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贺州公交特许权问题不仅考验着政府的诚信和契约精神,相关部门面对政府错误决定时的表现,他们的互动、运作与博弈也值得反思。
现有行政体系下,公权力一旦发生越位,职能部门究竟如何自查自纠,实施政府内的法理制衡?当前发生在广西贺州一宗特许经营纠纷案,展现了其内在机理。
与“利益博弈者”的博弈
【案例】
贺州原为县级市山区城市,人流稀少,政府公交营运三年,没有成效。1998年,经贺州市建设局招商班子力邀,钟高潮投资230万元创办贺州市益业公共汽车有限公司(简称益业公司),与政府签约租赁贺州市内公共汽车特许经营权,租赁期到2006年7月。
公交经营权原为贺州市公共汽车公司所有,已接近停运,向益业公司借款120万元维持日常开支。2001年6月,贺州市政府下发《关于市公共汽车公司转制为民营企业的批复》(贺政函[2001]34号,以下简称34号文),按零资产将公司出让给原国有职工,组建成立益盛公司,约定租赁期满,益业公司公交经营权自然划归益盛公司。
就是说,租赁期满后,益业公司要继续经营,必须拿下益盛公司。经过协商,益业公司120万的债权转为益盛公司股权,成为控股股东,钟高潮担任公司董事长。
2002年贺州升级为地级市后,线路需求开始增加,经营渐入佳境;2006年7月益盛公司承接公交特许权,尝试上了11台大车,运作下来,每辆每天收费800元,纯利300元。
就在这个时候,有人前来“讲价”,建议益盛公司让出特许权,公司高层集体研究后没有同意,事端由此引发。
2007年1月9日,贺州市政府采购中心撇开34号文中公交经营权由益盛公司承接这一约定,单方面发出特许权公开招标。为了保住经营权利,益盛公司全力应标,和另一家公司展开竞争。抢夺最烈之际,采购中心以竞争名额不足为由,宣布招标活动无效。
半年之后,采购中心又发出公交特许权招标竞争性谈判文件,约定2007年6月26日召开谈判会议。事到临头,却突然补发通知,称会议召开时间“因故延迟”。
【解读】
顾丽梅(复旦大学国际关系与公共事务学院)
这一案例首先暴露出了我国当前政府治理中常见的问题,主要表现为:社会发展中多个利益主体之间的博弈和冲突;如政府与企业之间的博弈、企业之间的博弈。在此案例中以贺州市政府和益盛公司的博弈为代表。
政府与企业之间的关系应当是服务与被服务的关系。政府的职能主要表现为企业提供一个公平、健康的竞争环境和为企业的竞争提供服务。一方面政府制定各种法规来制约和调控企业行为;公共服务的合同外包需要公平的市场竞争环境。另一方面,企业也有参与决策和影响决策的权力。政府应当是在法制的框架内为企业提供服务;而不是随意地干预或者使用行政权力来影响市场机制的运作。
广西贺州的公交特许经营权的案例实际上影响的并非只是益盛公司的利益,其最根本的问题是突显出了当前诸多地方政府运作的怪象,政府过多地滥用行政命令、行政权力干预市场经济的运作,从长远来看直接影响了公民对于政府的合法性认同。首先,益业公司是政府招商引资项目的产物;其次,益业公司成为益盛公司的控股股东,也是2001年6月,贺州市政府下发34号文所致。
对此,笔者认为:一方面,贺州市政府主动对作为公共服务的公交系统进行改革,引入市场化的机制是值得肯定的。另一方面,在改革已经基本进入正轨,政府无权单方面终止特许经营权,不应当通过非正常的渠道干预企业的运营,破坏市场机制运作的规律。
正如李普赛特所言:政府的合法性在很大程度上取决于其维系社会稳定和推动社会发展两个方面的作用。换言之,合法性与正当性之间具有正相关性,即后者越高,合法性就越巩固;如果政府过多地干预社会经济事务,就会影响到政府行为的正当性,从而诱发政府合法性的危机。加剧公民对于政府的不信任,直接影响到官民关系。
地方政府的制衡困局
【案例】
2007年事态急转直下。当年6月27日益盛公司管理层涉嫌偷税被拘。
7月25日,贺州地税局稽查局展开税务调查,其发现偷税5万多元。(这5万多偷税额度,基本采用合同额推算法,按照签订的盈利合同,推算出应缴税额度,发现实际缴税少于合同推算额度,其差额就是偷税额。)
