论文部分内容阅读
摘要：2016年，全国建筑业总产值为19.36万亿元，同比增长7.1%，占国内生产总值的26%。按照住建部《“十三五”规划》目标，到2020年建筑业总产值将突破25万亿元。未来，建筑业将借助于“一带一路”开放战略的机遇，在走向国际市场的进程中提高竞争能力，实现传统建筑业向现代建筑业的转型升级。工程担保作为建筑行业健康发展的重要环节，有着巨大的业务空间。
关键词：工程担保；困境与出路；担保机构
一、工程担保的概念
工程担保是指引入保证人作为第三方，对建设工程中一系列合同的履行进行监督并对违约承担责任而出具履约保函的行为，是一种促使参与工程建设各方守信履约的风险管理机制。履约保函适用于合同履行阶段，保证日期一般是自合同签订到竣工验收合格。
二、江苏担保机构开展工程担保业务的意义和障碍
省外担保机构开展工程担保业务起步早、成效好。北京长安担保作为住建部牵头、十个部委共同组建的首家专业化工程保证担保公司，先后开展了总投资近千亿元人民币的国家重点建设工程的保证担保业务，且无一例赔付损失，创造了国际工程保证担保业的新记录，在工程担保行业树立了标杆。深圳作为住建部推行工程担保制度的试点城市，2009年后工程担保业务迅速崛起，工程担保公司众多，现已形成以深圳高新投为主导、各类型担保机构共同发展的态势，并于2015年成立全国首家工程担保协会，其工程担保行业务遍布全国，成为工程担保行业新的里程碑。江苏是建筑和建筑输出大省，《省政府关于促进建筑业改革发展的意见》（苏政发[2017]151号）更是为推动工程担保业务发展提供了政策支持，因此江苏担保机构推进工程担保业务有着重大的战略意义。
（一）江苏担保机构开展工程担保业务的意义
作为建筑大省，自2006年以来，江苏建筑业发展主要指标一直稳居全国首位。根据省住建厅和统计局发布的《2016年度江苏建筑业发展报告》，全省2016年建筑业总产值29549亿元，同比增长4.8%，占全国建筑业总产值约15%，产值规模继续保持全国第一。
作为建筑输出大省，全省建筑业企业总数20116家。截止2017年1月底，全省具有特级资质的企业44家，具有总承包一级资质的施工企业940家。全省具有施工总承包资质涉及12个领域共13851项，从资质等级来看，特级资质44项，一级资质1124项，二级资质3786项，三级资质8891项。因此，江苏省内建筑施工企业潜在客户多，客户市场巨大。
有利于担保机构转型创新发展。融资担保行业是高杠杆、高风险的行业，随着我国担保行业的快速发展，担保行业已暴露出各种问题，行业“两极分化”格局加剧，不少中小担保机构转型或退出。为适应国家政策和外部环境变化，国有担保机构不得不考虑可持续发展的转型道路，基于江苏建筑行的稳健发展的特征，以工程担保为主的非融资担保业务应成为江苏国有担保机构未来转型发展的必由之路。
有利于降低担保业务总体风险。担保业务具有风险与收益不对等的特征，传统的融资担保业务以平均2%/年的费率计算，一笔业务出险则需要50笔业务的担保费来弥补，据统计2015年度全国担保行业平均代偿率达到2.17%，担保收益已不足以弥补代偿。而根据10多年履约担保业务市场分析，以工程担保业务为主的履约担保赔付率仅为2‰左右（包含赔付率相对较高的供货担保）。因此，工程担保业务可较大程度降低担保业务的总体风险。
有利于树立担保机构良好形象。担保机构设立初衷是服务中小企业，工程担保主要服务对象为中小型建筑企业，可一定程度上盘活行业沉淀资金。2016年，国务院总理李克强曾提出“清理建筑业企业在工程建设中需缴纳的各类保证金”，若能以工程担保替代部分类型保证金，则可适当为建筑业减负，从而亦有利于树立担保机构的良好形象。
（二）江苏担保机构开展工程担保业务的障碍
行业规范亟待完善。工程担保行业经过十多年的实践和发展，逐渐被市场接受，国家建设部亦于2004年8月出台了《关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定（试行）》（建市[2004]137号）。但从业务实践中看，工程担保仍缺乏引导和约束行业有序发展的规范和机制，主要体现在：行业准入门槛低、缺乏有效的行业监管机制、信息披露制度不完善以及缺乏有效的退出机制等等。
认知度和推动力度不足。工程担保虽为成熟的非融资担保业务品种，但江苏大部分工程保函以占用建筑企业银行授信形式开出，对分离式保函认知度不足，担保机构和银行均未能在理论和制度上有所突破。2005年10月，建设部选取的六个推行工程担保试点城市为深圳、厦门、青岛、成都、杭州、常州，常州虽为江苏试点城市，但非省会城市，因此在制度建设和业务推动方面均缺乏有效手段。
