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价格欺诈、价格垄断、低价倾销等各种不正当价格行为已经成为近年来我国市场经济发展的一个痼疾。探讨治理不正当价格行为的路径选择,已经成为进一步完善社会主义市场经济秩序亟待研究和解决的重要问题。
一、不正当价格行为的法律内涵界定
(一)不正当价格行为的基本内涵
不正当价格行为,有广义和狭义两种理解。广义上的不正当价格行为包括垄断、不正当竞争和不正当价格行为,而狭义上的不正当价格行为则不包括竞争,只是指企业或经营者在经济活动中一切违背价格政策的行为。本文所指的不正当价格行为,是广义上的不正当价格行为。
我国法学界通常把垄断和限制竞争,与不正当价格行为予以并列,似乎垄断、限制竞争不属于不正当价格行为的范畴,即“垄断,主要指经营者自己或者通过企业兼并等方式,形成对一定市场的独占或控制”,“限制竞争,主要是指经营者滥用经济优势和几个经营者通过协议等联合方式损害竞争对手的利益”。而事实上,就垄断而言,无论是促成垄断的扩张和联合过程,还是垄断造成独占的结果,都是对竞争的限制;限制竞争的行为,则最终以不正当价格行为来体现。从国际上的情况看,“一般法例都不严格区分垄断、限制竞争、不正当价格行为,在垄断(独占)、托拉斯、卡特尔、限制商业行为或惯例等用语之间,并无确切的概念界定和性质上的差别”。
(二)我国对不正当价格行为的认识过程
我国对不正当价格行为的认识是伴随着我国经济体制改革的逐步深入而不断进行完善的。计划经济时期,企业或经营者无定价权,不正当价格行为基本不存在。改革开放以后,价格改革进程加快,企业定价自主权渐趋增多,市场上违反国家价格法律法规的行为时有发生,如变相涨价、哄抬价格、短斤缺两、囤积居奇等,都称价格违法行为,而不称不正当价格行为。1993年颁布的《反不正当竞争法》提出“不正当竞争”概念,从不正当竞争的角度对部分价格违法行为作了界定,如低价倾销、暗收回扣、有奖销售、串通招标等。1997年颁布的《价格法》,首次提出“不正当价格行为”的概念,其内涵并不局限于价格领域中的价格违法行为,提出了经营者不得有8种不正当价格行为,比较全面概括当前经济生活中不正当价格行为的存在形式,内容不但涉及竞争领域,也包括了垄断领域的部分不正当价格行为。
二、不正当价格行为的种类及表现形式
(一)垄断性定价
1、限制竞争协议
限制竞争协议是指两个或两个以上的行为人以协议、决议或者其他联合方式实施的限制竞争行为。各国反垄断立法对限制竞争协议待称谓不尽相同,最常用的称谓之一是卡特尔。限制竞争协议可以分为横向限制竞争协议和纵向限制竞争协议两种。
市场上同类产品的生产者或销售者是竞争关系。但为了避免两败俱伤,它们在竞争中又常常联合起来成为同盟。竞争者之间的协议也被称为横向限制竞争协议,或被称为卡特尔。反垄断法不是对所有的卡特尔都采取禁止的原则。因为有些卡特尔虽然在某些方面限制了竞争,但同时又在其他方面具有推动竞争的作用。在美国、德国的反垄断法中,生产者或销售者之间的协议,根据它们对竞争的影响程度被分为两类。一类适用“合理原则”,一类适用“本身违法原则”。凡是适用合理原则的限制竞争协议必须是个案审查,即根据它们在具体情况下对市场竞争的影响,判断是否具有违法性。而适用本身违法原则的协议,则不管订立协议的具体情况,均被视为违法。现在,各国反垄断法适用本身违法原则的卡特尔,主要有价格卡特尔、数量卡特尔和地域卡特尔三种。
纵向限制竞争协议是指不同生产阶段的企业订立的限制竞争协议或者行为协调。纵向限制竞争因为不是竞争者之间的限制竞争,与横向限制竞争相比对竞争的危害较小。纵向限制竞争,可分为纵向价格约束和纵向非价格约束。纵向价格约束,是指生产商限制批发商或零售商店转售价格,从而也被称为维护转售价格。现在,世界上许多国家认为,纵向价格约束同价格卡特尔一样,是性质最严重的限制竞争行为。但有时限制转售价格对经济也有益处,因为这种限制有时有利于遏制商品价格过快上涨。纵向非价格约束,是指生产商对销售商除价格约束外的其他约束。在现实经济生活中,独家销售或独家购买是生产商和销售商之间使用非常普遍的限制竞争形式。
