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摘 要: 由于城市取向的制度惯性作用,致使农村劳动力难以成功转移,从而影响了国家构建和谐社会伟大工程。通过对五大制度的审视,剖析了存在于其中的阻碍农村劳动力成功转移的诸多问题:就业制度中的地方劳资政策歧视、就业机会歧视问题;住房制度中的农民工无权享受城镇住房补贴、无权购买经济适用房问题;土地制度中的导致承包地和宅基地的流转性差、所有权主体异化问题;社会保障制度中的导致农民工观望、雇主推却、地方政府消极问题,户籍制度中的社会歧视和社会隔离问题等。然后,分别有针对性地提出了能够促进农村劳动力成功转移的制度改革构想。
关键词:农村劳动力;农民工;成功转移;制度;审视
中图分类号:F323.6文献标识码:A 文章编号:1009-9107(2010)05-0001-05
农村改革后,农民有了自主支配自己劳动的权利,从此,越来越多的农村剩余劳动力进入城市打工挣钱,农民工浪潮迅速兴起,庞大的农民工队伍成为我国现代产业工人队伍的主体。30多年来,农民工忍受着各种待遇歧视,为我国经济崛起和城市发展作出了重大贡献。时至今日,由于顽强的城市取向的制度惯性作用,农民工仍然无奈地一代接一代地沿袭着城乡两栖的“侯鸟”生活方式。即使已经在城市“家庭化”定居的农民工,同样因为受到制度的限制,无法在城市落地生根,不敢放弃农村的承包地和住宅,过着“暂住”于城市的“浮萍”生活。这不仅给农民工个人增加了经济负担和精神压力,也致使农村和城市都产生了很多问题。诸如农村的“留守儿童”问题及良田荒芜、住宅空载等问题,城市的环境、治安、交通等问题。所以,解决农民工问题的要害再不是要他们能够在城市里多干活、干好活,而是如何尽快使他们有序地逐步实现成功转移,即永久告别农民工身份,能够在城市安居乐业。本文就我国现行的就业服务、户籍管理、房产、土地、社会保障等制度对农村劳动力成功转移的制约作用和改革路径进行分析和探讨。
一、就业制度
在奥肯看来,“源于机会不均等的经济不均等,比机会均等时出现的经济不平等更加令人不能忍受。”[1]我国现行就业制度对农民工的歧视依旧明显。(1)地方劳资政策歧视。多年来,过分追求GDP的地方劳资政策偏向,使业主对农民工超低价格、超长时间使用的非人性化管理有恃无恐。或者说,之所以用工企业敢凭借自己的信息和地缘优势对农民工长期进行剥夺性使用,背后是得到了地方政府的默许。例如,2009年各地政府出台的最低工资标准只有800元左右,其中最高的上海市也只有960元,这个标准仅是我国城镇在岗职工2008年月平均工资2 435.75元的39.4%。[2]国家统计局发布《2009年农民工监测调查报告》称,2009年度全国农民工月平均工资1 417元,这个水平比全国城镇居民人均可支配月收入1 431.25元还少14.25元。也就是说,一个农民工将其全部收入用于自己一个人的消费,还达不到城市人均消费水平;该《报告》还显示,外出农民工平均每个月工作26天,每周工作58.4小时。[3]这明显违背了我国劳动法“劳动者每日工作时间不超过8 小时、平均每周工作时间不超过40 小时”的规定。(2)就业机会歧视。虽然,农民工已经是我国现代产业工人队伍的主体。但是,传统的二元就业制度惯性使农民工依旧面对就业机会严重不公平的现实,他们被断然排除在国有企业招工、国家机关公务员录用、事业单位招聘用人等所谓“体制内”就业渠道之外,只能去竞争那些主要由个体户、私营业主提供的报酬福利待遇低、稳定性差、危险性大、劳动强度大的为城里人嫌弃的低端就业岗位。不难想象,在如此就业制度环境下,对于绝大多数农民工来说,无论在城里怎样打拼、打拼多少年,要实现成功转移还是不可能的。
关于就业制度改革,学界已经提出了很多建议,其中具有代表性的包括劳动合同及工资支付保障、信息服务、就业机会公平及利润分配等内容。我们认为,在当前,关键是要在制定就业制度中体现两个原则:其一,法定性原则。先要制定和完善相关法律法规,然后依法进行就业制度安排。比如最低工资标准问题,要有一个得到法律明确界定的权威、动态、科学的参照标准,不能由当地政府按其嗜好各自定调。否则,表面上看起来热热闹闹,实际上农民工的实际收入依旧被压得很低,得不到提高。这就是“民工荒”越闹越大而民工越拼越穷(工资相对下降)悖论的玄机所在,也是我国劳动报酬在初次分配中所占比重不断走低的主要原因。再如企业用人。要改变多年来的“需要就招聘,不要就解雇”的企业随意用工行为,同样要有明确而可操作的法律法规约束。唯其如此。才能够将企业的用工行为置于工人可有效监督的制度环境下,工人的声音才会被雇主重视,从而才能使随意解雇农民工的行为得到有效制止。其二,公平性原则。培育城乡一体化的人力资源市场,建立全社会以才选人和用人的公平竞争机制。包括国家机关、公共事业、垄断企业、私营业主在内,在录用、招聘员工时,要体现以人为本、关爱民生、公平公正的理念,废止以身份选人、用人的歧视性行为,实现城乡劳动力同能同权、同工同时、同工同酬。
