还要经过国有资产监督管理委员会的监管。国有企业在海外的非主业投资受到严格限制，而民营企业的海外投资就要灵活得多，可以更好地把握各种投资机会。相关政府部门可以将对国有企业海外投资的监管重点更多地转向事中的过程监管和事后的责任追究方面，减少事前审核事项，缩短审核时间。4在实践中，国有企业对外投资项目的盈利比例，一直低于民营企业。究其原因，有国有企业面临上述制度条件约束，投资灵活性和自由度不够的原因，也有部分国有企业在海外投资运作中责任意识和风险观念不足、责任追究机制执行能力不够的原因。
4 “一带一路”下国有企业境外发展的措施与建议
4.1 创新合作模式，加强与东道国的各项信息对接
国有企业应当综合参考一带一路沿线国家市场现状、产业结构以及未来战略等，尽可能选择具备良好潜力的产业作为合作项目，通过并购的方式，全面建设本地化研发、生产以及营销机制。与此同时，基于产业链分工优化，全面推动上下游产业链与管理产业之间的有机发展，使得国有企业的技术优势能够与地区资源优势进行有效的整合，真正达成双赢。5
国有企业在参与海外投资时，必须明确所投国家的政治民情、法律法规、生态环境状况、社会风气、宗教信仰等重要内容。6“一带一路”沿线国家大多是发展中国家，国内法律体系不够完善，对于发展中国家，需要采取一套与发达国家较为不同的协商和信息对接系统。发展中国家的社会环境各方面往往都比较复杂，除基础的占地、开厂、开采等行动需要东道国政府确认外，在安全方面也需要当地政府进行协助维护，因此我国企业可与当地政府采取协商手段，要求政府派发相关保护政策来维持双方项目合作的进一步发展。
4.2 加大金融风险防控力度
对于“一带一路”对外投资金融风险的防控，首先要从企业内部进行开始，在中国特色的现代企业制度基础上建立精准化的全面风险管理制度。“一带一路”背景下企业国际化中的金融风险管理依然存在诸多问题，内部风险管理制度和内部审计与风控制度不够完善。7健全公司法人治理结构，在此基础上完善全面风险管理制度，尤其是投资风险控制机制、内部监督管理机制以及激励约束机制。其次应该明确“一带一路”金融风险的特殊性，进行有针对性的全面风险管理模式。金融风险特殊性是由其沿线国家风险、金融制度差异以及国有企业特殊性决定的。这就要求针对拟投资国的金融环境、金融市场实施实地调研，同时充分结合国有企业实际情况，针对具体业务可能面临的金融风险进行全面的分析，针对风险与利益进行全面的均衡分析。
4.3 采用多元化评价体系，寻求具有包容性和可持续性的经济发展模式
过多的指责国有企业制度的缺陷针对现今我国国有企业的海外发展是没有实际意义的，我们应积极倡导对国有企业运行采用多元化评价体系的观点。现有的国企国际法律规则基于对国企的传统认识，未能有效回应包容性增长和可持续发展要求。CPTPP虽然将包容性经济增长作为其口号之一，但其对国企实行差别化的对待做法的本身违背了包容性增长对各主体获得公平发展机遇、享受发展成果的基本要求。对于“一带一路”国有企业在国际社会中的定位，我们应该承认国有企业平等的法律主体身份和特殊的经济社会责任，对其做出公平而有区分的多元评价体系。因此，应根据“一带一路”国家共同的需要，强化国有企业的主体能力，构建以功能、绩效和责任为核心的评价监督体系，为国有企业设立公平、公正的国际法律环境。8“一带一路”国家国企法律制度应打破以行为限制为主要目的的框架体系，充分利用各国丰富的国企制度和实践资源，重构国有企业制度的国际目标，鼓励和促进国企以科学、负责任的发展为导向进行合理的国际法律规则设计，并以经济和社会效果为基础构建公平、客观、全面的国际评价标准。
5 结 语
“一带一路”倡议为我国国有企业的发展搭建了新的平台，进一步带动了国有企业境外方向的投资发展。在境外发展的过程中，国有企业应当始终坚持共赢、和平、包容的理念，主动改革创新合作模式。同时应该完善全面风险管理制度，特别是针对国有企业进行特殊的全面风险管理模式。对国有企业运行采用多元化评价体系的观点，将实现可持续发展目标作为基本原则之一，促使国有企业成为国际经济包容性增长的核心力量。
参考文献
[1]参见GATT协定第17条、第2条第4款、附件9关于第17条的注释，https：//www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gatt47_e.pdf，访问日期2019年12月22日。
[2]鲁桐.《OECD国有企业公司治理指引》修订及其对中国国企改革的启示[J].国际经济评论，2018（05）：119-134+7.