2、滥用市场支配地位行为
市场支配地位是指经营者在相关市场内能够控制商品价格、数量和其他交易条件,或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场的市场地位。它反映了经营者与市场竞争的关系,即拥有这种地位的经营者可以不受竞争的制约,不必考虑竞争者或交易对手就可以自由定价或自由做出其他经营决策。因为市场支配地位的产生一般是不违法的,所以各国反垄断法一般都不禁止市场支配地位本身,相反,因法律一般都鼓励企业创新与发明,间接鼓励了企业取得市场支配地位。但具有市场支配地位的经营者,如滥用其市场支配力,实施垄断价格、掠夺性定价、拒绝交易、强制交易、搭售、实行差别待遇等应受到反垄断法制裁。
(二)欺诈性定价
价格欺诈行为分为两类:一类是利用标价形式实施的价格欺诈行为,其特点一是经营者在价格表示是真实的,但在价格结算中没有依据其承诺予以兑现。二是经营者的价格表示没有依据或者无从比较。三是价格表示针对的是所有的潜在的交易对象,但交易尚未发生,没有特定的侵害对象。另一类是利用价格手段实施的价格欺诈行为,其特点是经营者在价格表示上是虚假的,并以此手段诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易,价格表示针对特定的对象,交易已经发生,有特定的侵害对象。
价格欺诈的表现主要有:虚构原价,模糊标价,不标示或含糊标示附加条件,两套价格,价外馈赠模糊欺骗消费者,以次充优、混淆价格,不履行价格承诺等。
(三)低价倾销
倾销或者低价倾销,实际上指的是掠夺性定价。低价倾销与价格卡特尔正好相反。价格卡特尔是竞争者之间的合作策略性行为,而低价倾销则是竞争者之间非策略性行为。《关于制止低价倾销行为的规定》指出,“低价倾销行为是指经营者在依法降价处理商品之外,为排挤竞争对手或独占市场,以低于成本的价格倾销商品,扰乱正常生产经营秩序,损害国家利益或者其他经营者合法权益的行为。”我国发生低价倾销的行业特征主要表现:自然垄断行业;二是资金密集型行业和技术密集型行业;需求量相对稳定的行业、科技含量高的产业、需求波动影响大的行业等。
(四)价格歧视
价格歧视,也称价格差别,是指同一种类的商品、具有同一单位平均成本、在同一时期、对不同的买主以不同的价格出售的经营者行为。价格歧视,按再生产环节划分,可分为生产者对经营者的价格歧视和经营者对生产者的价格歧视。按歧视的方式划分,可分为直接性价格歧视和间接性价格歧视。直接性价格歧视,主要表现为掠夺性定价。批量作价、两段收费也属于直接性价格歧视。间接性价格歧视,是指一种通过间接的提供回扣、服务或设备等,以达到实质性价格差别目的的价格歧视行为,与直接性价格歧视相比,它更具有隐蔽性,不宜证明。目前,间接性价格歧视在我国是允许的。政府与经营者在定价过程中也广泛应用价格歧视方法,如铁路客票价格、城市公共交通运输票价、电价、风景区门票淡旺季价格等。我国《价格法》只是把生产者对经营者的价格歧视列为“不正当价格行为”而加以禁止。
三、制止不正当价格行为需要解决的问题
(一)执法部门多
目前,国务院职能部门中,涉及经济监管的有审计、财政、税务、海关、发改委(物价)、商务、工商、质监、卫生部门中的食品药品监督等;涉及市场监管的有工商、质监、发改委(物价)等部门;依据法律开展反不正当竞争、反垄断工作的,主要有工商、发展改革(物价)、商务等部门;依据法律法规开展反倾销工作的,主要有商务、海关、工商、发改委(物价)等部门。
(二)职能不集中
