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世界银行前首席经济学家尼古拉斯•斯特恩所倡导的“两大支柱”发展战略，即通过“改善投资环境”和“赋予人民权力”的方式实现发展和减贫的政策目标，将对世行未来的业务方向和发展中国家的发展政策产生重要影响。世行2004年和2005年度的《世界发展报告》，即《让服务惠及穷人》和《改善投资环境，促使人人受益》分别讨论了“赋予人民权力”（或“促进社会包容”）和“改善投资环境”两大发展支柱。这标志着“两大支柱”发展战略将成为今后世行正式的发展理论。本文将对两大支柱战略进行简评并指出其对我国经济工作的启示。
一、两大支柱发展理论概述
斯特恩提出的两大支柱发展战略的逻辑主线是：通过改善投资环境，促进经济增长，减少贫困；通过赋予人民权力，提高贫困人口参与经济增长的能力以直接从经济增长中受益以及直接为弱势群体提供社会保护。两大支柱之间存在着互动互促的深层联系。良好的投资环境能促进增加人民获得更多机会所需改革的发生，而这些改革将赋予人民创造财富、掌握自我发展的能力。
斯特恩强调私人部门拉动经济增长的重要性，以及如何赋予贫困人口权力从而促进他们参与经济增长活动。两大支柱发展战略的实质是一个有利于穷人的增长战略，倡导一种“亲贫”的经济增长，以实现真正的减贫。在此，贫困不仅指传统的收入贫困，还包括缺乏基本的政治、经济和社会权力。缺乏基本教育和卫生条件的贫困人口根本不具备脱贫的能力。关注人类发展，如对人类卫生条件和人口寿命、教育和文化、人口规模和结构、性别平等以及社会关系等问题的关注，已逐渐成为发展的中心问题。但发展的最终目的决非仅限于此。对贫困人口而言，消除贫困意味着获得机会、权力和安全保障。斯特恩强调，发展是要“赋予人民塑造自身生活的能力”。因而，赋予贫困者自我发展、削减贫困的权力和能力既是发展的目的也是发展的手段。
（一）改善投资环境
创造良好的投资环境不仅促进投资增长和经济发展，而且也是减少贫困的重要因素。斯特恩指出：动态的、良性的投资环境将促进生产效率的持续提高和更有活力的企业经营，从而形成投资增加→经济增长→贫困减少的良性循环。这是由于好的投资环境能把投资外溢效应和互补性最大化。当投资环境改善时，现存的投资变得更有生产效率，投资回报率随之增加，企业也更具活力，从而可以吸引到更多的投资而不是投资减少。投资本身带来的收益可能拉动更多投资，激发与之相关的上游和下游产业的投资增加。这会充分增强投资者的信心并激励更多的投资者涌入。
中小企业对良好投资环境的需求尤其突出。私人部门不仅是经济增长的主要动力，而且是贫困人口就业的主要渠道。此外，世界上大多数贫困人口都在包括农场在内的中小企业里工作。通过搞活城镇和农村的中小企业，政府就可以为贫困人口提供更多的创收机会，并提高其抵御经济风险的能力。因此，发展私人部门，特别是中小企业对减少贫困至关重要。斯特恩认为，中国20世纪80年代和90年代的成功发展的经验说明：农业生产率和农村收入的提高往往与非农就业的增加齐头并进，可以产生极大的减贫效果。
（二）赋予人民权力
由于并非所有的增长都是“亲贫”的，斯特恩指出，“改善投资环境→促进经济增长→减少贫困”这一良性循环并不会自发地形成。发展还必须强调“赋予人民权力”这一支柱。此处赋权的内涵远远超越了一般经济学家所关注的人力资本投资，主要指增加社会包容，即赋予贫困者基本的政治、经济和社会权力。
