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摘要城市化进程中，失地农民的安置问题已经成为目前我国社会的一个突出问题。本文通过对西安市东郊韩森寨和南郊西八里村的村民进行实地问卷调查，从收入、就业、生活条件等几个方面来了解失地农民的具体情况，客观分析了在这个过程中政府责任缺失的情况，然后尝试性地提出了政府在失地农民安置中应履行的责任，希望有助于我国失地农民安置问题的解决和社会主义和谐社会的建设。
关键词失地农民 补偿机制 保障制度 府责任
作者简介：郭雯，西北政法大学政治与公共管理学院2009级行政管理专业研究生。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)04-215-02
近些年，西安的城市化加快了步伐，2008年5月，国务院批复了西安第四轮城市总体规划，这也将意味着越来越多的农业人口卷入到城市化进程中。目前，西安的城镇结合部主要集中在西安城区的城中村及周边农村的交界地带，具体为西安市的灞桥、未央、雁塔三个区所辖的小部分区域和长安的大部分区域，其中不少区域是在征地扩展过程中被工商业的商厦和商住楼包围而形成的城中村。西安市的城中村达417个之多，而且还有继续扩大之势。
本文调查地点选择位于繁华的闹市区，早已没有农用耕地的两个村庄：西安东郊韩森寨和南郊西八里村。
一、基本情况
（一）西安市东郊韩森寨和南郊西八里村基本情况
韩森寨位于西安东郊，村子占地面积大约有3000多亩，分为三个小村。村子大约共有1500-2000户人。
八里村位于西安市南郊，地处长安南路西侧，村子占地面积大约有1000多亩，村子大约有400-500户人。
（二）问卷调查的基本情况
本次调研采用随机抽访的方式，一共发放调查问卷150份，收回145份，回收率为95%，其中有效问卷135份，有效率为90%。数据具有相当的实效性和真实性。问卷共设计了20个问题，内容主要涉及农民个人基本情况、就业，收入，培训、社会保障、安置补偿、社会角色、政策要求及建议等几个方面。
从调研的结果来看，71%的村民都处于失业状态，他们认为最大的就业困难是技能和文化水平比较低。83%的村民收入都是靠出租房屋，只有10%的村民的收入来源是依靠工资收入。87%的村民没有任何社会保障。在自主创业这个方面，91%的村民都愿意接受政府提供的小额贷款、培训等帮助进行自主创业。但是在政府政策方面，80%的村民对国家土地征用办法和西安市政府的安置政策不清楚，76%的村民不知道政府征用土地后的用途。而100%的村民认为征地补偿政策及财务应该公开。在失地农民心理问题方面，我们发现有62%的村民认为自己是二等公民。
东郊韩森寨85%村民的平均月收入在2000元以下，而南郊八里村68%村民的平均月收入在2000-5000元之间。东郊村民花在教育上的费用比南郊村民少了近10个百分点。南郊63%的村民认为政府举办的就业培训可有可无，只有32%的人愿意参加，而东郊87%的村民都愿意参加政府举办的就业培训。以上的三个问题东郊和南郊村民调研结果相差较大。
二、根据数据结果分析失地农民的现状及原因
（一）失地农民的就业问题
根据调研结果显示，71%的失地农民处于失业状态，而73%的失地农民的文化程度又都是高中以下学历。由于文化水平比较低，而又无技能，导致失地农民在劳动力市场中处于劣势。但是，在南郊的城中村附近，因为周边高校林立，商业市场潜力大，所以收入也会比东郊的高。以至于居住在这里的村民缺乏积极的心态去自谋职业，更不愿降低身份与外来务工人员一样去干那些“脏、差、累”的工种，同时就形成了他们“高不成，低不就”的尴尬局面。
（二）失地农民的社会保障问题
由于失地农民绝大部分是农村户口，所以他们目前还无法享受与城市居民相同的社会保障。所以在调查中我们发现有87%的失地农民没有任何社会保障。虽然陕西省也出台了相关的政策，但仍有大量的失地农民游离在社会保障制度之外。即使被纳入的，也存在内容单一，保障水平低的问题。