风险承担机制制约业务开展。理论上，建筑企业已提供履约担保和工程质量担保的，建设单位不得再扣押工程履约保证金和工程质量保证金。而对于担保机构，亦不能或不能全额收取保证金，自然存在信用敞口，因此对担保机构的风险控制提出了較高的要求。此外，由于工程担保业务时效性要求，落实复杂的反担保措施亦不切实际（目前工程担保行业反担保措施以信用为主），因此风险容忍度和风险承担机制成为该类业务推进的一大障碍。
银行授信推动困难。工程担保业务出具的保函主要包括银行保函和公司保函，目前银行保函公信力远大于公司保函。担保机构推进银行保函业务是作为银行保函的保证方式介入，前提则是银行认可担保机构并给予授信额度，该授信与传统融资担保授信有所区分，目前江苏仅建设银行设立保函中心，但授信进度缓慢，其他金融机构均无单独通道（以深圳为代表的地区多家银行可给予担保机构一定授信额度开展工程担保业务），因此银行授信障碍成为保函业务推进的主要制约。
业主认可度不够。实践中，仅在业主充分肯定担保机构的前提下方可出具公司保函。江苏国有担保机构较多，均有较强的背景实力，部分担保机构依托股东及关联企业，原则上可开展以公司保函为主的工程担保业务。但由于绝大部分业主对工程担保业务缺乏认识，而银行保函本身具有较强的公信力，在无政策或制度保障的前提下，一般难以意识到公司保函的有效性。
三、开展工程担保业务的几点思考
工程担保业务关键在于实践，但制度和流程建设亦不可或缺，笔者认为开展该类业务主要须考虑以下几点：
（一）完善担保机构工程担保业务准入机制、审批流程等，从而适应市场需求
担保机构经营的是信用，管理的是风险。作为国有担保机构，应首先完善工程担保业务管理制度、优化业务审批流程。工程担保业务审批流程不能照搬传统的融资担保业务，须精简优化。保函具有较强的时效性，须按业主的要求及时提交，传统的融资担保业务流程较长，不能适应保函市场需要。因此开展此业务，须适应市场需要，优化业务流程。
（二）以系统内部建设项目、省内市政工程项目为试点，以公司保函为突破，逐步外延业务范围
公司保函不涉及银行授信问题，在业主认可方面虽有一定局限性，但在体系内开展业务容易突破。因此，可在主管部门或上级部门的支持下，围绕系统内部建设项目或省内市政工程项目开展保函业务，从拟定招投标文件开始将担保公司保函列入可接受范围，而作为出函方，担保公司须密切跟踪工程项目进展，确保各标段不遗漏。
（三）以建行江苏保函中心为起点，以点带面，进而推广分离式保函模式
在工程担保业务中，分离式保函是指商业银行应担保机构申请使用其授信额度为被担保人开立的银行保函，商业银行对于被担保人的违约按照保函的约定无条件的对保函受益人支付保函金额的一种承诺。目前，建行已在南通设立保函中心，大力推动分离式保函模式。因此，当前可全力推动建行授信事宜，为开展分离式保函业务奠定基础。只有积累了较为丰富的业务经验后，才可复制该模式，推动与省内其他银行的合作。
（四）与业内担保机构合作，采取分保分险、业务互推等方式拓宽业务渠道
深圳作为工程担保业务发展最活跃的市场，不乏业务开拓与风险控制经验丰富的担保机构，可采用业务互推、联保或反担保等形式开展业务合作。借助其先进的风险管理手段和完备的数据分析技术，可初步排除企业信用风险，提高项目评审效率，虽分出了部分保费，同时也分出了相应的风险，从而解决业务开展初期项目评审经验不足的瓶颈。
关键词：工程担保；困境与出路；担保机构
一、工程担保的概念
工程担保是指引入保证人作为第三方，对建设工程中一系列合同的履行进行监督并对违约承担责任而出具履约保函的行为，是一种促使参与工程建设各方守信履约的风险管理机制。履约保函适用于合同履行阶段，保证日期一般是自合同签订到竣工验收合格。
二、江苏担保机构开展工程担保业务的意义和障碍
省外担保机构开展工程担保业务起步早、成效好。北京长安担保作为住建部牵头、十个部委共同组建的首家专业化工程保证担保公司，先后开展了总投资近千亿元人民币的国家重点建设工程的保证担保业务，且无一例赔付损失，创造了国际工程保证担保业的新记录，在工程担保行业树立了标杆。深圳作为住建部推行工程担保制度的试点城市，2009年后工程担保业务迅速崛起，工程担保公司众多，现已形成以深圳高新投为主导、各类型担保机构共同发展的态势，并于2015年成立全国首家工程担保协会，其工程担保行业务遍布全国，成为工程担保行业新的里程碑。江苏是建筑和建筑输出大省，《省政府关于促进建筑业改革发展的意见》（苏政发[2017]151号）更是为推动工程担保业务发展提供了政策支持，因此江苏担保机构推进工程担保业务有着重大的战略意义。