2007年12月,贺州地税稽查局下发通知,撤销此前作出的税务处理书,文件改由贺州地税局下发,偷税金额认定抬升到80多万元。
地税局比稽查局高了半级,文件又抬高犯罪认定,表面上加大力度,实际上是一种部门协调策略性动作。就益业公司偷税事实认定而言,如果结论由稽查局做,则定论压力在地税局;现改由地税局发通知,益业公司一旦提交复议,根据管辖原则,结论由广西自治区地税局做。上面无论做出何种结论,贺州地税局均既可对市里有交待,又避免承担不测后果。
事态推演果如其论。2008年2月,广西自治区地税局给益业公司发出受理复议通知书,贺州地税局马上展开自查自纠,撤销此前下发的税务处理书。随后,益盛公司管理层取保候审措施。
至此,切断益业和益盛公司的关系,成了有关部门的基本思路。益盛公司由原贺州市公共汽车公司改制而来,2009年5月,改制前部分国有员工向政府提交申请,要求将益盛公司股权归属变更到职工名下。按照政府发函,贺州工商局对益盛公司工商登记进行全面变更。
然而,工商变更、撤销所需要的基本证明材料,包括原公司法定代表人签字、股权转让协议等等,却一概“暂付阙如”。如此情形下,27名改制前员工以签字盖手印的手法,于7月给贺州市工商局出具了一份《承诺书》,承诺申请变更工商登记所发生的民事纠纷,与市工商局无关;益盛公司公章,也不要求贺州市工商局追缴。
这是试图把案情往民事上引导,但非法变更工商登记,性质属行政乱作为问题,所以,益盛公司法律上采用了行政复议方式。
2010年3月,钟高潮被贺州市工商管理局告知,10个月前该局对益盛公司工商登记所做变更行为,已“依法予以撤销”。
【解读】
吴玉岭(南京理工大学知识产权学院)
应当说,贺州公交特许权不仅考验着政府的诚信意识、法治理念和契约精神,而区市两级相关政府部门面对贺州政府错误决定的表现,它们的互动、运作与博弈也值得人们从法律层面和行政治理的角度进行反思。
根据宪法第108条、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第59、66条,县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门的工作,有权改变或者撤销所属各工作部门不适当的决定、命令、指示。这是各国通行的原则,也就是我们常说的“块块”。
表面上看,地方政府部门无力对抗同级政府的不法、不当决定与行为,原因似乎出自这一法律框架。但问题的真正症结却在于宪法法律规定的申诉、申辩、检举、控告等权利救济方式缺乏具体的操作措施。政治生活中权力过分集中于领导手中。社会远未形成尊重法律、信仰宪法、捍卫法治的文化。领导者掌握被领导者的奖惩升黜大权,即便被领导者明知领导者的决定、行为不对,却无能为力、无可奈何,唯心地迎合,缺乏最基本的制约,除了服从之外,不敢有丝毫的反抗。像贺州市政府采购中心这样的工作部门,要想反对同级政府的错误行为,常常无异于以卵击石。在对贺州市市政局、财政局阻止市政府错误行为无望的情况下,益业公司自然将希望寄托在作为上一级政府部门的广西自治区建设厅、财政厅。而在我国现行的行政体制下,地方各级政府对本级人大和上一级国家行政机关负责,上级政府的主管部门对下级政府部门只有业务上的指导关系,与下级政府基本上“无缘”。因而,尽管区厅都积极地从专业管理的角度抵制了贺州政府的错误决定,但它们“不能越出边界太多”,其效果极不理想。
在我国行政体制内,还存在着相当数量的垂直管理部门,即设立在地方行政区域内,但又不属于同级政府管理的行政单位。省以下地方政府对工商、地税、质监等实行垂直管理的机构没有领导关系。这就是我们常说的“条条”。
条条的设置、人员编制、财务、物资供应等均由上级政府部门直接管理。虽然它们也在地方政府的地面上,有许许多多的事情有求于地方政府,有的垂直管理机构的党组织关系也在地方,受地方党委领导,但总体而言,地方政府对它们的约束较少,它们对待地方政府更多的是客气和尊重,而不像地方政府的工作部门那样,完全以地方政府的意志为转移。地方政府不合法、不合规的做法,往往会受到垂直部门更多、较强的抵制。贺州地税局撤销稽查局的税务处理书,从“积极意义”上讲,是在配合贺州政府的同时,又“策略”地对抗贺州政府。因为一旦益业公司提出行政复议,管辖权相应地就提交到广西自治区地税局。这种矛盾上交,既对市里有了“交待”,又为自己的行为解套,从而避免了未来承担不利后果的风险。
