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改革开放以来，随着我国房地产行业的蓬勃发展，住房租赁市场同样焕发生机，在加快改善城镇居民住房条件、推动新型城镇化进程等方面发挥了重要作用。然而，房地产行业的暴利也滋生一批“炒房客”，哄抬房价，严重扰乱房地产市场的正常发展，导致北京、上海、深圳等发达城市的房价连年高居不下。使得购房需求转向租房市场，从而又进一步带动了房屋租金价格逐年上涨。对此，中央及各地政府不得不采取限购等措施进行调控、稳定市场。
在政府出台大量房地产调控政策后，“炒房”现象目前得到了有效遏制，但住房租赁市场仍然十分紊乱，“合同陷阱”“假房源”“假房东”“黑中介”“群租房” 等乱象杂生，租赁纠纷频发，住房租赁市场亟待进一步整顿、发展与完善。
发展住房租赁市场的相关政策出台，以售为主向购租并举转变
之前大多数人的观念是“居者有其屋”，强调需要拥有属于自己的产权住房，这种观念较为片面。正是由于这种导向，使得我国最初在房地产相关法律制度的设计上着重关注商品房的开发、销售。比如，在《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国合同法》中，大量的法律条文都是针对房屋买卖作出的。相对而言，针对房屋租赁的立法较少，对于租金、租期、租赁期间双方的权利义务以及纠纷解决机制规定不明确，这也导致了承租人的权益无法得到有效保障，产生纠纷后又难以得到有效保护。
当前，国家倡导住有所居，转变以往的住房观念，树立适度、合理、节约的住房消费观念。即每一个人享有适当的住房，既可以是产权式的，也可以是承租方式取得的。
今年以来，有关部门连续出台多项政策，要求各地加快住房租赁市场发展。2017年5月，作为我国第一部明确规范住房租赁、销售活动、监督管理的法律规范性文件，《住房租赁和销售管理条例》正式开始向社会公开征求意见。2017年7月，住房和城乡建设部会同国家发展和改革委员会、公安部、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局、中国证券监督管理委员会，联合印发了《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，要求在人口净流入的大中城市，加快发展住房租赁市场。2017年8月，国土资源部又会同住房和城乡建设部，联合印发了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，确定在北京、上海等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。
上海市关于加快培育和发展本地住房租赁市场实施意见的内容和亮点
上海市人民政府于2017年7月发布的《上海市住房发展“十三五”规划》（以下简称“十三五规划”）明确了要促进购租并举住房市场健康发展，大力发展住房租赁市场，完善购租并举的住房体系，强化住房市场监管，建立健全房地产市场发展长效机制，促进住房市场平稳健康发展。同时提出了提高中小套型供应比例、大力发展租赁市场、加大市场监管监督力度、建立健全发展长效机制的具体目标。到2020年，要基本形成多主体参与、差异化供应、规范化管理的住房租赁市场，更好缓解部分常住人口及青年群体和各类人才、创业人士的居住问题；其中，新增供应租赁住房约70万套。
上海市人民政府办公厅于2017年9月15日发布了《关于加快培育和发展本市住房租赁市场的实施意见》（以下简称《实施意见》），为贯彻国办发39号文，落实“十三五规划”，加快培育和发展上海市住房租赁市场提出了具体的实施意见，并建立多部门联合的工作体制。本次出台的《实施意见》是对国办发39号文和“十三五规划”的具体落实和进一步细化，其中不乏许多亮点，具体而言：