（三）失地农民的心理问题
失地农民对城镇居民群体归属感不强，有77%的村民认为自已虽然生活在城市中，但并不是真正意义上的城市人。正如丹尼尔·贝尔所言:“社会结构本身—包括生活方式、社会关系、规范和价值体系—是不可能在一夜之间颠倒过来的，社会结构的改革要缓慢得多，特别是风俗和约定俗成的传统。”①
（四）失地农民的安置补偿问题
失地农民的安置方式有多种，但货币安置是最普遍的做法。货币安置是将安置补助费(有时包括土地补偿费)一次性发放给征地农民,让其自谋出路。②但这种补偿方式被认为是政府出钱强制买断，而农民有很大的不满。
（五）失地农民子女受教育问题
由于社会竞争的激烈，失地农民也意识到掌握知识的重要性，特别是南郊的村民，受周围高校环境的影响，绝大部分村民都愿意在子女的教育费用上多支出。但是，自身的经济状况和文化素养决定了农民很难在子女的教育问题上达到与期望相符的结果。
三、根据以上现状分析政府责任缺失
（一）政府制度供给责任缺失
1．就业促进制度匮乏
政府用一次性的货币方式买断农民手中的土地，但发放的征地补偿款只能维持农民一时的生活，而失地农民无学历无技能很难找到工作，同时也没有人指导其自主创业，导致这些农民大都成为了“无地可种、无社会保障、无正式工作”的社会流民。
2．社会保障制度不健全
对农民而言，土地承载着社会保障和生产资料的双重功能。失地农民的社会保障也应该包括养老、医疗、失业、生育等在内的一个完整的保障体系。由于西安市各区、各街道办和各村政策实施的差异,大量的失地农民并未被纳入城市三条保障线的范围。
3．市民身份存在不确定性，制度性认同模糊
社会排斥是个人生活在一个社会中，没有以这个社会的公民身份参与正常活动的状态；社会成员在消费、生产、政治、社会互动的参与不足、不参与都可能被认为是社会排斥的存在。③根据些次调查数据显示，失地农民与城市居民相比，62%的农民认为自已是二等公民。
4．土地征用制度不完善，失地补偿制度不合理
政府利用强制性土地征用政策，低价从农民手里征地，高价出售，从而牺牲了农民的利益。所以80%的村民对国家土地征用办法和西安市政府的安置政策不清楚，76%的村民不知道政府征用土地后的用途。而100%的村民认为征地补偿政策及财务应该公开。
（二）制度落实责任缺失
1．政府的失职导致法律法规制度不完善
政府在征用农民土地时，往往就安置补偿制定相应的法规，但这些法规只是在大的原则上对安置给予界定，而缺少具体的操作方法。而各部门在具体操作过程中，只能根据自己的理解去执行。由于没有法律法规的约束，对失地农民的就业安置构成了严重阻碍，因此要用法律的形式对农民土地所有权加以明确，加以规定和约束，这样才能使失地农民得到应有的补偿，有效保护农民利益。④
2．政府法律制度执行空转，制约机制不配套
国家现行土地安置制度虽有弊端但对失地农民的相关补偿还是有所规定的，然而有些地方政府为了政绩，不顾征地法律制度的约束，任意扩大征地范围；有的官员甚至急功近利，盲目攀比，搞形象工程、政绩工程。由于对执政官员的约束不够有效，从而出现了土地腐败，侵害农民利益的事件。2010年的下半年，分别发生了河北打死打伤不愿被征地的农民事件和江西省抚州宜黄拆迁自焚事件，这都是政府失职导致制度空转的真实写照。
四、政府在失地农民安置中应履行的责任
（一）建立就业培训机制
劳动保障部和农业部应根据失地农民自身的特点，立足本地产业特色开设培训工种。对于男18－50周岁、女18－40周岁的村民，按照自愿原则，由个人自主选择需要培训的工种。而对于培训意识薄弱的村民，应对其引导，转变其思想意识。参加培训的村民，由当地的劳动保障部负责免费推荐就业。
（二）提供政策扶持,营造创业平台
建立相关制度，为失地农民发放《优惠证》，凭些证可享受个人自主创业和小额贴息贷款。同时为其开辟创业绿色通道,简化行政审批手续,改进服务质量，并规定其二年内享受城镇下岗职工税费减免和新办企业等相关优惠政策。
（三）改革现有户籍制度，健全社会保障制度