如何不再重演
顾丽梅(复旦大学国际关系与公共事务学院)
如何防止贺州的公交变局在其他地区与领域不再重演?在公共服务的改革中如何规范政府的行为?笔者认为应当从以下方面来考虑:
有限政府:依法行政的关键
依法行政的关键是法治。法治环境下的政府必然是有限政府。政府在规模、职能、权力和行为方式上都受到严格的法律限制。无限政府则相反。衡量或判断有限政府与无限政府的标准不在于有无完备的法制,而在于一个政府在规模、职能、权力和行为方式上是否受到来自法律的明文限制,是否公开愿意接受社会的监督和制约,是否在权力越出疆界时得到及时有效的纠正。显然,有了法制并非等于实行法治。在本案中贺州市政府的四次行政越权,揭露出我国当前最为迫切的是:加强法治观念,真正实现法治政府。法治政府是有限政府,是接受公民与社会监督的政府,是依法行政的关键。
服务而不是干预,管理而不是控制
在本案例中,如果是益盛公司的公交运营确实存在很多问题,公共服务的质量较差,可以由政府在多方征集民意的基础上,告知益盛公司,通过正常的渠道完成公交特许经营权的移交问题。毕竟新时期打造的服务型政府是有限政府,是法治型政府,是责任型政府,更为重要的是参与型政府。它强调政府的公正与透明度;提倡多元主体的共同参与和治理;鼓励合作参与式的治理方式。简言之,服务型政府建构在公共利益共享的基础上,依据的是社会共享的价值观,按需来提供公共服务,在政府和市民之间建构一种协作与信任关系。
以市场为主导的公共服务提供机制
政府曾经是公共服务的主要提供者与公共服务的垄断者,如今所扮演的主要角色不仅仅是通过规制和政令来指导公众的行为。正如美国学者邓哈特所言:在公共服务的提供中,政府制定制度与规则,选择真正的公共服务的提供者来安排和提供各种相关的公共设施和公共服务,打破了以往政府对公共问题处理的垄断权,现在通常通过联合公共部门、私营组织和非赢利性机构来共同解决问题,提供公共服务。政府更加关注私营企业、社会团体、非赢利性组织,通过它们之间的竞争,来提供公共服务,寻求解决社会所面临的问题。最终形成以政府为核心,市场为主导的公共服务提供机制。
现有行政体系下,公权力一旦发生越位,职能部门究竟如何自查自纠,实施政府内的法理制衡?当前发生在广西贺州一宗特许经营纠纷案,展现了其内在机理。
与“利益博弈者”的博弈
【案例】
贺州原为县级市山区城市,人流稀少,政府公交营运三年,没有成效。1998年,经贺州市建设局招商班子力邀,钟高潮投资230万元创办贺州市益业公共汽车有限公司(简称益业公司),与政府签约租赁贺州市内公共汽车特许经营权,租赁期到2006年7月。
公交经营权原为贺州市公共汽车公司所有,已接近停运,向益业公司借款120万元维持日常开支。2001年6月,贺州市政府下发《关于市公共汽车公司转制为民营企业的批复》(贺政函[2001]34号,以下简称34号文),按零资产将公司出让给原国有职工,组建成立益盛公司,约定租赁期满,益业公司公交经营权自然划归益盛公司。
就是说,租赁期满后,益业公司要继续经营,必须拿下益盛公司。经过协商,益业公司120万的债权转为益盛公司股权,成为控股股东,钟高潮担任公司董事长。
2002年贺州升级为地级市后,线路需求开始增加,经营渐入佳境;2006年7月益盛公司承接公交特许权,尝试上了11台大车,运作下来,每辆每天收费800元,纯利300元。
就在这个时候,有人前来“讲价”,建议益盛公司让出特许权,公司高层集体研究后没有同意,事端由此引发。
2007年1月9日,贺州市政府采购中心撇开34号文中公交经营权由益盛公司承接这一约定,单方面发出特许权公开招标。为了保住经营权利,益盛公司全力应标,和另一家公司展开竞争。抢夺最烈之际,采购中心以竞争名额不足为由,宣布招标活动无效。
半年之后,采购中心又发出公交特许权招标竞争性谈判文件,约定2007年6月26日召开谈判会议。事到临头,却突然补发通知,称会议召开时间“因故延迟”。
【解读】
顾丽梅(复旦大学国际关系与公共事务学院)