在目前体制和法律制度下,有多个职能部门涉及反不正当价格行为的监管,这就会造成职能不集中,比较分散。比如,由于竞争激烈,经营者做出价格误导消费者的现象很多,《价格法》称之为价格欺诈,《反不正当竞争法》称之为虚假价格宣传,还有的地方法规称之为价格欺骗。另外,同样是短斤缺两,工商、物价、质监等部门都可以依据相关法律进行处罚,但由于职能分散,执法依据不同,处罚力度不同,使被处罚者无所适从,不利于监督管理。
(三)执法程序乱
如对经营者不正当价格违法行为的处罚,价格主管部门只有责令改正、没收违法所得、警告、罚款等处罚手段,对于情节严重的需要责令其停业整顿或者吊销营业执照时,必须提请工商行政管理机关进行处理。如果工商和物价两家配合好,比较好处理;否则,很难落实。
(四)执法手段软
现行法律赋予执法机构的执法手段严重不足,影响了执法效果。比如,法律没有规定查封、扣押和冻结等强制措施,致使价格行政执法中常常出现对违法行为人转移违法物品、银行存款等束手无策,违法行为人极易转移财物、存款等而逃避制裁,对政府价格部门执法很不利。
(五)调查取证难
随着市场经济的不断发展,价格主管部门对不正当价格行为调查取证的难度越来越大,其违法行为往往有“合法性”借口,或做到基本不留痕迹。另外,消费者的法律意识不强,对违法者的违法行为揭露不够,价格部门要求其作证时,因害怕打击报复,往往退缩或翻供。
(六)违法认定难
价格监督检查长期以来习惯于对财务账册、凭证上获取书证,重视对违法事件后果的调查取证,而准确的对不正当价格行为进行认定,却要围绕不正当价格行为的全过程,对当事人的言行以及现场痕迹,对违法事件的全过程调查取证,加强对证人证言的调查等。同时,由于交易具有及时的特点,依靠道德约束成本较低。法律约束不仅成本高而且效率低,因此口头协议是绝大多数交易的主要形式,对不正当价格行为的认定难度较大。
(七)违法查处难
立案查处后,处罚相当困难,执法环境不够宽松,如:人情关系的困扰,政府有关部门的干预。有些案件慑于压力,被迫中止调查,有的象征性处罚了事。执法讨价还价使用自由裁量权,不管价格欺诈案情大小,一律告知20万元罚款,执法严肃性不够,造成不好的社会影响。
(八)法律有不足
主要表现在法律概念涵盖不全,独立性和权威性不够,缺乏可操作性,规制模式不足,缺乏一般条款,法律配套程度低等。
四、加强对不正当价格行为监管的路径选择
(一)加快构建适应我国国情的反不正当价格行为监管体制
借鉴国外经验,按照科学合理、权威独立、精干效能、定规则与当裁判分开以及实行审查分离、查处分离原则,应加快构建“管理权、监督权、司法权三权分离,相互制衡”的管理体制。将“定规则”的职能高度集中统一,成立宏观经济管理的专门机构;将“当裁判”的职能从宏观经济管理职能中分离,成立专门的经济监督机构;将违法案件审理和处罚从监督检查职能中分离,成立专门的经济违法案件审理法院。同时,明确反不正当价格行为执法机构的各项权力:调查检查权、审核批准权、行政处罚权、行政强制措施权、行政裁决权、规章制度权等。
(二)不断完善反不正当价格行为监管的法律制度
改革开放以来,我国制定了不少反不正当价格行为的法律法规,许多这方面的法律法规存在竞合现象。在今后制定和修改反不正当价格行为法律法规时,加强法律法规之间的协调至关重要。目前,除了我国现有的价格法律法规还存在着缺失和不完善的问题外,有的法律法规原则性规定多,具体可操作性的规定少。我国价格法律法规体系建设严重滞后,与当前价格工作面临的新形势极不协调。要加快《反价格欺诈法》的立法,及时修改《价格法》,明确明码实价的法律规定,对《关于商品和服务实行明码标价的规定》和《禁止价格欺诈行为的规定》作相应的修改并提升其法律效率等级。
(三)建立健全反不正当价格行为预防机制
不正当价格行为产生具有隐蔽性、反复性和时段性的特点,再加上不正当价格行为涉及每个消费者的金额可能不大,一般消费者要么不知不觉,要么发觉也往往只是找回差价后便息事宁人。这既增加了经营者侥幸心理,也加大了执法部门查处的难度。同时,现在普遍的违法成本过低也难以有效约束经营者的行为选择。因此,政府经济监督部门应该将工作重心前移,从单纯的查处不正当价格行为转向建立反不正当价格行为的预防机制,以便利用自身有效的行政资源取得更大的社会效益。