（1）改革传统的二元户籍制度。积极创造条件逐步实现城乡户籍一体化，从而以户籍改革为突破口，逐渐拆除就业、医疗、教育等制度壁垒。（2）建立以养老和医疗为主的农民社会保险制度。失地农民养老保险金的筹集应效仿城镇养老保险金的筹集方式,由政府、集体、农民共同出资。法律要明确资金来源,村集体和个人承担部分可从土地补偿费和安置补助费中列支,而政府出资部分可从土地出让收益中列支。（3）建立失地农民最低生活保障制度。（4）加大教育投入，为失地农民子女提供更多的教育资源。
（四）完善征地补偿制度
为保障被征地农民切身利益，政府部门应该完善征地程序，提高补偿标准。（1）全面推行征地听证制度和公告制度。积极推进征地补偿制度改革，努力做到同地同价，征地程序公开透明。（2）建立合理顺畅的利益沟通机制。（3）抓好征地补偿款的追缴清欠，确保征地补偿款能及时兑付到农民手中。任何单位和个人不得以任何名义截留、挪用、坐支征地补偿费用。（4）完善相关法律制度。切实加大执法检查力度，建立和完善群众举报、快速反应、挂牌督办、办案责任制等行之有效的制度，及时纠正和查处各类土地违法案件，有效遏制和防止非法占地、破坏耕地、浪费土地等现象的发生。⑤
（五）加强管理制度
（1）正确引导社会媒体舆论方向。社会导向要充分宣传农民对于我国城市社会发展的贡献,增强失地农民的城市主人翁意识和荣誉感。（2）建构服务工作运行体系，完善监督机制。（3）建立有效的政府绩效评估体系，强化政府的激励机制。（4）确保资金及时到位。政府可以通过招商引资等方式为失地农民筹集资金。
只有在城市化过程中高度重视失地农民的利益，明确和完善政府的责任，制定合理有效的政策措施妥善安置这些农民，政府才能为推进城市化营造良好的社会环境；保障好、安排好农民的利益也是建设社会主义和谐社会的基本要求。为此，政府需要科学研究，合理决策，以民为本，审慎推进。
注释：
①丹尼尔·贝尔著．赵一凡，箱隆，任晓晋译．资本主义文化矛盾．三联书店．1989年版．第53页．
②耕地司规划院联合调研组,征地安置专题调研报告．2002（33）．
③彭华民．社会排斥与社会融合——一个欧盟社会政策的分析路径．南开学报．2005（1）．
④王海磬．我国征地制度如何改革．光明日报．2004（3）．
⑤李茗，郝雯．陕西提高征地补偿标准推行征地公告听证制度．西安晚报．2007(6)．
关键词失地农民 补偿机制 保障制度 府责任
作者简介：郭雯，西北政法大学政治与公共管理学院2009级行政管理专业研究生。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)04-215-02
近些年，西安的城市化加快了步伐，2008年5月，国务院批复了西安第四轮城市总体规划，这也将意味着越来越多的农业人口卷入到城市化进程中。目前，西安的城镇结合部主要集中在西安城区的城中村及周边农村的交界地带，具体为西安市的灞桥、未央、雁塔三个区所辖的小部分区域和长安的大部分区域，其中不少区域是在征地扩展过程中被工商业的商厦和商住楼包围而形成的城中村。西安市的城中村达417个之多，而且还有继续扩大之势。
本文调查地点选择位于繁华的闹市区，早已没有农用耕地的两个村庄：西安东郊韩森寨和南郊西八里村。
一、基本情况
（一）西安市东郊韩森寨和南郊西八里村基本情况
韩森寨位于西安东郊，村子占地面积大约有3000多亩，分为三个小村。村子大约共有1500-2000户人。
八里村位于西安市南郊，地处长安南路西侧，村子占地面积大约有1000多亩，村子大约有400-500户人。
（二）问卷调查的基本情况
本次调研采用随机抽访的方式，一共发放调查问卷150份，收回145份，回收率为95%，其中有效问卷135份，有效率为90%。数据具有相当的实效性和真实性。问卷共设计了20个问题，内容主要涉及农民个人基本情况、就业，收入，培训、社会保障、安置补偿、社会角色、政策要求及建议等几个方面。