完善租赁登记备案制度
今年5月公布的《住房租赁和销售管理条例（征求意见稿）》中提出，经备案的住房租赁合同可以作为承租人有合法稳定住所的凭证。承租人可持备案的住房租赁合同依法申领居住证，并享受规定的基本公共服务。此前的住房租赁市场管理处于“放养模式”，租赁登记备案制度并未得到大范围的有效实施，住房租赁市场长期面临着合同签订不规范、房屋权属不清、非法转租、出租人随意涨房租、随意撵租客等现象，大量承租人的合法权益得不到有效保障，因此，进一步完善落实租赁登记备案制度显得尤为重要。
此外，《实施意见》提出的建立全市统一的住房租赁公共服务平台，将进一步完善包括住房租赁合同网签备案；各类住房租赁企业、房地产经纪机构和个人主体备案等住房租赁登记备案制度。
保障租赁当事人合法权益
《实施意见》在完善公共服务政策、保护承租人稳定居住权、落实税收优惠、提高住房公积金使用效率、完善引进人才租房补贴政策以及提高租赁住房生活配套功能等六个方面，提出了保障租赁当事人合法权益的具体意见。
在完善公共服务政策方面，针对上海市常住人口（沪籍人员以及持有《上海市居住证》的非沪籍人员）的住房承租人，经依法登记备案，即可按照国家和上海市有关规定，通过与居住证和积分制度、人户分离登记制度的有效衔接，享受子女义务教育、公共卫生、社会保险、缴存使用住房公积金、证照办理等基本公共服务政策。同时，对于积分达到标准分值的居住证持证人，其配偶或同住子女可以按照上海市有关规定，享受相关基本公共服务待遇。
在保护承租人稳定居住权方面，要健全规章制度，进一步推行、完善住房租赁合同示范文本，明确租赁各方的权利义务。出租人应当保证住房和室内设施环保、安全，承租人应当按照合同约定按时缴纳租金，合理使用住房和室内设施。住房租赁合同期限内，出租人无正当理由不得解除合同，不得强制驱逐承租人，不得单方面提高租金，不得随意克扣押金。鼓励租赁当事人签订长期租赁合同，稳定租赁关系，住房租赁企业出租自持经營的租赁住房，除承租人另有要求外，租赁期限不得低于3年，保障承租人长期、稳定的居住权益。
在落实税收优惠方面，凡是依法登记备案的住房租赁企业、机构和个人，要进一步落实好税收优惠政策。落实营改增关于住房租赁的优惠政策，对个人出租住房取得的收入按照1.5%计算缴纳增值税；对个人出租住房月收入不超过3万元（含预收款分摊）的，可以按照规定享受免征增值税政策；对一般纳税人出租在实施营改增试点前取得的不动产，允许选择适用简易计税办法，按照5%的征收率计算缴纳增值税。对房地产中介机构提供住房租赁经纪代理服务的，适用6%的增值税税率。落实国家对个人住房租赁个人所得税等税收优惠政策。 在提高住房公积金使用效率方面，凡是在上海市稳定就业、无自有住房且缴存住房公积金的职工，均可按照现有政策提取住房公积金用于支付住房租金。此外，对满足一定积分的引进人才，放宽提取使用条件；对承租住房租赁企业提供的房源，试点和推广住房租赁企业集中办理业务；加快开通网上申请提取住房公积金支付租金的业务。
在完善引进人才租房补贴政策方面，将结合各区域和单位实际，制定引进人才认定标准和租房补贴标准，落实用人单位主体责任，减轻引进人才租房压力。
在提升租赁住房生活配套功能方面，在满足日常生活服务需要的同时，也将关注社区精神文化需求。在租赁住房项目及周边，增设便利店、洗衣房、活动室、健身房、快递收发、餐饮配送、交通等生活配套设施，使租房成为更便捷、更灵活的生活体验。
建立线上线下同步服务的住房租赁平台
《实施意见》指出，今后将建立上海市统一的住房租赁服务平台。按照“开放、共享”的原则，实现与相关管理部门业务系统、市场化网络住房租赁平台的链接，规范住房租赁信息发布和应用，为承租人依法申请办理居住登记、义务教育、缴存使用住房公积金、公共租赁住房货币化补贴、公共卫生等公共服务事项提供便利。