[3]Goggin，Thoma，The Trans-Pacific Partnership：Expanding International Regimes，Masters Abstracts International. 2015.
[4]刘追，张志菲，姜海云.“一带一路”建设与中国企业管理国际化——中国企业管理研究会2017年会学术观点综述[J].经济管理，2018，40（03）：196-208.
[5]苗吉.“一带一路”倡议：预期管理、风险规避及战略应对[J].世界经济与政治论坛，2017（03）：1～26.
[6]"Competitive Neutrality and State-Owned Enterprises;Challenges and Policy Options，".Capobianco，A，H Christiansen. Journal of Women’s Health. 2011.
[7]Friends of the Earth，Several UN Sustainable Development Goals are Irreconcilable with Trans Pacific Partnership Trade Deal，Friends of the Earth，2015，p.1-6.
[8]傅宏宇，張秀.“一带一路”国家国有企业法律制度的国际构建与完善[J].国际论坛，2017，19（01）：48-53+80.
作者简介：
黄淑敏（1997年-），女，汉族，湖南郴州，硕士研究生。研究方向：国际经济法。
蒋殷怡（1996年-），女，汉族，浙江临海，硕士研究生。研究方向：国际经济法。
关键词：“一带一路”;国有企业;对外投资
1 引言
“一带一路”倡议自2013年提出以来，得到了越来越多国家的热烈响应，也成为我国参与全球经济开放合作的一种新模式、新方案。国有企业作为我国对外投资的重要主体，全面参与了“一带一路”项目建设，发挥了重要的经济作用。与此同时，国有企业对外投资的过程也面临着诸多挑战。本文基于“一带一路”的背景和目标，总结现有国有企业的国际规则并分析现下国有企业对外投资所面临的困境，为“一带一路”战略背景下我国国有企业境外发展提出几点对策和建议。
2 国有企业现有国际规则
从现有的国际规则体系来看，国际贸易和投资规则对调整国有企业的反竞争行为主要包括WTO体系下的国企规则、一般国际法基本原则、双边投资协定或区域贸易协定下关于国企的规定等。以下本文主要选取了几个重点规范进行总结并对其中国企的相关条文进行梳理。
2.1 WTO体系中的国有企业规则
WTO体系中对国有企业的规则主要包含在《关税与贸易总协定》（GATT1947）、《补贴与反补贴协定》（SCM协定）及WTO一般性原则之中。GATT1947第17条针对“国营贸易企业”（state trading enterprise）的进出口购销行为提出了非歧视待遇原则，要求基于商业考虑，国有企业需履行必要的通知和报告义务。1该条款体现了WTO的基本原则——非歧视待遇原则，非歧视的核心原则主要包括国民待遇和最惠国待遇原则。这说明非歧视待遇原则也是适用于国有企业的。
依据《补贴与反补贴措施协议》（SCM协定），企业接受补贴的行为也受到了WTO纪律的约束。SCM协定将“存在政府或公共机构给予的财政资助”视为补贴行为。而发达国家常将国有企业作为公共机构对待，因此国有企业可能作为补贴主体受到规范。
目前，在WTO框架中还没有专门的竞争政策规定，但在WTO协定的诸多条款中，竞争政策的精神贯穿始终。比如1994年《关税与贸易总协定》（GATT1994）中的第1条第1款规定了一般最惠国待遇以及其中的非歧视原则条款的规定，实质上都体现了竞争政策的精神。这些相关的竞争条款对于国有企业的规范和制约都有很大影响力。
2.2 OECD关于国有企业的规范
《OECD国有企业公司治理指引》（“OECD”指南）于2005年推出，在2015年进行了修订。修订后的“OECD”指南第三章将“市场中的国有企业”作为单独一章加以阐述，并强调国家所有权的合理性，倡导国有企业进行平等的市场竞争并实施更高标准的透明度和信息披露要求。2
“OECD”指南为国有企业治理提供了七条参考性国际标准，要求政府制定合理的国企监管制度，保证公平竞争，赋予国企充分的自主独立性，建立明确的问责机制。“OECD”指南还进一步要求国有企业须贯彻企业行为责任标准，其经济行为需遵守市场规则，不应取得与市场条件不相符的歧视性或优惠待遇。
2.3 CPTPP竞争中立政策及国有企业条款