从调研的结果来看，71%的村民都处于失业状态，他们认为最大的就业困难是技能和文化水平比较低。83%的村民收入都是靠出租房屋，只有10%的村民的收入来源是依靠工资收入。87%的村民没有任何社会保障。在自主创业这个方面，91%的村民都愿意接受政府提供的小额贷款、培训等帮助进行自主创业。但是在政府政策方面，80%的村民对国家土地征用办法和西安市政府的安置政策不清楚，76%的村民不知道政府征用土地后的用途。而100%的村民认为征地补偿政策及财务应该公开。在失地农民心理问题方面，我们发现有62%的村民认为自己是二等公民。
东郊韩森寨85%村民的平均月收入在2000元以下，而南郊八里村68%村民的平均月收入在2000-5000元之间。东郊村民花在教育上的费用比南郊村民少了近10个百分点。南郊63%的村民认为政府举办的就业培训可有可无，只有32%的人愿意参加，而东郊87%的村民都愿意参加政府举办的就业培训。以上的三个问题东郊和南郊村民调研结果相差较大。
二、根据数据结果分析失地农民的现状及原因
（一）失地农民的就业问题
根据调研结果显示，71%的失地农民处于失业状态，而73%的失地农民的文化程度又都是高中以下学历。由于文化水平比较低，而又无技能，导致失地农民在劳动力市场中处于劣势。但是，在南郊的城中村附近，因为周边高校林立，商业市场潜力大，所以收入也会比东郊的高。以至于居住在这里的村民缺乏积极的心态去自谋职业，更不愿降低身份与外来务工人员一样去干那些“脏、差、累”的工种，同时就形成了他们“高不成，低不就”的尴尬局面。
（二）失地农民的社会保障问题
由于失地农民绝大部分是农村户口，所以他们目前还无法享受与城市居民相同的社会保障。所以在调查中我们发现有87%的失地农民没有任何社会保障。虽然陕西省也出台了相关的政策，但仍有大量的失地农民游离在社会保障制度之外。即使被纳入的，也存在内容单一，保障水平低的问题。
（三）失地农民的心理问题
失地农民对城镇居民群体归属感不强，有77%的村民认为自已虽然生活在城市中，但并不是真正意义上的城市人。正如丹尼尔·贝尔所言:“社会结构本身—包括生活方式、社会关系、规范和价值体系—是不可能在一夜之间颠倒过来的，社会结构的改革要缓慢得多，特别是风俗和约定俗成的传统。”①
（四）失地农民的安置补偿问题
失地农民的安置方式有多种，但货币安置是最普遍的做法。货币安置是将安置补助费(有时包括土地补偿费)一次性发放给征地农民,让其自谋出路。②但这种补偿方式被认为是政府出钱强制买断，而农民有很大的不满。
（五）失地农民子女受教育问题
由于社会竞争的激烈，失地农民也意识到掌握知识的重要性，特别是南郊的村民，受周围高校环境的影响，绝大部分村民都愿意在子女的教育费用上多支出。但是，自身的经济状况和文化素养决定了农民很难在子女的教育问题上达到与期望相符的结果。
三、根据以上现状分析政府责任缺失
（一）政府制度供给责任缺失
1．就业促进制度匮乏
政府用一次性的货币方式买断农民手中的土地，但发放的征地补偿款只能维持农民一时的生活，而失地农民无学历无技能很难找到工作，同时也没有人指导其自主创业，导致这些农民大都成为了“无地可种、无社会保障、无正式工作”的社会流民。
2．社会保障制度不健全
对农民而言，土地承载着社会保障和生产资料的双重功能。失地农民的社会保障也应该包括养老、医疗、失业、生育等在内的一个完整的保障体系。由于西安市各区、各街道办和各村政策实施的差异,大量的失地农民并未被纳入城市三条保障线的范围。
3．市民身份存在不确定性，制度性认同模糊
社会排斥是个人生活在一个社会中，没有以这个社会的公民身份参与正常活动的状态；社会成员在消费、生产、政治、社会互动的参与不足、不参与都可能被认为是社会排斥的存在。③根据些次调查数据显示，失地农民与城市居民相比，62%的农民认为自已是二等公民。
4．土地征用制度不完善，失地补偿制度不合理
政府利用强制性土地征用政策，低价从农民手里征地，高价出售，从而牺牲了农民的利益。所以80%的村民对国家土地征用办法和西安市政府的安置政策不清楚，76%的村民不知道政府征用土地后的用途。而100%的村民认为征地补偿政策及财务应该公开。
（二）制度落实责任缺失