二、房产制度
“住无所居”是农村劳动力成功转移的“天字号”难题。面对房价扶摇直上的城镇房产市场和无权享受城镇住房补贴、无权购买经济适用房的现行城镇二元住房制度,使得数以亿计且收入低廉的农民工只能望房兴叹。根据国家统计局农民工监测调查,目前,12.3%的农民工住在工棚里,7.1%的农民工住在操作间,33.7%的农民工住在工作单位提供的集体宿舍,15.7%的农民工与别人合伙租房,17.1%是独自租房,另外11.3%的农民工住在家里或寄住在亲友家,只有0.8%的高收入农民工在城里买了房。 [4]其中一部分自租的住房中,80%以上是临时建造的高建筑密度、高安全风险的简陋房 。[5]根据我们近一年来对甘肃中部地区农民工工资收入和城镇住房价格的追踪调查,当地重、脏、累、险行业的农民工月工资在1 200-2 000元之间,一般行业的农民工月工资在600-900元之间。如果除去冬季闲月和其他各类误工,上述两类工种的年收入分别在8 400-14 000元和4 200-6 300元之间,而当地县城住房(毛坯房)价格在2 800-3 400元/平方米之间。按此计算,假设一对农民工夫妻分别从事重、累、险和一般工种,每年全部家庭收入12 000-20 000元。如果把这全部收入用来购买当地城市楼房,也只能买得下4-7平方米,要购买一套90平方米的住房需要12-23年的全部收入,这显然是脱离实际的。还需要说明的是,现在楼市上存在着一个怪现象,就是几十年的旧房价格被扭曲得异常火爆,单位面积价格与新楼房相差无几。其实原因很简单,就是新楼房面积越建越大,而急需住房的基本都是中、低收入阶层。因此,这一因供需严重错位而导致的旧房价格走俏又将对新楼房不敢问津的农民工驱赶在旧房市场之外。
解决这一问题的突破口就是住房制度改革。(1)将农民工纳入城市住房的保障体系之中。农民工只要符合基本条件(比如有稳定职业或在当地城市务工达到规定时间),就可以与市民同等享受一切保障性住房政策优惠。(2)发放农民工城市住房特殊补贴。作为一项过渡性的激励政策措施,可考虑在目前财税制度下,对已经拥有住房的农民工给予特殊住房补贴。可以按户头一次性补贴,也可以规定期限(比如5年)逐年补贴。(3)制定城市经济适用房的建造分配法律法规。观察近几年来城市经济适用房建造分配现状,我们认为政府急需出台相关法律法规予以规范,切实遏制经济适用住房建造分配中存在的准入、退出管理机制不完善、日常监管和服务不到位等问题,防止有钱人和有权人侵占老百姓利益,避免农民工住房领域又成为一些官员利用公权力谋取私利的重灾区。(4)实行城市房产亦征亦补的财税政策。我们认为,为了防止出现房市“泡沫”和解决老百姓(主要是农民工)“住无所居”问题,需要在目前以及今后一段时间内,实行亦征亦补的财税政策。基本思路是:各个城市的地方财政按每户一套住房予以补贴,从第二套开始,依据套数和面积两个因素,征收累进的房产税。相信这一措施除了固有的公平意义外,还具有防止“房市泡沫”和促进农民工市民化的双重作用。
三、土地制度
多年来,学界对农村土地制度的研究热得发烫,改革建议汗牛充栋,但至今见仁见智,莫衷一是。限于本文研究的范围,仅围绕促进农村劳动力成功转移的主题对我国现行土地制度的相关内容予以审视。我们认为,现行土地制度对于农村劳动力成功转移的制约作用集中表现在两个方面。(1)承包地和宅基地的流转性差。尽管中央政策明确农民承包地和宅基地可以流转,但是,直至现在,土地这一作为农村主要生产要素和住宅这一农民主要财产的市场一直是一潭死水,并没有出现中央政策设计的“顺畅流转”。事实上,对于已经离开农村多年的农民工来说,承包地成了“欲耕不划算,欲弃不舍得”的“鸡肋”。与此紧密联系,经过自己多年含辛茹苦营造起来的(其中有些是经过几代人营造的)住宅成了带不走、卖不出的“死宝”。[6]652正因为如此,我国农村比较普遍地出现了两大“奇观”:其一,良田荒芜。大量的良田或被粗放式经营、或被撂荒,这在人均耕地资源无比稀缺的我国是违背常理的。