CPTPP（Comprehensive and Progressive Trans-Pacific Partnership）将国有企业和指定垄断的内容作为横向议题专章进行规定。基于竞争中立原则，CPTPP在适用范围、非歧视与商业考虑、非商业援助、透明度等核心条款中对国有企业提出了要求。CPTPP国企条款适用于从事商业活动的大型国有企业，即针对一定规模以上（年营业额连续三年达2亿特别提款权）从事特定营利活动的中央国企，要求以商业考虑作为交易决策基础，以非歧视原则对待外国货物、服务和投资。3在CPTPP下，缔约方不得因政府的所有权或控制而向国企提供援助，而对其他缔约方国内货物和服务产生替代影响和价格影响，对国内产业形成实质损害、实质损害威胁，或实质阻碍国内产业的建立。为保证实施，CPTPP要求各缔约方披露本国国有企业名单，并根据请求提供关于国企中政府所有权或控制情况，以及所提供的非商業援助等有关信息。
3 “一带一路”背景下国有企业面临的困境
3.1 投资东道国的国家安全干预
基于整个世界局势的紧张性，许多合作国家在接收海外投资来源时，一旦发现来源归属于中国的国有企业，就立刻会对企业进行全面检查，尤其在一些国情不稳定的国家。这类举动虽然是东道国保护国家的必然性举措，但在东道国对中国投资表示高度怀疑的状态下，难免会对项目建设做出一些实质性的干预举动。为了保证全球化经济来往的安全，双边投资的国家往往都会提前签署例外安全条例。当前跨境投资所遵循的主要规范就是世界贸易组织发布的协定、条约等。经济方面的不稳定对于一个国家的国家安全也具有相当的危险性。因此国际上对东道国的安全维护始终是秉持着支持态度的。但该条世界尊重性质的条款也常常变为其他国家牵涉我国投资进程的手段，为我国国有企业的海外投资风险加上了概率极大的可能性。美国就多次以“不安全”为条件对我国国有企业参与海外投资等项目进行无实际理由阻拦。例如在2008年、2011年华为技术参与的收购交易，均被当时的政府人员签发行政命令，因不安全收购原因而使华为科技被动退出收购市场。这一点在我国国有企业对“一带一路”沿线国家投资时也是具有借鉴意义的。 3.2 国有企业金融风险管理问题
现阶段，国有企业在一带一路投资方面的资金大部分都是依靠自有资金。在政策支持下，国内保险机构、金融机构也为一带一路提供了大量的资金支持，但这些资金往往存在一定的局限性，对于境外业务方面的支持不够理想。与此同时，随着国有企业境外业务的不断发展，其在持续引入国内资金、国外资金的同时，自然也导致相应的金融风险不断增加。首先，国有企业管理者对“一带一路”金融风险本身以及沿线国家风险认识程度不够全面、深入，重视程度有待提高。其次，我国国有企业金融风险管理制度偏重宏观监管，忽视微观企业内控制度也是国有企业面临金融困境的问题之一。具体来看，目前在实际操作中企业金融风险管理依靠政府宏观层面监管较多，企业微观层面管理规定较少。
3.3 国有企业的海外投资自由度和灵活性不足、投资效益不高
国有企业的海外投资与民营企业相比，面临着更严格的国内核准和监管制度。为了保证国有资产的保值增值和安全性，政府部门对国有企业的对外投资制定了较全面的核准与监管措施。同时，国有企业的海外投资还要经过国有资产监督管理委员会的监管。国有企业在海外的非主业投资受到严格限制，而民营企业的海外投资就要灵活得多，可以更好地把握各种投资机会。相关政府部门可以将对国有企业海外投资的监管重点更多地转向事中的过程监管和事后的责任追究方面，减少事前审核事项，缩短审核时间。4在实践中，国有企业对外投资项目的盈利比例，一直低于民营企业。究其原因，有国有企业面临上述制度条件约束，投资灵活性和自由度不够的原因，也有部分国有企业在海外投资运作中责任意识和风险观念不足、责任追究机制执行能力不够的原因。
4 “一带一路”下国有企业境外发展的措施与建议
4.1 创新合作模式，加强与东道国的各项信息对接
国有企业应当综合参考一带一路沿线国家市场现状、产业结构以及未来战略等，尽可能选择具备良好潜力的产业作为合作项目，通过并购的方式，全面建设本地化研发、生产以及营销机制。与此同时，基于产业链分工优化，全面推动上下游产业链与管理产业之间的有机发展，使得国有企业的技术优势能够与地区资源优势进行有效的整合，真正达成双赢。5
国有企业在参与海外投资时，必须明确所投国家的政治民情、法律法规、生态环境状况、社会风气、宗教信仰等重要内容。6“一带一路”沿线国家大多是发展中国家，国内法律体系不够完善，对于发展中国家，需要采取一套与发达国家较为不同的协商和信息对接系统。发展中国家的社会环境各方面往往都比较复杂，除基础的占地、开厂、开采等行动需要东道国政府确认外，在安全方面也需要当地政府进行协助维护，因此我国企业可与当地政府采取协商手段，要求政府派发相关保护政策来维持双方项目合作的进一步发展。