(四)积极转变反不正当价格行为的监管方式
在“放得开、管得好”思想指导下,政府经济监督部门要变被动的不正当价格行为检查为主动的预防,这既是社会发展需要,也是政府职能的回归。不正当价格行为作为一种市场行为,其产生的原因却是社会性的,其根本解决还要靠全社会的共同努力。政府经济监督部门不仅是不正当价格行为的查处者,价格秩序的监管者,同时也是规则的宣传者和市场利益的协调者。不正当价格行为既是法律问题,也是道德问题。要在行政处罚中摒弃为处罚而处罚的思想,注意处罚的有用性和效果,提高处罚在社会上的威慑作用。因此,在处罚的同时,更要注意宣传教育工作。
(五)提高消费者防范意识和维权意识
作为消费者,在促销手段多种多样的情况下,应该培养成熟的消费心理和消费心态,练就识别不正当价格行为的火眼金睛。被不正当价格行为侵害后,应勇于捍卫自己的合法权益,请求法律帮助。可以即时向政府经济监督部门举报,也可以通过民事途径与经营者进行协商,或者通过仲裁、诉讼方式予以解决。
(六)强化市场执法,严厉打击各种不正当价格行为
不正当价格行为往往借助市场壁垒,采用合法和不合法的,公开的和隐蔽的手段进行,而这种壁垒又往往与垄断有着割不断的联系。反不正当价格行为执法检查是政府经济监督部门高悬的一把利剑,要针对社会和群众关心、关注的难点问题,加大查处力度。同时要逐步建立惩罚和披露制度,对价格诚信、失信行业和企业,逐步建立完善企业价格诚信档案登记制度、企业价格诚信评估制度,形成相应的价格诚信信息传输系统和数据库。并通过适当方式进行企业诚信信息的交流与共享,以提高价格诚信信息的使用效率,增强对价格失信行为及其责任人的约束力和震慑力。
(七)借助新闻媒体力量,发挥舆论引导和监督作用
要千方百计借助新闻媒体的力量,充分发挥新闻舆论的引导和监督作用,广泛宣传反不正当价格行为的法律法规,提高政策法规的知晓率,让更多的消费者掌握更多地反不正当价格行为常识;发挥新闻媒体的威慑作用,对典型案例给予公开曝光,对经营者产生强大的舆论压力。
(作者单位:杭州市物价局)
一、不正当价格行为的法律内涵界定
(一)不正当价格行为的基本内涵
不正当价格行为,有广义和狭义两种理解。广义上的不正当价格行为包括垄断、不正当竞争和不正当价格行为,而狭义上的不正当价格行为则不包括竞争,只是指企业或经营者在经济活动中一切违背价格政策的行为。本文所指的不正当价格行为,是广义上的不正当价格行为。
我国法学界通常把垄断和限制竞争,与不正当价格行为予以并列,似乎垄断、限制竞争不属于不正当价格行为的范畴,即“垄断,主要指经营者自己或者通过企业兼并等方式,形成对一定市场的独占或控制”,“限制竞争,主要是指经营者滥用经济优势和几个经营者通过协议等联合方式损害竞争对手的利益”。而事实上,就垄断而言,无论是促成垄断的扩张和联合过程,还是垄断造成独占的结果,都是对竞争的限制;限制竞争的行为,则最终以不正当价格行为来体现。从国际上的情况看,“一般法例都不严格区分垄断、限制竞争、不正当价格行为,在垄断(独占)、托拉斯、卡特尔、限制商业行为或惯例等用语之间,并无确切的概念界定和性质上的差别”。
(二)我国对不正当价格行为的认识过程
我国对不正当价格行为的认识是伴随着我国经济体制改革的逐步深入而不断进行完善的。计划经济时期,企业或经营者无定价权,不正当价格行为基本不存在。改革开放以后,价格改革进程加快,企业定价自主权渐趋增多,市场上违反国家价格法律法规的行为时有发生,如变相涨价、哄抬价格、短斤缺两、囤积居奇等,都称价格违法行为,而不称不正当价格行为。1993年颁布的《反不正当竞争法》提出“不正当竞争”概念,从不正当竞争的角度对部分价格违法行为作了界定,如低价倾销、暗收回扣、有奖销售、串通招标等。1997年颁布的《价格法》,首次提出“不正当价格行为”的概念,其内涵并不局限于价格领域中的价格违法行为,提出了经营者不得有8种不正当价格行为,比较全面概括当前经济生活中不正当价格行为的存在形式,内容不但涉及竞争领域,也包括了垄断领域的部分不正当价格行为。