究其原因,就是在现行土地产权制度下,只要不放弃土地使用权(无论实际种植还是闲置),不仅不会再增加任何成本,甚至还能拣到直接补贴这个便宜。因为直接补贴资金来自上级财政,所以,一些不种耕地又冒领直接补贴的人却常常得到周围方方面面的理解和同情,包括基层干部。如果放弃土地,不但得不到退出收益,反而可能要承担退出成本。比如,一旦城镇就业出现困难需要返回农村时,就可能遇到承包地难以收回的风险。其二,住宅闲置。几乎所有农民工都原封不动地保留着农村住宅,农村由此出现了大量空载住宅。有的因年久失修,房舍衰败不堪,严重影响村容村貌。原因就是农民的农村住宅用地都是零成本、无限期的。一旦要退出,就要面对宅基地零收益、住宅资产变现难的实际。(2)土地所有权主体异化。时至今日,农村集体所有制业已名存实亡,由此导致的土地所有权主体异化也是不争的事实,这在土地征用过程中表现得淋漓尽致。地方大大小小的官员在耕地征用过程中俨然以土地所有权主体代理(村领导)或代理人主管(乡、县领导)的身份与民争利,使中央保护农民利益的政策在执行中走样,农民利益严重受损。这使一些本来可以利用承包地征用补偿资金能够在城市安家立业的农民工失去仅有的机会。
鉴于以上原因,我们建议:(1)设立“国家所有的农地改革实验区”。基于我国土地资源面积广、差异性大的特殊性和继续探索土地制度创新路子的客观要求,可考虑指定一些区域设立“国家所有的农地改革实验区”。具体思路是:以国家所有制替代集体所有制,赋予承包农户除终端所有权以外的其余全部土地产权(包括占有、使用、收益和抵押等权益),使用期限可延长至整个社会主义初级阶段。[7]68这样至少具有以下优点:一是改革成本小。可避免引起不必要的意识形态争论,以保持我党土地制度革命——改革的连续性,有利于保持社会稳定。二是改革绩效高。有利于维护中央政府对全国土地进行宏观管理的绝对权威,可从根本上消除长期以来在农村土地征用过程中存在的有令不行、有禁不止的“诸侯”现象,对杜绝在农地出让过程中由于土地产权不清晰所导致的“强势分利集团”攫取土地出让收益现象具有釜底抽薪的特殊功效;有利于农民形成长期稳定的收益预期,有效激励农民保护和高效利用土地资源;有利于规范和加快土地流转,可使农民工的承包地由“鸡肋”变为融资的“香饽饽”。(2)赋予土地承包者更多的权能,建立和完善资产退出机制。现在,实行土地使用权货币化自由流转已经水到渠成,对于在城市稳定就业或已经定居的农民工来说,允许自由出售属于自己的土地使用权和住宅所有权是天经地义的,这对于帮助他们能够成功转移也是至关重要的。同时,还能够大大减少城乡两栖居住现象,有效节约国家交通、土地资源。(3)放开搞活农村住宅(包括宅基地及其附着于其上的建筑物和树木等)市场。2007年颁布的《物权法》没有在农村住宅的流转上作出让农民工真正兴奋的规定,致使农村住宅流转渠道不畅、价格低迷,这有碍于盘活农民工农村房地资产。因为农民工在家乡都有自己的住宅,并且,他们当中大多数的农村住宅的质量在当地都是相对上乘的,如果有了规范的交易市场,将会在很大程度上缓解融资困境。(4)建立健全农村土地流转的法律法规体系,实现城乡土地流转的法制化和市场化。用法律这只看得见的手和市场这只看不见的手完全替代政府(官员)这只忽明忽暗的手。
四、社会保障制度
我国现行的社会保障制度至今顽强地保留着计划经济时期城乡分割的二元性,阻碍着农村劳动力成功转移的脚步。农民工作为当今特殊的产业工人主体,由于他们从事的大多是苦、累、脏、险的职业或工种。按理说,再没有那个社会群体能比他们更需要社会保障(救助)。但是,在我国现行社会保障制度下,作为新生社会群体的农民工恰恰处在城乡二元社会保障的夹心层,因而是社会保障最差的群体。统计数据显示,农民工参保比率最高的工伤保险也达不到30%。[8]47原因来自三个方面:(1)农民工自身原因。一是已经游离于农村社会保障之外。因为长期离开农村,办理和享受农村社会保障会遇到很多不便和困难,因而不愿参加农村社会保障。二是对参加农民工社会保障不积极。因为工作稳定性差、保障金接转困难等因素,对参加在工作属地的农民工社会保障心存疑虑,积极参加者寡,消极观望者多。(2)雇主原因。一些雇主对雇佣农民工应该承担的必要责任不以为然。或者以农民工流动性大、建立个人账户不便等为理由推卸责任,或者凭借他们相对于农民工的知识和信息优势,用口头协议、不规范的劳动合同忽悠农民工。根据权威部门的监测数据显示,雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为7.6%、21.8%、12.2%、3.9%和2.3%。[3](3)地方政府原因。因为城镇职工养老保险、医疗保险等历史欠账,加之人口老龄化、城市失业率居高不下等原因,财政支出的新旧“窟窿”不少,如果将日益庞大的农民工群体再纳入“体制内”保障系统,势必增加财政负担。所以,在传统“偏向于城市”的社保思维惯性下,农民工社会保障缺乏地方政府的积极努力。