这一案例首先暴露出了我国当前政府治理中常见的问题,主要表现为:社会发展中多个利益主体之间的博弈和冲突;如政府与企业之间的博弈、企业之间的博弈。在此案例中以贺州市政府和益盛公司的博弈为代表。
政府与企业之间的关系应当是服务与被服务的关系。政府的职能主要表现为企业提供一个公平、健康的竞争环境和为企业的竞争提供服务。一方面政府制定各种法规来制约和调控企业行为;公共服务的合同外包需要公平的市场竞争环境。另一方面,企业也有参与决策和影响决策的权力。政府应当是在法制的框架内为企业提供服务;而不是随意地干预或者使用行政权力来影响市场机制的运作。
广西贺州的公交特许经营权的案例实际上影响的并非只是益盛公司的利益,其最根本的问题是突显出了当前诸多地方政府运作的怪象,政府过多地滥用行政命令、行政权力干预市场经济的运作,从长远来看直接影响了公民对于政府的合法性认同。首先,益业公司是政府招商引资项目的产物;其次,益业公司成为益盛公司的控股股东,也是2001年6月,贺州市政府下发34号文所致。
对此,笔者认为:一方面,贺州市政府主动对作为公共服务的公交系统进行改革,引入市场化的机制是值得肯定的。另一方面,在改革已经基本进入正轨,政府无权单方面终止特许经营权,不应当通过非正常的渠道干预企业的运营,破坏市场机制运作的规律。
正如李普赛特所言:政府的合法性在很大程度上取决于其维系社会稳定和推动社会发展两个方面的作用。换言之,合法性与正当性之间具有正相关性,即后者越高,合法性就越巩固;如果政府过多地干预社会经济事务,就会影响到政府行为的正当性,从而诱发政府合法性的危机。加剧公民对于政府的不信任,直接影响到官民关系。
地方政府的制衡困局
【案例】
2007年事态急转直下。当年6月27日益盛公司管理层涉嫌偷税被拘。
7月25日,贺州地税局稽查局展开税务调查,其发现偷税5万多元。(这5万多偷税额度,基本采用合同额推算法,按照签订的盈利合同,推算出应缴税额度,发现实际缴税少于合同推算额度,其差额就是偷税额。)
2007年12月,贺州地税稽查局下发通知,撤销此前作出的税务处理书,文件改由贺州地税局下发,偷税金额认定抬升到80多万元。
地税局比稽查局高了半级,文件又抬高犯罪认定,表面上加大力度,实际上是一种部门协调策略性动作。就益业公司偷税事实认定而言,如果结论由稽查局做,则定论压力在地税局;现改由地税局发通知,益业公司一旦提交复议,根据管辖原则,结论由广西自治区地税局做。上面无论做出何种结论,贺州地税局均既可对市里有交待,又避免承担不测后果。
事态推演果如其论。2008年2月,广西自治区地税局给益业公司发出受理复议通知书,贺州地税局马上展开自查自纠,撤销此前下发的税务处理书。随后,益盛公司管理层取保候审措施。
至此,切断益业和益盛公司的关系,成了有关部门的基本思路。益盛公司由原贺州市公共汽车公司改制而来,2009年5月,改制前部分国有员工向政府提交申请,要求将益盛公司股权归属变更到职工名下。按照政府发函,贺州工商局对益盛公司工商登记进行全面变更。
然而,工商变更、撤销所需要的基本证明材料,包括原公司法定代表人签字、股权转让协议等等,却一概“暂付阙如”。如此情形下,27名改制前员工以签字盖手印的手法,于7月给贺州市工商局出具了一份《承诺书》,承诺申请变更工商登记所发生的民事纠纷,与市工商局无关;益盛公司公章,也不要求贺州市工商局追缴。
这是试图把案情往民事上引导,但非法变更工商登记,性质属行政乱作为问题,所以,益盛公司法律上采用了行政复议方式。
2010年3月,钟高潮被贺州市工商管理局告知,10个月前该局对益盛公司工商登记所做变更行为,已“依法予以撤销”。
【解读】
吴玉岭(南京理工大学知识产权学院)
应当说,贺州公交特许权不仅考验着政府的诚信意识、法治理念和契约精神,而区市两级相关政府部门面对贺州政府错误决定的表现,它们的互动、运作与博弈也值得人们从法律层面和行政治理的角度进行反思。
根据宪法第108条、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第59、66条,县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门的工作,有权改变或者撤销所属各工作部门不适当的决定、命令、指示。这是各国通行的原则,也就是我们常说的“块块”。