线上要着力建立住房租赁当事人实名认证机制，为企业和群众提供安全、便捷、畅通的房源核验、信息发布、網签备案、市场主体信用信息查询和信用评价等线上一站式服务；线下要成立市、区两级住房租赁服务中心，设立专业服务窗口，提供企业备案、入网认证、房源核验、发布租赁信息、租赁合同网签备案等一门式集中服务。同时，依托住房租赁公共服务平台，归集管理部门、市场主体、租赁住房项目等各类信息，实现从土地出让、规划建设、存量改建、房源供应、网签备案等基础数据的全覆盖，强化住房租赁市场分析研判，并加强住房租金监测，以提高市场监管的预见性、针对性和有效性。
完善供地方式，加大租赁住房供应
房源少一直是住房租赁市场的一大难题。国办发39号文鼓励地方政府盘活城区存量土地，采用多种方式增加租赁住房用地有效供应。除了通过新增用地，在高校及科研院所周边、科创园区、产业集聚区、交通枢纽地区等区域重点发展新建租赁住房外，《实施意见》还允许商办用房等按照规定改建用于住房租赁。对于区域商办闲置过大，职住不平衡的，在符合规划要求，保证使用安全、消防安全、配套完善的前提下，允许将商办用房等按照规定改建为租赁住房，签订土地补充出让合同，土地使用年限和容积率不变。改建后按照变更许可后的审批要求，进行规划、建设及消防审核验收，可以办理住房租赁合同登记备案。同时，也鼓励有条件的企事业单位、产业园区利用产业类工业用地，按照规定的比例，统一规划、集中设置，配套建设单位租赁房、职工宿舍等租赁住房。
培育住房租赁市场供应主体，发挥国资国企的引领和带动作用
国办发39号文指出，要充分发挥市场作用，调动企业积极性，大力发展住房租赁企业。鼓励房地产开发企业开展住房租赁业务，规范住房租赁中介机构，支持和规范个人出租住房。上海的《实施意见》更加强调了国资国企在住房租赁市场应发挥其引领和带动作用。
上海将加大投入力度，支持相关国有企业拓展住房租赁业务，支持相关市属、区属国有企业，采取新建租赁住房、收储社会闲置存量住房、改建闲置商办用房、运营开发企业配建的租赁住房等多种途径，增加市场供给，稳定住房租金，对住房租赁市场起到“稳定器”“压舱石”的作用，通过国资国企的引领、示范作用，形成一批可复制、可推广的经验做法，吸引更多的企业投身住房租赁市场。
在金融支持方面，针对住房租赁企业，《实施意见》提出了以创新金融产品和服务、降低融资成本为导向，鼓励商业银行等金融机构加大信贷支持力度，鼓励开发性金融机构提供长期低息贷款，支持企业发行债券、不动产证券化产品，加快推进房地产投资信托基金（REITs）试点，鼓励保险机构合理运用保险资金金融支持政策。
此外，在鼓励住房租赁企业通过收储、转租、改建等方式大力开展代理经租业务的同时，更要规范住房租赁经纪机构，充分发挥房地产经纪机构作用，提供规范的住房租赁居间服务。
建立住房租赁市场信用信息管理
长期以来，我国的监管体系在住房租赁市场这一块存在空缺，从业门槛低，从业人员业务能力、素质参差不齐，这也是“黑中介”“假房源”、信息不透明、群租房等乱象滋生的一大原因。对此，《实施意见》提出了加强住房租赁监管，规范住房租赁市场秩序的要求。在依托住房租赁公共服务平台，建立健全各类住房租赁企业、房地产经纪机构等主体备案制度的同时，要强化住房租赁企业、房地产经纪机构和从业人员信用管理，全面建立相关经营主体的信用档案，实行“红名单”“黑名单”分类管理和公示制度，建立多部门守信联合激励和失信联合惩戒机制。对于违法违规的企业、机构和个人，依法从严从重给予处罚，并纳入本市公共信用信息服务平台进行公示，作为重点监管对象，限制其市场准入、行政许可和融资等行为，停止执行相关优惠政策；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