鉴于此,农村劳动力成功转移急切呼唤社会保障制度改革。(1)建立统筹的社会保障制度。一是统筹管理机构。破除目前民政、社保、卫生等部门分割、政出多门的局面。二是统筹管理模式。包括统一城乡社会保障的资金筹措渠道、基金监管和管理手段等方面。三是统筹个人专户。目前的社会保障个人账户不具备流动性,这显然背离了劳动力迁移流动的大趋势,也不利于城乡间社会保障的统筹。因此,应建立随着劳动者的迁移而迁移的全国统一的社会保障个人账户。在此基础上,逐步过渡到由中央统筹管理。(2)让农民工有序加入城镇社会保障体系。作为一项过渡性办法,先将农民工中的捷足先登者先行纳入城镇社会保障体系,然后随着其他各项制度的跟进逐步解决。(3)建立农民工土地和住宅社会保障功能货币化转移的新机制。前面已经提到,应该让农民工在放弃原来农村土地和住宅等生活保障权能的同时能得到可变现的等价的城市社会保障权能。
五、户籍管理制度
德沃金说:“平等关切是施政者特殊的、必不可少的美德”,“人们应该以平等的关切对待处在某种境况下的一些群体。”[9]6通过30多年的改革,我国现行户籍制度虽然已经失去原本直接限制人口异地工作和居住的作用,但因为户籍制度与其他制度存在着千丝万缕的联系,其改革必然会遇到来自方方面面的掣肘。因此,就整体而言,附加在户籍制度上的相关社会政策及其形成的多元社会利益格局尚未真正被打破,农村劳动力成功转移的门槛实际并没有降低多少。因此,很多农民工连续两代在城市里打拼,还是无力改变作为城市过客的社会角色。
对进一步深化户籍制度改革,理论界也已经形成很多共识。比如:剥离与户籍制度相联系的各种社会福利内容;户口登记、身份证替代户籍证,实行“以证管人、以房管人、以业管人”;推进公共服务均等化,逐步提高农村公共服务与城市公共服务在标准与规范上对接;从制度安排上减少因人口登记和身份管理而导致的社会歧视和社会隔离现象等等。
我们认为,我国取消二元户籍制度已经箭在弦上、指日可待。尽管完全有理由相信全国取消二元户籍制度不会天下大乱,但是,由于公共产品消费的刚性原理,关系十几亿人口对公共产品消费需求猛然增长和有效供给不足的矛盾并不会一取(取消户籍)了事,也不是在城市进行人口登记后每人再发一个居住证就万事大吉。相反,随着户籍制度的一元化,必然要面对城市人口迅速膨胀带来的一系列矛盾和问题。比如,维持社会秩序的正常运转等。为此,户籍改革需要把握两条原则:(1)惟一性原则。即作为一个自然人,其所享受公共产品的身份凭据必须是惟一的、不能复制的。应该说,这在当今电子化时代不是大难题。(2)层次性和差别性原则。作为过渡性的办法,首先在城镇和小城市放开,然后再逐步放开中等城市。至于特大和大城市,国家应赋予其因地制宜地制定属地政策的特殊权力,保证发展的稳定性和可持续性,以避免个别城市因公共产品供给短缺而引发“蝴蝶效应”。
参考文献:
[1]阿瑟·奥肯.平等与效率[M].王奔洲,译.北京:华夏出版社,1999:73.
[2] 常红,高星.人社部:外出农民工多为新生代09年月均收入1417元[EB/OL].[20100429]. http://npc.people.com.cn/GB/11473690.html
[3] 华艳.国家统计局监测报告称9成农民工劳动时间超标[EB/OL].[20100320].http://www.sina.com.cn/
[4] 盛来运.农民工城市化的难点是住房问题[N].中国信息报,20100303(1).
[5] 刘强.制定农民工定居城镇的住房政策已是当务之急[N].农民日报,201003 17(3).
[6] 傅伯仁,王璠,李爱宗.金融危机下我国农村劳动力转移问题研究[J].农业现代化研究,2009,30(6):650-654.
[7] 傅伯仁,冒晓慧,马书采.贫困地区农村加快改革发展的几点思考[J].中国农业资源与区划,2009,30(3):66-70.
[8] 韩淑娟.农民工社会保障缺失的制度因素研究[J].山西师大学报:社会科学版,2009,36(5):46-50.
[9] 罗纳德·德沃金.至上的美德:平等的理论与实践[M].南京:江苏人民出版社,2003.