对穷人的赋权和投资的重心是在于如何通过提供教育和卫生服务以及增进社会包容来保证贫困人口积极参与到经济增长和发展活动中。斯特恩强调，对教育、社会保障以及群众参与机制是第二大支柱中三项重点。首先有文化的劳动力队伍不仅能在良好的投资环境中不断提高产出效率，而且还能从经济增长中获益从而巩固减贫的效果。斯特恩还尤其强调提高女性的受教育程度，这将增强妇女参与经济、决策、管理和政治的能力，并能更深层次地影响到整个经济和社会的运行。例如，实证研究表明：妇女受教育程度与人口整体健康水平之间存在着非常密切的正相关关系。其次，社会保障被斯特恩认为是赋权的重要组成部分。健全的社会保障能帮助人们在面对经济动荡时做出正确的调整或者迅速从经济冲击中恢复到正常的生产和生活。一国的对外开放会带来各方面的变革，正是社会保障使得这些改革更加平稳。第三，参与和融入到各种类型的社会组织中将为贫困者带来更多的基本政治、经济和社会权利。
二、两大支柱发展理论的积极意义和内在缺陷
二战之后，主流发展经济学理论经历了“进口替代工业化理论”、“出口导向型工业化理论”以及世行倡导的以私有化、自由化为基调的经济结构调整理论等的多次调整。与此同时，人类社会关于发展终极目标的认识也从20世纪70年代的“人类基本需求发展观”变化为阿玛蒂亚•森为代表提出的“以人为本”的发展观。斯特恩在总结过年50多年发展理论研究和政策实践的基础上，试图提出一个新的、适应现实需要的、适用于发展中国家的发展战略，既包含了许多人类智慧的结晶，也有不少内在的缺陷。
（一）两大支柱战略中的积极成份
1.该战略强调促进经济增长对于扶贫的基础性地位。这是对近年来世行形而上学地强调直接扶贫而忽视全面经济增长观点的重要修正。
2.该战略肯定了基础设施发展对经济增长的推动作用，认为这是改善投资环境的重要组成部分。这是对世行以往片面强调政策改革等“软件”建设而忽视基础设施发展等“硬件”建设作法的一个改进。
3.该战略论证了教育在改善投资环境、促进社会公平方面的重要作用。特别是妇女和女童教育的重要性，强调普及教育不仅是提高劳动力素质从而改善投资环境的必由之路，而且也是保证贫困人口参与经济增长并从增长中受益从而摆脱贫困的有效途径。
4.该战略提倡通过改善政府治理、实现体制创新的方式促进经济增长。这对于改进经济增长质量，提高经济自我良性循环具有重要意义。
5.该战略在总结以往经验教训的基础上明确提出国际援助机构应该充分尊重受援国自主把握本国发展道路，制订符合本国国情的发展战略。应当说，这种舆论导向对广大发展中国家掌握加快发展的主动权是有积极影响的。
（二）两大支柱战略的内在缺陷
两大支柱战略不乏真知灼见，可以成为广大发展中国家制定政策时的重要参考。但该战略也有不少内在缺陷，主要表现在以下方面：
1.实现公平的、有利于穷人的增长需要第三大支柱，即建立一个公正、合理的全球经济治理体系。历史经验表明，国际经济是发展经济学最容易引起激烈争论的领域。历史上，这些争论主要集中在来自国际贸易和投资的收益如何在发展中国家和发达国家之间公平分配。占统治地位的新古典主义信奉自由市场经济，主张限制政府干预，推崇贸易和投资自由化。但不少发展经济学流派认为在发展中国家广泛存在市场失灵，因此强调政府干预的重要性，认为在发展中国家必须对外国贸易和投资进行干预和调控，以克服市场失灵，促进经济发展。总的来说，以往的争论主要是围绕贸易政策展开，而今后的争论则将主要围绕投资、移民和技术转让进行。正如在国家范围内存在市场失灵一样，在全球层次也存在市场失灵。退一步讲，即使经济全球化能够实现资源的有效配置，纯市场力量主导的全球化绝不能带来经济全球化收益的均衡分配。这一点从富国越富、穷国越穷这一简单事实中可以看得非常清楚。此外，由于经济全球化是由市场自发力量及新古典放任自由市场经济理论所主导，各主权国家调控经济运行的能力大大受到限制，因此，发展中国家的经济更易受到经济全球化的冲击。