4.2 加大金融风险防控力度
对于“一带一路”对外投资金融风险的防控，首先要从企业内部进行开始，在中国特色的现代企业制度基础上建立精准化的全面风险管理制度。“一带一路”背景下企业国际化中的金融风险管理依然存在诸多问题，内部风险管理制度和内部审计与风控制度不够完善。7健全公司法人治理结构，在此基础上完善全面风险管理制度，尤其是投资风险控制机制、内部监督管理机制以及激励约束机制。其次应该明确“一带一路”金融风险的特殊性，进行有针对性的全面风险管理模式。金融风险特殊性是由其沿线国家风险、金融制度差异以及国有企业特殊性决定的。这就要求针对拟投资国的金融环境、金融市场实施实地调研，同时充分结合国有企业实际情况，针对具体业务可能面临的金融风险进行全面的分析，针对风险与利益进行全面的均衡分析。
4.3 采用多元化评价体系，寻求具有包容性和可持续性的经济发展模式
过多的指责国有企业制度的缺陷针对现今我国国有企业的海外发展是没有实际意义的，我们应积极倡导对国有企业运行采用多元化评价体系的观点。现有的国企国际法律规则基于对国企的传统认识，未能有效回应包容性增长和可持续发展要求。CPTPP虽然将包容性经济增长作为其口号之一，但其对国企实行差别化的对待做法的本身违背了包容性增长对各主体获得公平发展机遇、享受发展成果的基本要求。对于“一带一路”国有企业在国际社会中的定位，我们应该承认国有企业平等的法律主体身份和特殊的经济社会责任，对其做出公平而有区分的多元评价体系。因此，应根据“一带一路”国家共同的需要，强化国有企业的主体能力，构建以功能、绩效和责任为核心的评价监督体系，为国有企业设立公平、公正的国际法律环境。8“一带一路”国家国企法律制度应打破以行为限制为主要目的的框架体系，充分利用各国丰富的国企制度和实践资源，重构国有企业制度的国际目标，鼓励和促进国企以科学、负责任的发展为导向进行合理的国际法律规则设计，并以经济和社会效果为基础构建公平、客观、全面的国际评价标准。
5 结 语
“一带一路”倡议为我国国有企业的发展搭建了新的平台，进一步带动了国有企业境外方向的投资发展。在境外发展的过程中，国有企业应当始终坚持共赢、和平、包容的理念，主动改革创新合作模式。同时应该完善全面风险管理制度，特别是针对国有企业进行特殊的全面风险管理模式。对国有企业运行采用多元化评价体系的观点，将实现可持续发展目标作为基本原则之一，促使国有企业成为国际经济包容性增长的核心力量。
参考文献
[1]参见GATT协定第17条、第2条第4款、附件9关于第17条的注释，https：//www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gatt47_e.pdf，访问日期2019年12月22日。
[2]鲁桐.《OECD国有企业公司治理指引》修订及其对中国国企改革的启示[J].国际经济评论，2018（05）：119-134+7.
[3]Goggin，Thoma，The Trans-Pacific Partnership：Expanding International Regimes，Masters Abstracts International. 2015.
[4]刘追，张志菲，姜海云.“一带一路”建设与中国企业管理国际化——中国企业管理研究会2017年会学术观点综述[J].经济管理，2018，40（03）：196-208.
[5]苗吉.“一带一路”倡议：预期管理、风险规避及战略应对[J].世界经济与政治论坛，2017（03）：1～26.
[6]"Competitive Neutrality and State-Owned Enterprises;Challenges and Policy Options，".Capobianco，A，H Christiansen. Journal of Women’s Health. 2011.
[7]Friends of the Earth，Several UN Sustainable Development Goals are Irreconcilable with Trans Pacific Partnership Trade Deal，Friends of the Earth，2015，p.1-6.
[8]傅宏宇，張秀.“一带一路”国家国有企业法律制度的国际构建与完善[J].国际论坛，2017，19（01）：48-53+80.
作者简介：
黄淑敏（1997年-），女，汉族，湖南郴州，硕士研究生。研究方向：国际经济法。
蒋殷怡（1996年-），女，汉族，浙江临海，硕士研究生。研究方向：国际经济法。