Promote the Successful Transfer of Rural Labor:A Scrutiny of the Five Systems
FU Boren, LI Aizong,ZHANG Liang,WANG Bo
(Party School of CPC Dingxi Municipal Committee, Dingxi, Gansu 743000, China)
Abstract:The transfer of rural labor is difficult because of the inertia of urbanoriented system and it affects the great national project of building a harmonious society. This paper analyses some problems of obstruction to the transfer of rural labor force by analyzing the five major systems:The local labor is discriminated in policy and in employment system;The urban migrant workers are not entitled to housing subsidies and can not purchase affordable housing in housing system;The contracted land and homestead is in poor circulation, and the ownership is of alienation in land system;The migrant workers wait and hesitate,employers refuse and local government is negative in social security system;There has been social discrimination and social isolation in the household registration system.Therefore,this paper puts forward certain reform ideas for successful transfer of rural labor.
Key words:rural labor;migrant rural workers;successful transfer;system;scrutiny
关键词:农村劳动力;农民工;成功转移;制度;审视
中图分类号:F323.6文献标识码:A 文章编号:1009-9107(2010)05-0001-05
农村改革后,农民有了自主支配自己劳动的权利,从此,越来越多的农村剩余劳动力进入城市打工挣钱,农民工浪潮迅速兴起,庞大的农民工队伍成为我国现代产业工人队伍的主体。30多年来,农民工忍受着各种待遇歧视,为我国经济崛起和城市发展作出了重大贡献。时至今日,由于顽强的城市取向的制度惯性作用,农民工仍然无奈地一代接一代地沿袭着城乡两栖的“侯鸟”生活方式。即使已经在城市“家庭化”定居的农民工,同样因为受到制度的限制,无法在城市落地生根,不敢放弃农村的承包地和住宅,过着“暂住”于城市的“浮萍”生活。这不仅给农民工个人增加了经济负担和精神压力,也致使农村和城市都产生了很多问题。诸如农村的“留守儿童”问题及良田荒芜、住宅空载等问题,城市的环境、治安、交通等问题。所以,解决农民工问题的要害再不是要他们能够在城市里多干活、干好活,而是如何尽快使他们有序地逐步实现成功转移,即永久告别农民工身份,能够在城市安居乐业。本文就我国现行的就业服务、户籍管理、房产、土地、社会保障等制度对农村劳动力成功转移的制约作用和改革路径进行分析和探讨。
一、就业制度
在奥肯看来,“源于机会不均等的经济不均等,比机会均等时出现的经济不平等更加令人不能忍受。”[1]我国现行就业制度对农民工的歧视依旧明显。(1)地方劳资政策歧视。多年来,过分追求GDP的地方劳资政策偏向,使业主对农民工超低价格、超长时间使用的非人性化管理有恃无恐。或者说,之所以用工企业敢凭借自己的信息和地缘优势对农民工长期进行剥夺性使用,背后是得到了地方政府的默许。例如,2009年各地政府出台的最低工资标准只有800元左右,其中最高的上海市也只有960元,这个标准仅是我国城镇在岗职工2008年月平均工资2 435.75元的39.4%。[2]国家统计局发布《2009年农民工监测调查报告》称,2009年度全国农民工月平均工资1 417元,这个水平比全国城镇居民人均可支配月收入1 431.25元还少14.25元。也就是说,一个农民工将其全部收入用于自己一个人的消费,还达不到城市人均消费水平;该《报告》还显示,外出农民工平均每个月工作26天,每周工作58.4小时。[3]这明显违背了我国劳动法“劳动者每日工作时间不超过8 小时、平均每周工作时间不超过40 小时”的规定。(2)就业机会歧视。虽然,农民工已经是我国现代产业工人队伍的主体。但是,传统的二元就业制度惯性使农民工依旧面对就业机会严重不公平的现实,他们被断然排除在国有企业招工、国家机关公务员录用、事业单位招聘用人等所谓“体制内”就业渠道之外,只能去竞争那些主要由个体户、私营业主提供的报酬福利待遇低、稳定性差、危险性大、劳动强度大的为城里人嫌弃的低端就业岗位。不难想象,在如此就业制度环境下,对于绝大多数农民工来说,无论在城里怎样打拼、打拼多少年,要实现成功转移还是不可能的。