这一点已为二十世纪九十年代以来的多次金融危机所证实。因此，在全球层次上，改进国际经济治理，创造一个稳定的外部经济环境，已成为广大发展中国家实现经济增长，减少贫困的必要条件。今人遗憾的是，两大支柱战略在强调外部环境重要性、呼吁发达国家增加官方发展援助的时候，不能明确提出改进全球经济治理，为发展中国家创造一个相对稳定的外部环境，以从根本上在全球层次上抑制自由市场盲目自发的力量，改进全球化收益的公平分配。斯特恩崇尚自由市场经济，因此很难提出政府干预全球经济治理的战略。斯特恩的前任，世行原高级副行长兼首席经济约瑟夫•斯蒂格里茨也是全球化的支持者，但他却非常重视经济全球化治理，在不同场合强调：全球化，如果管理得当，可以成为减少贫困的强大力量。
2.实现公平、有利于穷人的增长需要正确平衡市场和政府的作用，而两大支柱战略对这一关系缺乏明确的表述。市场和政府的相对作用自亚当•斯密以来就一直是经济学家关心的问题，更是不同时期发展经济学家争论不休的问题。斯特恩秉承了“小政府就是好政府”的新古典主义观点，在两大支柱战略中把政府作用限制在为私人部门发展创造一个良好的环境以及解决社会公平问题等两个方面。但从实践上看，东亚国家在经济起飞过程中，除了注意为私人部门创造良好的投资环境外，不少政府还直接协调私人投资，甚至充当计划者和直接投资者的角色，为经济起飞做出了重要贡献。这一点世行在其1993年出版的《东亚奇迹：公共政策在经济增长中的作用》研究报告中也是承认的。
斯特恩断言：一国经济越开放，增长就越快。但需要强调的是，从东亚外向型经济成功的经验来看，这些国家在实行开放的同时，广泛使用出口促进、进口限制及包括适度鼓励垄断的产业政策，来推动本国经济发展。或者说，这些经济体在实行开放的过程中，政府非常注意采取保护手段，提高本国经济的竞争力，并不是放任市场的自由发展。斯特恩把中国作为以开放推动增长、减少贫困的“成功故事”，但耐人寻味的是，西方市场经济国家至今仍把中国视做“非市场经济国家”。
因此，在经济全球化背景下，特别是在缺乏一个有效的全球经济治理体系的情况下，主权国家政府如何在促进经济发展，改善社会公平方面发挥作用，改正市场失灵，弥补市场不足，仍是发展经济学必须研究的最重要课题。不能确定好政府与市场之间的互补关系，就不能制订正确的政策来具体构建两大支柱。
三、两大支柱发展战略对我国经济工作的启示
按照两大支柱理论所支持倡导的以人为本的发展观，赋予贫困人口自身减贫能力是最基本的扶贫方式。这些能力的获得意味着穷人首先要有机会获得教育和卫生服务、享受社会保障服务以减少和防范参加经济活动的风险并有权参与影响自身利益的决策。两大支柱战略特别论证、强调了教育的重要性。此外，该战略指出，社会保障体系是市场经济的基石。没有比较完善的社会保障体系，就无法有效参与市场经济活动，因为这类活动往往是风险与机会并存。总的来说，两大支柱战略的政策含义十分清楚：普及教育和卫生服务，建立完善的社会保障体系就是培育和解放生产力。从这种意义上说，两大支柱战略对于我国经济工作的改革与发展具有重要参考价值：
1.要重视为私人投资创造一个良好的环境，广泛培植税源，尤其是为中小企业发展创造一个良好的发展环境，增加就业，对我国作为一个人口众多的国家来说，尤为重要。
2.在继续大力支持科技兴国政策，注重教育、科教投入的同时，应从解放生产力的高度出发，不断加大社会保障体系的建设力度。
3.从以人为本的发展观出发，注重为穷人提供公共服务，充分认识到这些投入与贫困地区基础设施建设投入一样，也是在通过“造血”的方式进行扶贫。