笔者认为，实行购租并举，推动住房租赁市场稳步发展，是深化住房制度改革的重要内容，是实现城镇居民住有所居目标的重要途径。在房地产市场的管控日趋严格的政策背景下，国家、各地方纷纷释放了针对住房租赁市场的诸多政策红利，必然会导致住房租赁市场呈现规模化发展。要想在这个规模庞大的租赁市场上分一杯羹，将购租并举这一制度从落地走向成熟完善，对住房租赁市场的各参与方而言，都是一项全新的考验。
在政府出台大量房地产调控政策后，“炒房”现象目前得到了有效遏制，但住房租赁市场仍然十分紊乱，“合同陷阱”“假房源”“假房东”“黑中介”“群租房” 等乱象杂生，租赁纠纷频发，住房租赁市场亟待进一步整顿、发展与完善。
发展住房租赁市场的相关政策出台，以售为主向购租并举转变
之前大多数人的观念是“居者有其屋”，强调需要拥有属于自己的产权住房，这种观念较为片面。正是由于这种导向，使得我国最初在房地产相关法律制度的设计上着重关注商品房的开发、销售。比如，在《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国合同法》中，大量的法律条文都是针对房屋买卖作出的。相对而言，针对房屋租赁的立法较少，对于租金、租期、租赁期间双方的权利义务以及纠纷解决机制规定不明确，这也导致了承租人的权益无法得到有效保障，产生纠纷后又难以得到有效保护。
当前，国家倡导住有所居，转变以往的住房观念，树立适度、合理、节约的住房消费观念。即每一个人享有适当的住房，既可以是产权式的，也可以是承租方式取得的。
今年以来，有关部门连续出台多项政策，要求各地加快住房租赁市场发展。2017年5月，作为我国第一部明确规范住房租赁、销售活动、监督管理的法律规范性文件，《住房租赁和销售管理条例》正式开始向社会公开征求意见。2017年7月，住房和城乡建设部会同国家发展和改革委员会、公安部、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局、中国证券监督管理委员会，联合印发了《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，要求在人口净流入的大中城市，加快发展住房租赁市场。2017年8月，国土资源部又会同住房和城乡建设部，联合印发了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，确定在北京、上海等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。
上海市关于加快培育和发展本地住房租赁市场实施意见的内容和亮点
上海市人民政府于2017年7月发布的《上海市住房发展“十三五”规划》（以下简称“十三五规划”）明确了要促进购租并举住房市场健康发展，大力发展住房租赁市场，完善购租并举的住房体系，强化住房市场监管，建立健全房地产市场发展长效机制，促进住房市场平稳健康发展。同时提出了提高中小套型供应比例、大力发展租赁市场、加大市场监管监督力度、建立健全发展长效机制的具体目标。到2020年，要基本形成多主体参与、差异化供应、规范化管理的住房租赁市场，更好缓解部分常住人口及青年群体和各类人才、创业人士的居住问题；其中，新增供应租赁住房约70万套。
上海市人民政府办公厅于2017年9月15日发布了《关于加快培育和发展本市住房租赁市场的实施意见》（以下简称《实施意见》），为贯彻国办发39号文，落实“十三五规划”，加快培育和发展上海市住房租赁市场提出了具体的实施意见，并建立多部门联合的工作体制。本次出台的《实施意见》是对国办发39号文和“十三五规划”的具体落实和进一步细化，其中不乏许多亮点，具体而言：
完善租赁登记备案制度