1．政府的失职导致法律法规制度不完善
政府在征用农民土地时，往往就安置补偿制定相应的法规，但这些法规只是在大的原则上对安置给予界定，而缺少具体的操作方法。而各部门在具体操作过程中，只能根据自己的理解去执行。由于没有法律法规的约束，对失地农民的就业安置构成了严重阻碍，因此要用法律的形式对农民土地所有权加以明确，加以规定和约束，这样才能使失地农民得到应有的补偿，有效保护农民利益。④
2．政府法律制度执行空转，制约机制不配套
国家现行土地安置制度虽有弊端但对失地农民的相关补偿还是有所规定的，然而有些地方政府为了政绩，不顾征地法律制度的约束，任意扩大征地范围；有的官员甚至急功近利，盲目攀比，搞形象工程、政绩工程。由于对执政官员的约束不够有效，从而出现了土地腐败，侵害农民利益的事件。2010年的下半年，分别发生了河北打死打伤不愿被征地的农民事件和江西省抚州宜黄拆迁自焚事件，这都是政府失职导致制度空转的真实写照。
四、政府在失地农民安置中应履行的责任
（一）建立就业培训机制
劳动保障部和农业部应根据失地农民自身的特点，立足本地产业特色开设培训工种。对于男18－50周岁、女18－40周岁的村民，按照自愿原则，由个人自主选择需要培训的工种。而对于培训意识薄弱的村民，应对其引导，转变其思想意识。参加培训的村民，由当地的劳动保障部负责免费推荐就业。
（二）提供政策扶持,营造创业平台
建立相关制度，为失地农民发放《优惠证》，凭些证可享受个人自主创业和小额贴息贷款。同时为其开辟创业绿色通道,简化行政审批手续,改进服务质量，并规定其二年内享受城镇下岗职工税费减免和新办企业等相关优惠政策。
（三）改革现有户籍制度，健全社会保障制度
（1）改革传统的二元户籍制度。积极创造条件逐步实现城乡户籍一体化，从而以户籍改革为突破口，逐渐拆除就业、医疗、教育等制度壁垒。（2）建立以养老和医疗为主的农民社会保险制度。失地农民养老保险金的筹集应效仿城镇养老保险金的筹集方式,由政府、集体、农民共同出资。法律要明确资金来源,村集体和个人承担部分可从土地补偿费和安置补助费中列支,而政府出资部分可从土地出让收益中列支。（3）建立失地农民最低生活保障制度。（4）加大教育投入，为失地农民子女提供更多的教育资源。
（四）完善征地补偿制度
为保障被征地农民切身利益，政府部门应该完善征地程序，提高补偿标准。（1）全面推行征地听证制度和公告制度。积极推进征地补偿制度改革，努力做到同地同价，征地程序公开透明。（2）建立合理顺畅的利益沟通机制。（3）抓好征地补偿款的追缴清欠，确保征地补偿款能及时兑付到农民手中。任何单位和个人不得以任何名义截留、挪用、坐支征地补偿费用。（4）完善相关法律制度。切实加大执法检查力度，建立和完善群众举报、快速反应、挂牌督办、办案责任制等行之有效的制度，及时纠正和查处各类土地违法案件，有效遏制和防止非法占地、破坏耕地、浪费土地等现象的发生。⑤
（五）加强管理制度
（1）正确引导社会媒体舆论方向。社会导向要充分宣传农民对于我国城市社会发展的贡献,增强失地农民的城市主人翁意识和荣誉感。（2）建构服务工作运行体系，完善监督机制。（3）建立有效的政府绩效评估体系，强化政府的激励机制。（4）确保资金及时到位。政府可以通过招商引资等方式为失地农民筹集资金。
只有在城市化过程中高度重视失地农民的利益，明确和完善政府的责任，制定合理有效的政策措施妥善安置这些农民，政府才能为推进城市化营造良好的社会环境；保障好、安排好农民的利益也是建设社会主义和谐社会的基本要求。为此，政府需要科学研究，合理决策，以民为本，审慎推进。
注释：
①丹尼尔·贝尔著．赵一凡，箱隆，任晓晋译．资本主义文化矛盾．三联书店．1989年版．第53页．
②耕地司规划院联合调研组,征地安置专题调研报告．2002（33）．
③彭华民．社会排斥与社会融合——一个欧盟社会政策的分析路径．南开学报．2005（1）．
④王海磬．我国征地制度如何改革．光明日报．2004（3）．
⑤李茗，郝雯．陕西提高征地补偿标准推行征地公告听证制度．西安晚报．2007(6)．