两大支柱战略在发展中国家如何通过自身努力实现经济增长，消除贫困方面提出了不少有益的建议。该战略从以人为本的发展观出发，强调了为贫困人口提供公共服务的重要性。与此同时，我国作为一个改革开放、经济发展和扶贫开发较为成功的发展中国家，应充分总结自身的经验，努力实现“千年发展目标”、推动国际社会建立以国际经济治理为核心的第三大支柱。
(作者单位： 成都理工大学商学院国际商务系 财政部国际司财政部科研所)
一、两大支柱发展理论概述
斯特恩提出的两大支柱发展战略的逻辑主线是：通过改善投资环境，促进经济增长，减少贫困；通过赋予人民权力，提高贫困人口参与经济增长的能力以直接从经济增长中受益以及直接为弱势群体提供社会保护。两大支柱之间存在着互动互促的深层联系。良好的投资环境能促进增加人民获得更多机会所需改革的发生，而这些改革将赋予人民创造财富、掌握自我发展的能力。
斯特恩强调私人部门拉动经济增长的重要性，以及如何赋予贫困人口权力从而促进他们参与经济增长活动。两大支柱发展战略的实质是一个有利于穷人的增长战略，倡导一种“亲贫”的经济增长，以实现真正的减贫。在此，贫困不仅指传统的收入贫困，还包括缺乏基本的政治、经济和社会权力。缺乏基本教育和卫生条件的贫困人口根本不具备脱贫的能力。关注人类发展，如对人类卫生条件和人口寿命、教育和文化、人口规模和结构、性别平等以及社会关系等问题的关注，已逐渐成为发展的中心问题。但发展的最终目的决非仅限于此。对贫困人口而言，消除贫困意味着获得机会、权力和安全保障。斯特恩强调，发展是要“赋予人民塑造自身生活的能力”。因而，赋予贫困者自我发展、削减贫困的权力和能力既是发展的目的也是发展的手段。
（一）改善投资环境
创造良好的投资环境不仅促进投资增长和经济发展，而且也是减少贫困的重要因素。斯特恩指出：动态的、良性的投资环境将促进生产效率的持续提高和更有活力的企业经营，从而形成投资增加→经济增长→贫困减少的良性循环。这是由于好的投资环境能把投资外溢效应和互补性最大化。当投资环境改善时，现存的投资变得更有生产效率，投资回报率随之增加，企业也更具活力，从而可以吸引到更多的投资而不是投资减少。投资本身带来的收益可能拉动更多投资，激发与之相关的上游和下游产业的投资增加。这会充分增强投资者的信心并激励更多的投资者涌入。
中小企业对良好投资环境的需求尤其突出。私人部门不仅是经济增长的主要动力，而且是贫困人口就业的主要渠道。此外，世界上大多数贫困人口都在包括农场在内的中小企业里工作。通过搞活城镇和农村的中小企业，政府就可以为贫困人口提供更多的创收机会，并提高其抵御经济风险的能力。因此，发展私人部门，特别是中小企业对减少贫困至关重要。斯特恩认为，中国20世纪80年代和90年代的成功发展的经验说明：农业生产率和农村收入的提高往往与非农就业的增加齐头并进，可以产生极大的减贫效果。
（二）赋予人民权力
由于并非所有的增长都是“亲贫”的，斯特恩指出，“改善投资环境→促进经济增长→减少贫困”这一良性循环并不会自发地形成。发展还必须强调“赋予人民权力”这一支柱。此处赋权的内涵远远超越了一般经济学家所关注的人力资本投资，主要指增加社会包容，即赋予贫困者基本的政治、经济和社会权力。
对穷人的赋权和投资的重心是在于如何通过提供教育和卫生服务以及增进社会包容来保证贫困人口积极参与到经济增长和发展活动中。斯特恩强调，对教育、社会保障以及群众参与机制是第二大支柱中三项重点。首先有文化的劳动力队伍不仅能在良好的投资环境中不断提高产出效率，而且还能从经济增长中获益从而巩固减贫的效果。斯特恩还尤其强调提高女性的受教育程度，这将增强妇女参与经济、决策、管理和政治的能力，并能更深层次地影响到整个经济和社会的运行。例如，实证研究表明：妇女受教育程度与人口整体健康水平之间存在着非常密切的正相关关系。其次，社会保障被斯特恩认为是赋权的重要组成部分。健全的社会保障能帮助人们在面对经济动荡时做出正确的调整或者迅速从经济冲击中恢复到正常的生产和生活。一国的对外开放会带来各方面的变革，正是社会保障使得这些改革更加平稳。第三，参与和融入到各种类型的社会组织中将为贫困者带来更多的基本政治、经济和社会权利。