今年5月公布的《住房租赁和销售管理条例（征求意见稿）》中提出，经备案的住房租赁合同可以作为承租人有合法稳定住所的凭证。承租人可持备案的住房租赁合同依法申领居住证，并享受规定的基本公共服务。此前的住房租赁市场管理处于“放养模式”，租赁登记备案制度并未得到大范围的有效实施，住房租赁市场长期面临着合同签订不规范、房屋权属不清、非法转租、出租人随意涨房租、随意撵租客等现象，大量承租人的合法权益得不到有效保障，因此，进一步完善落实租赁登记备案制度显得尤为重要。
此外，《实施意见》提出的建立全市统一的住房租赁公共服务平台，将进一步完善包括住房租赁合同网签备案；各类住房租赁企业、房地产经纪机构和个人主体备案等住房租赁登记备案制度。
保障租赁当事人合法权益
《实施意见》在完善公共服务政策、保护承租人稳定居住权、落实税收优惠、提高住房公积金使用效率、完善引进人才租房补贴政策以及提高租赁住房生活配套功能等六个方面，提出了保障租赁当事人合法权益的具体意见。
在完善公共服务政策方面，针对上海市常住人口（沪籍人员以及持有《上海市居住证》的非沪籍人员）的住房承租人，经依法登记备案，即可按照国家和上海市有关规定，通过与居住证和积分制度、人户分离登记制度的有效衔接，享受子女义务教育、公共卫生、社会保险、缴存使用住房公积金、证照办理等基本公共服务政策。同时，对于积分达到标准分值的居住证持证人，其配偶或同住子女可以按照上海市有关规定，享受相关基本公共服务待遇。
在保护承租人稳定居住权方面，要健全规章制度，进一步推行、完善住房租赁合同示范文本，明确租赁各方的权利义务。出租人应当保证住房和室内设施环保、安全，承租人应当按照合同约定按时缴纳租金，合理使用住房和室内设施。住房租赁合同期限内，出租人无正当理由不得解除合同，不得强制驱逐承租人，不得单方面提高租金，不得随意克扣押金。鼓励租赁当事人签订长期租赁合同，稳定租赁关系，住房租赁企业出租自持经營的租赁住房，除承租人另有要求外，租赁期限不得低于3年，保障承租人长期、稳定的居住权益。
在落实税收优惠方面，凡是依法登记备案的住房租赁企业、机构和个人，要进一步落实好税收优惠政策。落实营改增关于住房租赁的优惠政策，对个人出租住房取得的收入按照1.5%计算缴纳增值税；对个人出租住房月收入不超过3万元（含预收款分摊）的，可以按照规定享受免征增值税政策；对一般纳税人出租在实施营改增试点前取得的不动产，允许选择适用简易计税办法，按照5%的征收率计算缴纳增值税。对房地产中介机构提供住房租赁经纪代理服务的，适用6%的增值税税率。落实国家对个人住房租赁个人所得税等税收优惠政策。 在提高住房公积金使用效率方面，凡是在上海市稳定就业、无自有住房且缴存住房公积金的职工，均可按照现有政策提取住房公积金用于支付住房租金。此外，对满足一定积分的引进人才，放宽提取使用条件；对承租住房租赁企业提供的房源，试点和推广住房租赁企业集中办理业务；加快开通网上申请提取住房公积金支付租金的业务。
在完善引进人才租房补贴政策方面，将结合各区域和单位实际，制定引进人才认定标准和租房补贴标准，落实用人单位主体责任，减轻引进人才租房压力。
在提升租赁住房生活配套功能方面，在满足日常生活服务需要的同时，也将关注社区精神文化需求。在租赁住房项目及周边，增设便利店、洗衣房、活动室、健身房、快递收发、餐饮配送、交通等生活配套设施，使租房成为更便捷、更灵活的生活体验。
建立线上线下同步服务的住房租赁平台
《实施意见》指出，今后将建立上海市统一的住房租赁服务平台。按照“开放、共享”的原则，实现与相关管理部门业务系统、市场化网络住房租赁平台的链接，规范住房租赁信息发布和应用，为承租人依法申请办理居住登记、义务教育、缴存使用住房公积金、公共租赁住房货币化补贴、公共卫生等公共服务事项提供便利。
线上要着力建立住房租赁当事人实名认证机制，为企业和群众提供安全、便捷、畅通的房源核验、信息发布、網签备案、市场主体信用信息查询和信用评价等线上一站式服务；线下要成立市、区两级住房租赁服务中心，设立专业服务窗口，提供企业备案、入网认证、房源核验、发布租赁信息、租赁合同网签备案等一门式集中服务。同时，依托住房租赁公共服务平台，归集管理部门、市场主体、租赁住房项目等各类信息，实现从土地出让、规划建设、存量改建、房源供应、网签备案等基础数据的全覆盖，强化住房租赁市场分析研判，并加强住房租金监测，以提高市场监管的预见性、针对性和有效性。