关于就业制度改革,学界已经提出了很多建议,其中具有代表性的包括劳动合同及工资支付保障、信息服务、就业机会公平及利润分配等内容。我们认为,在当前,关键是要在制定就业制度中体现两个原则:其一,法定性原则。先要制定和完善相关法律法规,然后依法进行就业制度安排。比如最低工资标准问题,要有一个得到法律明确界定的权威、动态、科学的参照标准,不能由当地政府按其嗜好各自定调。否则,表面上看起来热热闹闹,实际上农民工的实际收入依旧被压得很低,得不到提高。这就是“民工荒”越闹越大而民工越拼越穷(工资相对下降)悖论的玄机所在,也是我国劳动报酬在初次分配中所占比重不断走低的主要原因。再如企业用人。要改变多年来的“需要就招聘,不要就解雇”的企业随意用工行为,同样要有明确而可操作的法律法规约束。唯其如此。才能够将企业的用工行为置于工人可有效监督的制度环境下,工人的声音才会被雇主重视,从而才能使随意解雇农民工的行为得到有效制止。其二,公平性原则。培育城乡一体化的人力资源市场,建立全社会以才选人和用人的公平竞争机制。包括国家机关、公共事业、垄断企业、私营业主在内,在录用、招聘员工时,要体现以人为本、关爱民生、公平公正的理念,废止以身份选人、用人的歧视性行为,实现城乡劳动力同能同权、同工同时、同工同酬。
二、房产制度
“住无所居”是农村劳动力成功转移的“天字号”难题。面对房价扶摇直上的城镇房产市场和无权享受城镇住房补贴、无权购买经济适用房的现行城镇二元住房制度,使得数以亿计且收入低廉的农民工只能望房兴叹。根据国家统计局农民工监测调查,目前,12.3%的农民工住在工棚里,7.1%的农民工住在操作间,33.7%的农民工住在工作单位提供的集体宿舍,15.7%的农民工与别人合伙租房,17.1%是独自租房,另外11.3%的农民工住在家里或寄住在亲友家,只有0.8%的高收入农民工在城里买了房。 [4]其中一部分自租的住房中,80%以上是临时建造的高建筑密度、高安全风险的简陋房 。[5]根据我们近一年来对甘肃中部地区农民工工资收入和城镇住房价格的追踪调查,当地重、脏、累、险行业的农民工月工资在1 200-2 000元之间,一般行业的农民工月工资在600-900元之间。如果除去冬季闲月和其他各类误工,上述两类工种的年收入分别在8 400-14 000元和4 200-6 300元之间,而当地县城住房(毛坯房)价格在2 800-3 400元/平方米之间。按此计算,假设一对农民工夫妻分别从事重、累、险和一般工种,每年全部家庭收入12 000-20 000元。如果把这全部收入用来购买当地城市楼房,也只能买得下4-7平方米,要购买一套90平方米的住房需要12-23年的全部收入,这显然是脱离实际的。还需要说明的是,现在楼市上存在着一个怪现象,就是几十年的旧房价格被扭曲得异常火爆,单位面积价格与新楼房相差无几。其实原因很简单,就是新楼房面积越建越大,而急需住房的基本都是中、低收入阶层。因此,这一因供需严重错位而导致的旧房价格走俏又将对新楼房不敢问津的农民工驱赶在旧房市场之外。
解决这一问题的突破口就是住房制度改革。(1)将农民工纳入城市住房的保障体系之中。农民工只要符合基本条件(比如有稳定职业或在当地城市务工达到规定时间),就可以与市民同等享受一切保障性住房政策优惠。(2)发放农民工城市住房特殊补贴。作为一项过渡性的激励政策措施,可考虑在目前财税制度下,对已经拥有住房的农民工给予特殊住房补贴。可以按户头一次性补贴,也可以规定期限(比如5年)逐年补贴。(3)制定城市经济适用房的建造分配法律法规。观察近几年来城市经济适用房建造分配现状,我们认为政府急需出台相关法律法规予以规范,切实遏制经济适用住房建造分配中存在的准入、退出管理机制不完善、日常监管和服务不到位等问题,防止有钱人和有权人侵占老百姓利益,避免农民工住房领域又成为一些官员利用公权力谋取私利的重灾区。(4)实行城市房产亦征亦补的财税政策。我们认为,为了防止出现房市“泡沫”和解决老百姓(主要是农民工)“住无所居”问题,需要在目前以及今后一段时间内,实行亦征亦补的财税政策。基本思路是:各个城市的地方财政按每户一套住房予以补贴,从第二套开始,依据套数和面积两个因素,征收累进的房产税。相信这一措施除了固有的公平意义外,还具有防止“房市泡沫”和促进农民工市民化的双重作用。
三、土地制度