二、不正当价格行为的种类及表现形式
(一)垄断性定价
1、限制竞争协议
限制竞争协议是指两个或两个以上的行为人以协议、决议或者其他联合方式实施的限制竞争行为。各国反垄断立法对限制竞争协议待称谓不尽相同,最常用的称谓之一是卡特尔。限制竞争协议可以分为横向限制竞争协议和纵向限制竞争协议两种。
市场上同类产品的生产者或销售者是竞争关系。但为了避免两败俱伤,它们在竞争中又常常联合起来成为同盟。竞争者之间的协议也被称为横向限制竞争协议,或被称为卡特尔。反垄断法不是对所有的卡特尔都采取禁止的原则。因为有些卡特尔虽然在某些方面限制了竞争,但同时又在其他方面具有推动竞争的作用。在美国、德国的反垄断法中,生产者或销售者之间的协议,根据它们对竞争的影响程度被分为两类。一类适用“合理原则”,一类适用“本身违法原则”。凡是适用合理原则的限制竞争协议必须是个案审查,即根据它们在具体情况下对市场竞争的影响,判断是否具有违法性。而适用本身违法原则的协议,则不管订立协议的具体情况,均被视为违法。现在,各国反垄断法适用本身违法原则的卡特尔,主要有价格卡特尔、数量卡特尔和地域卡特尔三种。
纵向限制竞争协议是指不同生产阶段的企业订立的限制竞争协议或者行为协调。纵向限制竞争因为不是竞争者之间的限制竞争,与横向限制竞争相比对竞争的危害较小。纵向限制竞争,可分为纵向价格约束和纵向非价格约束。纵向价格约束,是指生产商限制批发商或零售商店转售价格,从而也被称为维护转售价格。现在,世界上许多国家认为,纵向价格约束同价格卡特尔一样,是性质最严重的限制竞争行为。但有时限制转售价格对经济也有益处,因为这种限制有时有利于遏制商品价格过快上涨。纵向非价格约束,是指生产商对销售商除价格约束外的其他约束。在现实经济生活中,独家销售或独家购买是生产商和销售商之间使用非常普遍的限制竞争形式。
2、滥用市场支配地位行为
市场支配地位是指经营者在相关市场内能够控制商品价格、数量和其他交易条件,或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场的市场地位。它反映了经营者与市场竞争的关系,即拥有这种地位的经营者可以不受竞争的制约,不必考虑竞争者或交易对手就可以自由定价或自由做出其他经营决策。因为市场支配地位的产生一般是不违法的,所以各国反垄断法一般都不禁止市场支配地位本身,相反,因法律一般都鼓励企业创新与发明,间接鼓励了企业取得市场支配地位。但具有市场支配地位的经营者,如滥用其市场支配力,实施垄断价格、掠夺性定价、拒绝交易、强制交易、搭售、实行差别待遇等应受到反垄断法制裁。
(二)欺诈性定价
价格欺诈行为分为两类:一类是利用标价形式实施的价格欺诈行为,其特点一是经营者在价格表示是真实的,但在价格结算中没有依据其承诺予以兑现。二是经营者的价格表示没有依据或者无从比较。三是价格表示针对的是所有的潜在的交易对象,但交易尚未发生,没有特定的侵害对象。另一类是利用价格手段实施的价格欺诈行为,其特点是经营者在价格表示上是虚假的,并以此手段诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易,价格表示针对特定的对象,交易已经发生,有特定的侵害对象。
价格欺诈的表现主要有:虚构原价,模糊标价,不标示或含糊标示附加条件,两套价格,价外馈赠模糊欺骗消费者,以次充优、混淆价格,不履行价格承诺等。
(三)低价倾销
倾销或者低价倾销,实际上指的是掠夺性定价。低价倾销与价格卡特尔正好相反。价格卡特尔是竞争者之间的合作策略性行为,而低价倾销则是竞争者之间非策略性行为。《关于制止低价倾销行为的规定》指出,“低价倾销行为是指经营者在依法降价处理商品之外,为排挤竞争对手或独占市场,以低于成本的价格倾销商品,扰乱正常生产经营秩序,损害国家利益或者其他经营者合法权益的行为。”我国发生低价倾销的行业特征主要表现:自然垄断行业;二是资金密集型行业和技术密集型行业;需求量相对稳定的行业、科技含量高的产业、需求波动影响大的行业等。