完善供地方式，加大租赁住房供应
房源少一直是住房租赁市场的一大难题。国办发39号文鼓励地方政府盘活城区存量土地，采用多种方式增加租赁住房用地有效供应。除了通过新增用地，在高校及科研院所周边、科创园区、产业集聚区、交通枢纽地区等区域重点发展新建租赁住房外，《实施意见》还允许商办用房等按照规定改建用于住房租赁。对于区域商办闲置过大，职住不平衡的，在符合规划要求，保证使用安全、消防安全、配套完善的前提下，允许将商办用房等按照规定改建为租赁住房，签订土地补充出让合同，土地使用年限和容积率不变。改建后按照变更许可后的审批要求，进行规划、建设及消防审核验收，可以办理住房租赁合同登记备案。同时，也鼓励有条件的企事业单位、产业园区利用产业类工业用地，按照规定的比例，统一规划、集中设置，配套建设单位租赁房、职工宿舍等租赁住房。
培育住房租赁市场供应主体，发挥国资国企的引领和带动作用
国办发39号文指出，要充分发挥市场作用，调动企业积极性，大力发展住房租赁企业。鼓励房地产开发企业开展住房租赁业务，规范住房租赁中介机构，支持和规范个人出租住房。上海的《实施意见》更加强调了国资国企在住房租赁市场应发挥其引领和带动作用。
上海将加大投入力度，支持相关国有企业拓展住房租赁业务，支持相关市属、区属国有企业，采取新建租赁住房、收储社会闲置存量住房、改建闲置商办用房、运营开发企业配建的租赁住房等多种途径，增加市场供给，稳定住房租金，对住房租赁市场起到“稳定器”“压舱石”的作用，通过国资国企的引领、示范作用，形成一批可复制、可推广的经验做法，吸引更多的企业投身住房租赁市场。
在金融支持方面，针对住房租赁企业，《实施意见》提出了以创新金融产品和服务、降低融资成本为导向，鼓励商业银行等金融机构加大信贷支持力度，鼓励开发性金融机构提供长期低息贷款，支持企业发行债券、不动产证券化产品，加快推进房地产投资信托基金（REITs）试点，鼓励保险机构合理运用保险资金金融支持政策。
此外，在鼓励住房租赁企业通过收储、转租、改建等方式大力开展代理经租业务的同时，更要规范住房租赁经纪机构，充分发挥房地产经纪机构作用，提供规范的住房租赁居间服务。
建立住房租赁市场信用信息管理
长期以来，我国的监管体系在住房租赁市场这一块存在空缺，从业门槛低，从业人员业务能力、素质参差不齐，这也是“黑中介”“假房源”、信息不透明、群租房等乱象滋生的一大原因。对此，《实施意见》提出了加强住房租赁监管，规范住房租赁市场秩序的要求。在依托住房租赁公共服务平台，建立健全各类住房租赁企业、房地产经纪机构等主体备案制度的同时，要强化住房租赁企业、房地产经纪机构和从业人员信用管理，全面建立相关经营主体的信用档案，实行“红名单”“黑名单”分类管理和公示制度，建立多部门守信联合激励和失信联合惩戒机制。对于违法违规的企业、机构和个人，依法从严从重给予处罚，并纳入本市公共信用信息服务平台进行公示，作为重点监管对象，限制其市场准入、行政许可和融资等行为，停止执行相关优惠政策；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
笔者认为，实行购租并举，推动住房租赁市场稳步发展，是深化住房制度改革的重要内容，是实现城镇居民住有所居目标的重要途径。在房地产市场的管控日趋严格的政策背景下，国家、各地方纷纷释放了针对住房租赁市场的诸多政策红利，必然会导致住房租赁市场呈现规模化发展。要想在这个规模庞大的租赁市场上分一杯羹，将购租并举这一制度从落地走向成熟完善，对住房租赁市场的各参与方而言，都是一项全新的考验。