表面上看,地方政府部门无力对抗同级政府的不法、不当决定与行为,原因似乎出自这一法律框架。但问题的真正症结却在于宪法法律规定的申诉、申辩、检举、控告等权利救济方式缺乏具体的操作措施。政治生活中权力过分集中于领导手中。社会远未形成尊重法律、信仰宪法、捍卫法治的文化。领导者掌握被领导者的奖惩升黜大权,即便被领导者明知领导者的决定、行为不对,却无能为力、无可奈何,唯心地迎合,缺乏最基本的制约,除了服从之外,不敢有丝毫的反抗。像贺州市政府采购中心这样的工作部门,要想反对同级政府的错误行为,常常无异于以卵击石。在对贺州市市政局、财政局阻止市政府错误行为无望的情况下,益业公司自然将希望寄托在作为上一级政府部门的广西自治区建设厅、财政厅。而在我国现行的行政体制下,地方各级政府对本级人大和上一级国家行政机关负责,上级政府的主管部门对下级政府部门只有业务上的指导关系,与下级政府基本上“无缘”。因而,尽管区厅都积极地从专业管理的角度抵制了贺州政府的错误决定,但它们“不能越出边界太多”,其效果极不理想。
在我国行政体制内,还存在着相当数量的垂直管理部门,即设立在地方行政区域内,但又不属于同级政府管理的行政单位。省以下地方政府对工商、地税、质监等实行垂直管理的机构没有领导关系。这就是我们常说的“条条”。
条条的设置、人员编制、财务、物资供应等均由上级政府部门直接管理。虽然它们也在地方政府的地面上,有许许多多的事情有求于地方政府,有的垂直管理机构的党组织关系也在地方,受地方党委领导,但总体而言,地方政府对它们的约束较少,它们对待地方政府更多的是客气和尊重,而不像地方政府的工作部门那样,完全以地方政府的意志为转移。地方政府不合法、不合规的做法,往往会受到垂直部门更多、较强的抵制。贺州地税局撤销稽查局的税务处理书,从“积极意义”上讲,是在配合贺州政府的同时,又“策略”地对抗贺州政府。因为一旦益业公司提出行政复议,管辖权相应地就提交到广西自治区地税局。这种矛盾上交,既对市里有了“交待”,又为自己的行为解套,从而避免了未来承担不利后果的风险。
如何不再重演
顾丽梅(复旦大学国际关系与公共事务学院)
如何防止贺州的公交变局在其他地区与领域不再重演?在公共服务的改革中如何规范政府的行为?笔者认为应当从以下方面来考虑:
有限政府:依法行政的关键
依法行政的关键是法治。法治环境下的政府必然是有限政府。政府在规模、职能、权力和行为方式上都受到严格的法律限制。无限政府则相反。衡量或判断有限政府与无限政府的标准不在于有无完备的法制,而在于一个政府在规模、职能、权力和行为方式上是否受到来自法律的明文限制,是否公开愿意接受社会的监督和制约,是否在权力越出疆界时得到及时有效的纠正。显然,有了法制并非等于实行法治。在本案中贺州市政府的四次行政越权,揭露出我国当前最为迫切的是:加强法治观念,真正实现法治政府。法治政府是有限政府,是接受公民与社会监督的政府,是依法行政的关键。
服务而不是干预,管理而不是控制
在本案例中,如果是益盛公司的公交运营确实存在很多问题,公共服务的质量较差,可以由政府在多方征集民意的基础上,告知益盛公司,通过正常的渠道完成公交特许经营权的移交问题。毕竟新时期打造的服务型政府是有限政府,是法治型政府,是责任型政府,更为重要的是参与型政府。它强调政府的公正与透明度;提倡多元主体的共同参与和治理;鼓励合作参与式的治理方式。简言之,服务型政府建构在公共利益共享的基础上,依据的是社会共享的价值观,按需来提供公共服务,在政府和市民之间建构一种协作与信任关系。
以市场为主导的公共服务提供机制
政府曾经是公共服务的主要提供者与公共服务的垄断者,如今所扮演的主要角色不仅仅是通过规制和政令来指导公众的行为。正如美国学者邓哈特所言:在公共服务的提供中,政府制定制度与规则,选择真正的公共服务的提供者来安排和提供各种相关的公共设施和公共服务,打破了以往政府对公共问题处理的垄断权,现在通常通过联合公共部门、私营组织和非赢利性机构来共同解决问题,提供公共服务。政府更加关注私营企业、社会团体、非赢利性组织,通过它们之间的竞争,来提供公共服务,寻求解决社会所面临的问题。最终形成以政府为核心,市场为主导的公共服务提供机制。