(四)价格歧视
价格歧视,也称价格差别,是指同一种类的商品、具有同一单位平均成本、在同一时期、对不同的买主以不同的价格出售的经营者行为。价格歧视,按再生产环节划分,可分为生产者对经营者的价格歧视和经营者对生产者的价格歧视。按歧视的方式划分,可分为直接性价格歧视和间接性价格歧视。直接性价格歧视,主要表现为掠夺性定价。批量作价、两段收费也属于直接性价格歧视。间接性价格歧视,是指一种通过间接的提供回扣、服务或设备等,以达到实质性价格差别目的的价格歧视行为,与直接性价格歧视相比,它更具有隐蔽性,不宜证明。目前,间接性价格歧视在我国是允许的。政府与经营者在定价过程中也广泛应用价格歧视方法,如铁路客票价格、城市公共交通运输票价、电价、风景区门票淡旺季价格等。我国《价格法》只是把生产者对经营者的价格歧视列为“不正当价格行为”而加以禁止。
三、制止不正当价格行为需要解决的问题
(一)执法部门多
目前,国务院职能部门中,涉及经济监管的有审计、财政、税务、海关、发改委(物价)、商务、工商、质监、卫生部门中的食品药品监督等;涉及市场监管的有工商、质监、发改委(物价)等部门;依据法律开展反不正当竞争、反垄断工作的,主要有工商、发展改革(物价)、商务等部门;依据法律法规开展反倾销工作的,主要有商务、海关、工商、发改委(物价)等部门。
(二)职能不集中
在目前体制和法律制度下,有多个职能部门涉及反不正当价格行为的监管,这就会造成职能不集中,比较分散。比如,由于竞争激烈,经营者做出价格误导消费者的现象很多,《价格法》称之为价格欺诈,《反不正当竞争法》称之为虚假价格宣传,还有的地方法规称之为价格欺骗。另外,同样是短斤缺两,工商、物价、质监等部门都可以依据相关法律进行处罚,但由于职能分散,执法依据不同,处罚力度不同,使被处罚者无所适从,不利于监督管理。
(三)执法程序乱
如对经营者不正当价格违法行为的处罚,价格主管部门只有责令改正、没收违法所得、警告、罚款等处罚手段,对于情节严重的需要责令其停业整顿或者吊销营业执照时,必须提请工商行政管理机关进行处理。如果工商和物价两家配合好,比较好处理;否则,很难落实。
(四)执法手段软
现行法律赋予执法机构的执法手段严重不足,影响了执法效果。比如,法律没有规定查封、扣押和冻结等强制措施,致使价格行政执法中常常出现对违法行为人转移违法物品、银行存款等束手无策,违法行为人极易转移财物、存款等而逃避制裁,对政府价格部门执法很不利。
(五)调查取证难
随着市场经济的不断发展,价格主管部门对不正当价格行为调查取证的难度越来越大,其违法行为往往有“合法性”借口,或做到基本不留痕迹。另外,消费者的法律意识不强,对违法者的违法行为揭露不够,价格部门要求其作证时,因害怕打击报复,往往退缩或翻供。
(六)违法认定难
价格监督检查长期以来习惯于对财务账册、凭证上获取书证,重视对违法事件后果的调查取证,而准确的对不正当价格行为进行认定,却要围绕不正当价格行为的全过程,对当事人的言行以及现场痕迹,对违法事件的全过程调查取证,加强对证人证言的调查等。同时,由于交易具有及时的特点,依靠道德约束成本较低。法律约束不仅成本高而且效率低,因此口头协议是绝大多数交易的主要形式,对不正当价格行为的认定难度较大。
(七)违法查处难
立案查处后,处罚相当困难,执法环境不够宽松,如:人情关系的困扰,政府有关部门的干预。有些案件慑于压力,被迫中止调查,有的象征性处罚了事。执法讨价还价使用自由裁量权,不管价格欺诈案情大小,一律告知20万元罚款,执法严肃性不够,造成不好的社会影响。
(八)法律有不足
主要表现在法律概念涵盖不全,独立性和权威性不够,缺乏可操作性,规制模式不足,缺乏一般条款,法律配套程度低等。