二、两大支柱发展理论的积极意义和内在缺陷
二战之后，主流发展经济学理论经历了“进口替代工业化理论”、“出口导向型工业化理论”以及世行倡导的以私有化、自由化为基调的经济结构调整理论等的多次调整。与此同时，人类社会关于发展终极目标的认识也从20世纪70年代的“人类基本需求发展观”变化为阿玛蒂亚•森为代表提出的“以人为本”的发展观。斯特恩在总结过年50多年发展理论研究和政策实践的基础上，试图提出一个新的、适应现实需要的、适用于发展中国家的发展战略，既包含了许多人类智慧的结晶，也有不少内在的缺陷。
（一）两大支柱战略中的积极成份
1.该战略强调促进经济增长对于扶贫的基础性地位。这是对近年来世行形而上学地强调直接扶贫而忽视全面经济增长观点的重要修正。
2.该战略肯定了基础设施发展对经济增长的推动作用，认为这是改善投资环境的重要组成部分。这是对世行以往片面强调政策改革等“软件”建设而忽视基础设施发展等“硬件”建设作法的一个改进。
3.该战略论证了教育在改善投资环境、促进社会公平方面的重要作用。特别是妇女和女童教育的重要性，强调普及教育不仅是提高劳动力素质从而改善投资环境的必由之路，而且也是保证贫困人口参与经济增长并从增长中受益从而摆脱贫困的有效途径。
4.该战略提倡通过改善政府治理、实现体制创新的方式促进经济增长。这对于改进经济增长质量，提高经济自我良性循环具有重要意义。
5.该战略在总结以往经验教训的基础上明确提出国际援助机构应该充分尊重受援国自主把握本国发展道路，制订符合本国国情的发展战略。应当说，这种舆论导向对广大发展中国家掌握加快发展的主动权是有积极影响的。
（二）两大支柱战略的内在缺陷
两大支柱战略不乏真知灼见，可以成为广大发展中国家制定政策时的重要参考。但该战略也有不少内在缺陷，主要表现在以下方面：
1.实现公平的、有利于穷人的增长需要第三大支柱，即建立一个公正、合理的全球经济治理体系。历史经验表明，国际经济是发展经济学最容易引起激烈争论的领域。历史上，这些争论主要集中在来自国际贸易和投资的收益如何在发展中国家和发达国家之间公平分配。占统治地位的新古典主义信奉自由市场经济，主张限制政府干预，推崇贸易和投资自由化。但不少发展经济学流派认为在发展中国家广泛存在市场失灵，因此强调政府干预的重要性，认为在发展中国家必须对外国贸易和投资进行干预和调控，以克服市场失灵，促进经济发展。总的来说，以往的争论主要是围绕贸易政策展开，而今后的争论则将主要围绕投资、移民和技术转让进行。正如在国家范围内存在市场失灵一样，在全球层次也存在市场失灵。退一步讲，即使经济全球化能够实现资源的有效配置，纯市场力量主导的全球化绝不能带来经济全球化收益的均衡分配。这一点从富国越富、穷国越穷这一简单事实中可以看得非常清楚。此外，由于经济全球化是由市场自发力量及新古典放任自由市场经济理论所主导，各主权国家调控经济运行的能力大大受到限制，因此，发展中国家的经济更易受到经济全球化的冲击。这一点已为二十世纪九十年代以来的多次金融危机所证实。因此，在全球层次上，改进国际经济治理，创造一个稳定的外部经济环境，已成为广大发展中国家实现经济增长，减少贫困的必要条件。今人遗憾的是，两大支柱战略在强调外部环境重要性、呼吁发达国家增加官方发展援助的时候，不能明确提出改进全球经济治理，为发展中国家创造一个相对稳定的外部环境，以从根本上在全球层次上抑制自由市场盲目自发的力量，改进全球化收益的公平分配。斯特恩崇尚自由市场经济，因此很难提出政府干预全球经济治理的战略。斯特恩的前任，世行原高级副行长兼首席经济约瑟夫•斯蒂格里茨也是全球化的支持者，但他却非常重视经济全球化治理，在不同场合强调：全球化，如果管理得当，可以成为减少贫困的强大力量。