多年来,学界对农村土地制度的研究热得发烫,改革建议汗牛充栋,但至今见仁见智,莫衷一是。限于本文研究的范围,仅围绕促进农村劳动力成功转移的主题对我国现行土地制度的相关内容予以审视。我们认为,现行土地制度对于农村劳动力成功转移的制约作用集中表现在两个方面。(1)承包地和宅基地的流转性差。尽管中央政策明确农民承包地和宅基地可以流转,但是,直至现在,土地这一作为农村主要生产要素和住宅这一农民主要财产的市场一直是一潭死水,并没有出现中央政策设计的“顺畅流转”。事实上,对于已经离开农村多年的农民工来说,承包地成了“欲耕不划算,欲弃不舍得”的“鸡肋”。与此紧密联系,经过自己多年含辛茹苦营造起来的(其中有些是经过几代人营造的)住宅成了带不走、卖不出的“死宝”。[6]652正因为如此,我国农村比较普遍地出现了两大“奇观”:其一,良田荒芜。大量的良田或被粗放式经营、或被撂荒,这在人均耕地资源无比稀缺的我国是违背常理的。究其原因,就是在现行土地产权制度下,只要不放弃土地使用权(无论实际种植还是闲置),不仅不会再增加任何成本,甚至还能拣到直接补贴这个便宜。因为直接补贴资金来自上级财政,所以,一些不种耕地又冒领直接补贴的人却常常得到周围方方面面的理解和同情,包括基层干部。如果放弃土地,不但得不到退出收益,反而可能要承担退出成本。比如,一旦城镇就业出现困难需要返回农村时,就可能遇到承包地难以收回的风险。其二,住宅闲置。几乎所有农民工都原封不动地保留着农村住宅,农村由此出现了大量空载住宅。有的因年久失修,房舍衰败不堪,严重影响村容村貌。原因就是农民的农村住宅用地都是零成本、无限期的。一旦要退出,就要面对宅基地零收益、住宅资产变现难的实际。(2)土地所有权主体异化。时至今日,农村集体所有制业已名存实亡,由此导致的土地所有权主体异化也是不争的事实,这在土地征用过程中表现得淋漓尽致。地方大大小小的官员在耕地征用过程中俨然以土地所有权主体代理(村领导)或代理人主管(乡、县领导)的身份与民争利,使中央保护农民利益的政策在执行中走样,农民利益严重受损。这使一些本来可以利用承包地征用补偿资金能够在城市安家立业的农民工失去仅有的机会。
鉴于以上原因,我们建议:(1)设立“国家所有的农地改革实验区”。基于我国土地资源面积广、差异性大的特殊性和继续探索土地制度创新路子的客观要求,可考虑指定一些区域设立“国家所有的农地改革实验区”。具体思路是:以国家所有制替代集体所有制,赋予承包农户除终端所有权以外的其余全部土地产权(包括占有、使用、收益和抵押等权益),使用期限可延长至整个社会主义初级阶段。[7]68这样至少具有以下优点:一是改革成本小。可避免引起不必要的意识形态争论,以保持我党土地制度革命——改革的连续性,有利于保持社会稳定。二是改革绩效高。有利于维护中央政府对全国土地进行宏观管理的绝对权威,可从根本上消除长期以来在农村土地征用过程中存在的有令不行、有禁不止的“诸侯”现象,对杜绝在农地出让过程中由于土地产权不清晰所导致的“强势分利集团”攫取土地出让收益现象具有釜底抽薪的特殊功效;有利于农民形成长期稳定的收益预期,有效激励农民保护和高效利用土地资源;有利于规范和加快土地流转,可使农民工的承包地由“鸡肋”变为融资的“香饽饽”。(2)赋予土地承包者更多的权能,建立和完善资产退出机制。现在,实行土地使用权货币化自由流转已经水到渠成,对于在城市稳定就业或已经定居的农民工来说,允许自由出售属于自己的土地使用权和住宅所有权是天经地义的,这对于帮助他们能够成功转移也是至关重要的。同时,还能够大大减少城乡两栖居住现象,有效节约国家交通、土地资源。(3)放开搞活农村住宅(包括宅基地及其附着于其上的建筑物和树木等)市场。2007年颁布的《物权法》没有在农村住宅的流转上作出让农民工真正兴奋的规定,致使农村住宅流转渠道不畅、价格低迷,这有碍于盘活农民工农村房地资产。因为农民工在家乡都有自己的住宅,并且,他们当中大多数的农村住宅的质量在当地都是相对上乘的,如果有了规范的交易市场,将会在很大程度上缓解融资困境。(4)建立健全农村土地流转的法律法规体系,实现城乡土地流转的法制化和市场化。用法律这只看得见的手和市场这只看不见的手完全替代政府(官员)这只忽明忽暗的手。
四、社会保障制度
我国现行的社会保障制度至今顽强地保留着计划经济时期城乡分割的二元性,阻碍着农村劳动力成功转移的脚步。农民工作为当今特殊的产业工人主体,由于他们从事的大多是苦、累、脏、险的职业或工种。按理说,再没有那个社会群体能比他们更需要社会保障(救助)。但是,在我国现行社会保障制度下,作为新生社会群体的农民工恰恰处在城乡二元社会保障的夹心层,因而是社会保障最差的群体。统计数据显示,农民工参保比率最高的工伤保险也达不到30%。[8]47原因来自三个方面:(1)农民工自身原因。一是已经游离于农村社会保障之外。因为长期离开农村,办理和享受农村社会保障会遇到很多不便和困难,因而不愿参加农村社会保障。二是对参加农民工社会保障不积极。因为工作稳定性差、保障金接转困难等因素,对参加在工作属地的农民工社会保障心存疑虑,积极参加者寡,消极观望者多。(2)雇主原因。一些雇主对雇佣农民工应该承担的必要责任不以为然。或者以农民工流动性大、建立个人账户不便等为理由推卸责任,或者凭借他们相对于农民工的知识和信息优势,用口头协议、不规范的劳动合同忽悠农民工。根据权威部门的监测数据显示,雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为7.6%、21.8%、12.2%、3.9%和2.3%。[3](3)地方政府原因。因为城镇职工养老保险、医疗保险等历史欠账,加之人口老龄化、城市失业率居高不下等原因,财政支出的新旧“窟窿”不少,如果将日益庞大的农民工群体再纳入“体制内”保障系统,势必增加财政负担。所以,在传统“偏向于城市”的社保思维惯性下,农民工社会保障缺乏地方政府的积极努力。