四、加强对不正当价格行为监管的路径选择
(一)加快构建适应我国国情的反不正当价格行为监管体制
借鉴国外经验,按照科学合理、权威独立、精干效能、定规则与当裁判分开以及实行审查分离、查处分离原则,应加快构建“管理权、监督权、司法权三权分离,相互制衡”的管理体制。将“定规则”的职能高度集中统一,成立宏观经济管理的专门机构;将“当裁判”的职能从宏观经济管理职能中分离,成立专门的经济监督机构;将违法案件审理和处罚从监督检查职能中分离,成立专门的经济违法案件审理法院。同时,明确反不正当价格行为执法机构的各项权力:调查检查权、审核批准权、行政处罚权、行政强制措施权、行政裁决权、规章制度权等。
(二)不断完善反不正当价格行为监管的法律制度
改革开放以来,我国制定了不少反不正当价格行为的法律法规,许多这方面的法律法规存在竞合现象。在今后制定和修改反不正当价格行为法律法规时,加强法律法规之间的协调至关重要。目前,除了我国现有的价格法律法规还存在着缺失和不完善的问题外,有的法律法规原则性规定多,具体可操作性的规定少。我国价格法律法规体系建设严重滞后,与当前价格工作面临的新形势极不协调。要加快《反价格欺诈法》的立法,及时修改《价格法》,明确明码实价的法律规定,对《关于商品和服务实行明码标价的规定》和《禁止价格欺诈行为的规定》作相应的修改并提升其法律效率等级。
(三)建立健全反不正当价格行为预防机制
不正当价格行为产生具有隐蔽性、反复性和时段性的特点,再加上不正当价格行为涉及每个消费者的金额可能不大,一般消费者要么不知不觉,要么发觉也往往只是找回差价后便息事宁人。这既增加了经营者侥幸心理,也加大了执法部门查处的难度。同时,现在普遍的违法成本过低也难以有效约束经营者的行为选择。因此,政府经济监督部门应该将工作重心前移,从单纯的查处不正当价格行为转向建立反不正当价格行为的预防机制,以便利用自身有效的行政资源取得更大的社会效益。
(四)积极转变反不正当价格行为的监管方式
在“放得开、管得好”思想指导下,政府经济监督部门要变被动的不正当价格行为检查为主动的预防,这既是社会发展需要,也是政府职能的回归。不正当价格行为作为一种市场行为,其产生的原因却是社会性的,其根本解决还要靠全社会的共同努力。政府经济监督部门不仅是不正当价格行为的查处者,价格秩序的监管者,同时也是规则的宣传者和市场利益的协调者。不正当价格行为既是法律问题,也是道德问题。要在行政处罚中摒弃为处罚而处罚的思想,注意处罚的有用性和效果,提高处罚在社会上的威慑作用。因此,在处罚的同时,更要注意宣传教育工作。
(五)提高消费者防范意识和维权意识
作为消费者,在促销手段多种多样的情况下,应该培养成熟的消费心理和消费心态,练就识别不正当价格行为的火眼金睛。被不正当价格行为侵害后,应勇于捍卫自己的合法权益,请求法律帮助。可以即时向政府经济监督部门举报,也可以通过民事途径与经营者进行协商,或者通过仲裁、诉讼方式予以解决。
(六)强化市场执法,严厉打击各种不正当价格行为
不正当价格行为往往借助市场壁垒,采用合法和不合法的,公开的和隐蔽的手段进行,而这种壁垒又往往与垄断有着割不断的联系。反不正当价格行为执法检查是政府经济监督部门高悬的一把利剑,要针对社会和群众关心、关注的难点问题,加大查处力度。同时要逐步建立惩罚和披露制度,对价格诚信、失信行业和企业,逐步建立完善企业价格诚信档案登记制度、企业价格诚信评估制度,形成相应的价格诚信信息传输系统和数据库。并通过适当方式进行企业诚信信息的交流与共享,以提高价格诚信信息的使用效率,增强对价格失信行为及其责任人的约束力和震慑力。
(七)借助新闻媒体力量,发挥舆论引导和监督作用
要千方百计借助新闻媒体的力量,充分发挥新闻舆论的引导和监督作用,广泛宣传反不正当价格行为的法律法规,提高政策法规的知晓率,让更多的消费者掌握更多地反不正当价格行为常识;发挥新闻媒体的威慑作用,对典型案例给予公开曝光,对经营者产生强大的舆论压力。
(作者单位:杭州市物价局)