2.实现公平、有利于穷人的增长需要正确平衡市场和政府的作用，而两大支柱战略对这一关系缺乏明确的表述。市场和政府的相对作用自亚当•斯密以来就一直是经济学家关心的问题，更是不同时期发展经济学家争论不休的问题。斯特恩秉承了“小政府就是好政府”的新古典主义观点，在两大支柱战略中把政府作用限制在为私人部门发展创造一个良好的环境以及解决社会公平问题等两个方面。但从实践上看，东亚国家在经济起飞过程中，除了注意为私人部门创造良好的投资环境外，不少政府还直接协调私人投资，甚至充当计划者和直接投资者的角色，为经济起飞做出了重要贡献。这一点世行在其1993年出版的《东亚奇迹：公共政策在经济增长中的作用》研究报告中也是承认的。
斯特恩断言：一国经济越开放，增长就越快。但需要强调的是，从东亚外向型经济成功的经验来看，这些国家在实行开放的同时，广泛使用出口促进、进口限制及包括适度鼓励垄断的产业政策，来推动本国经济发展。或者说，这些经济体在实行开放的过程中，政府非常注意采取保护手段，提高本国经济的竞争力，并不是放任市场的自由发展。斯特恩把中国作为以开放推动增长、减少贫困的“成功故事”，但耐人寻味的是，西方市场经济国家至今仍把中国视做“非市场经济国家”。
因此，在经济全球化背景下，特别是在缺乏一个有效的全球经济治理体系的情况下，主权国家政府如何在促进经济发展，改善社会公平方面发挥作用，改正市场失灵，弥补市场不足，仍是发展经济学必须研究的最重要课题。不能确定好政府与市场之间的互补关系，就不能制订正确的政策来具体构建两大支柱。
三、两大支柱发展战略对我国经济工作的启示
按照两大支柱理论所支持倡导的以人为本的发展观，赋予贫困人口自身减贫能力是最基本的扶贫方式。这些能力的获得意味着穷人首先要有机会获得教育和卫生服务、享受社会保障服务以减少和防范参加经济活动的风险并有权参与影响自身利益的决策。两大支柱战略特别论证、强调了教育的重要性。此外，该战略指出，社会保障体系是市场经济的基石。没有比较完善的社会保障体系，就无法有效参与市场经济活动，因为这类活动往往是风险与机会并存。总的来说，两大支柱战略的政策含义十分清楚：普及教育和卫生服务，建立完善的社会保障体系就是培育和解放生产力。从这种意义上说，两大支柱战略对于我国经济工作的改革与发展具有重要参考价值：
1.要重视为私人投资创造一个良好的环境，广泛培植税源，尤其是为中小企业发展创造一个良好的发展环境，增加就业，对我国作为一个人口众多的国家来说，尤为重要。
2.在继续大力支持科技兴国政策，注重教育、科教投入的同时，应从解放生产力的高度出发，不断加大社会保障体系的建设力度。
3.从以人为本的发展观出发，注重为穷人提供公共服务，充分认识到这些投入与贫困地区基础设施建设投入一样，也是在通过“造血”的方式进行扶贫。
两大支柱战略在发展中国家如何通过自身努力实现经济增长，消除贫困方面提出了不少有益的建议。该战略从以人为本的发展观出发，强调了为贫困人口提供公共服务的重要性。与此同时，我国作为一个改革开放、经济发展和扶贫开发较为成功的发展中国家，应充分总结自身的经验，努力实现“千年发展目标”、推动国际社会建立以国际经济治理为核心的第三大支柱。
(作者单位： 成都理工大学商学院国际商务系 财政部国际司财政部科研所)