鉴于此,农村劳动力成功转移急切呼唤社会保障制度改革。(1)建立统筹的社会保障制度。一是统筹管理机构。破除目前民政、社保、卫生等部门分割、政出多门的局面。二是统筹管理模式。包括统一城乡社会保障的资金筹措渠道、基金监管和管理手段等方面。三是统筹个人专户。目前的社会保障个人账户不具备流动性,这显然背离了劳动力迁移流动的大趋势,也不利于城乡间社会保障的统筹。因此,应建立随着劳动者的迁移而迁移的全国统一的社会保障个人账户。在此基础上,逐步过渡到由中央统筹管理。(2)让农民工有序加入城镇社会保障体系。作为一项过渡性办法,先将农民工中的捷足先登者先行纳入城镇社会保障体系,然后随着其他各项制度的跟进逐步解决。(3)建立农民工土地和住宅社会保障功能货币化转移的新机制。前面已经提到,应该让农民工在放弃原来农村土地和住宅等生活保障权能的同时能得到可变现的等价的城市社会保障权能。
五、户籍管理制度
德沃金说:“平等关切是施政者特殊的、必不可少的美德”,“人们应该以平等的关切对待处在某种境况下的一些群体。”[9]6通过30多年的改革,我国现行户籍制度虽然已经失去原本直接限制人口异地工作和居住的作用,但因为户籍制度与其他制度存在着千丝万缕的联系,其改革必然会遇到来自方方面面的掣肘。因此,就整体而言,附加在户籍制度上的相关社会政策及其形成的多元社会利益格局尚未真正被打破,农村劳动力成功转移的门槛实际并没有降低多少。因此,很多农民工连续两代在城市里打拼,还是无力改变作为城市过客的社会角色。
对进一步深化户籍制度改革,理论界也已经形成很多共识。比如:剥离与户籍制度相联系的各种社会福利内容;户口登记、身份证替代户籍证,实行“以证管人、以房管人、以业管人”;推进公共服务均等化,逐步提高农村公共服务与城市公共服务在标准与规范上对接;从制度安排上减少因人口登记和身份管理而导致的社会歧视和社会隔离现象等等。
我们认为,我国取消二元户籍制度已经箭在弦上、指日可待。尽管完全有理由相信全国取消二元户籍制度不会天下大乱,但是,由于公共产品消费的刚性原理,关系十几亿人口对公共产品消费需求猛然增长和有效供给不足的矛盾并不会一取(取消户籍)了事,也不是在城市进行人口登记后每人再发一个居住证就万事大吉。相反,随着户籍制度的一元化,必然要面对城市人口迅速膨胀带来的一系列矛盾和问题。比如,维持社会秩序的正常运转等。为此,户籍改革需要把握两条原则:(1)惟一性原则。即作为一个自然人,其所享受公共产品的身份凭据必须是惟一的、不能复制的。应该说,这在当今电子化时代不是大难题。(2)层次性和差别性原则。作为过渡性的办法,首先在城镇和小城市放开,然后再逐步放开中等城市。至于特大和大城市,国家应赋予其因地制宜地制定属地政策的特殊权力,保证发展的稳定性和可持续性,以避免个别城市因公共产品供给短缺而引发“蝴蝶效应”。
参考文献:
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Promote the Successful Transfer of Rural Labor:A Scrutiny of the Five Systems
FU Boren, LI Aizong,ZHANG Liang,WANG Bo
(Party School of CPC Dingxi Municipal Committee, Dingxi, Gansu 743000, China)
Abstract:The transfer of rural labor is difficult because of the inertia of urbanoriented system and it affects the great national project of building a harmonious society. This paper analyses some problems of obstruction to the transfer of rural labor force by analyzing the five major systems:The local labor is discriminated in policy and in employment system;The urban migrant workers are not entitled to housing subsidies and can not purchase affordable housing in housing system;The contracted land and homestead is in poor circulation, and the ownership is of alienation in land system;The migrant workers wait and hesitate,employers refuse and local government is negative in social security system;There has been social discrimination and social isolation in the household registration system.Therefore,this paper puts forward certain reform ideas for successful transfer of rural labor.
Key words:rural labor;migrant rural workers;successful transfer;system;scrutiny