（一）江苏担保机构开展工程担保业务的意义
作为建筑大省，自2006年以来，江苏建筑业发展主要指标一直稳居全国首位。根据省住建厅和统计局发布的《2016年度江苏建筑业发展报告》，全省2016年建筑业总产值29549亿元，同比增长4.8%，占全国建筑业总产值约15%，产值规模继续保持全国第一。
作为建筑输出大省，全省建筑业企业总数20116家。截止2017年1月底，全省具有特级资质的企业44家，具有总承包一级资质的施工企业940家。全省具有施工总承包资质涉及12个领域共13851项，从资质等级来看，特级资质44项，一级资质1124项，二级资质3786项，三级资质8891项。因此，江苏省内建筑施工企业潜在客户多，客户市场巨大。
有利于担保机构转型创新发展。融资担保行业是高杠杆、高风险的行业，随着我国担保行业的快速发展，担保行业已暴露出各种问题，行业“两极分化”格局加剧，不少中小担保机构转型或退出。为适应国家政策和外部环境变化，国有担保机构不得不考虑可持续发展的转型道路，基于江苏建筑行的稳健发展的特征，以工程担保为主的非融资担保业务应成为江苏国有担保机构未来转型发展的必由之路。
有利于降低担保业务总体风险。担保业务具有风险与收益不对等的特征，传统的融资担保业务以平均2%/年的费率计算，一笔业务出险则需要50笔业务的担保费来弥补，据统计2015年度全国担保行业平均代偿率达到2.17%，担保收益已不足以弥补代偿。而根据10多年履约担保业务市场分析，以工程担保业务为主的履约担保赔付率仅为2‰左右（包含赔付率相对较高的供货担保）。因此，工程担保业务可较大程度降低担保业务的总体风险。
有利于树立担保机构良好形象。担保机构设立初衷是服务中小企业，工程担保主要服务对象为中小型建筑企业，可一定程度上盘活行业沉淀资金。2016年，国务院总理李克强曾提出“清理建筑业企业在工程建设中需缴纳的各类保证金”，若能以工程担保替代部分类型保证金，则可适当为建筑业减负，从而亦有利于树立担保机构的良好形象。
（二）江苏担保机构开展工程担保业务的障碍
行业规范亟待完善。工程担保行业经过十多年的实践和发展，逐渐被市场接受，国家建设部亦于2004年8月出台了《关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定（试行）》（建市[2004]137号）。但从业务实践中看，工程担保仍缺乏引导和约束行业有序发展的规范和机制，主要体现在：行业准入门槛低、缺乏有效的行业监管机制、信息披露制度不完善以及缺乏有效的退出机制等等。
认知度和推动力度不足。工程担保虽为成熟的非融资担保业务品种，但江苏大部分工程保函以占用建筑企业银行授信形式开出，对分离式保函认知度不足，担保机构和银行均未能在理论和制度上有所突破。2005年10月，建设部选取的六个推行工程担保试点城市为深圳、厦门、青岛、成都、杭州、常州，常州虽为江苏试点城市，但非省会城市，因此在制度建设和业务推动方面均缺乏有效手段。
风险承担机制制约业务开展。理论上，建筑企业已提供履约担保和工程质量担保的，建设单位不得再扣押工程履约保证金和工程质量保证金。而对于担保机构，亦不能或不能全额收取保证金，自然存在信用敞口，因此对担保机构的风险控制提出了較高的要求。此外，由于工程担保业务时效性要求，落实复杂的反担保措施亦不切实际（目前工程担保行业反担保措施以信用为主），因此风险容忍度和风险承担机制成为该类业务推进的一大障碍。
银行授信推动困难。工程担保业务出具的保函主要包括银行保函和公司保函，目前银行保函公信力远大于公司保函。担保机构推进银行保函业务是作为银行保函的保证方式介入，前提则是银行认可担保机构并给予授信额度，该授信与传统融资担保授信有所区分，目前江苏仅建设银行设立保函中心，但授信进度缓慢，其他金融机构均无单独通道（以深圳为代表的地区多家银行可给予担保机构一定授信额度开展工程担保业务），因此银行授信障碍成为保函业务推进的主要制约。
业主认可度不够。实践中，仅在业主充分肯定担保机构的前提下方可出具公司保函。江苏国有担保机构较多，均有较强的背景实力，部分担保机构依托股东及关联企业，原则上可开展以公司保函为主的工程担保业务。但由于绝大部分业主对工程担保业务缺乏认识，而银行保函本身具有较强的公信力，在无政策或制度保障的前提下，一般难以意识到公司保函的有效性。
三、开展工程担保业务的几点思考
工程担保业务关键在于实践，但制度和流程建设亦不可或缺，笔者认为开展该类业务主要须考虑以下几点：
（一）完善担保机构工程担保业务准入机制、审批流程等，从而适应市场需求
担保机构经营的是信用，管理的是风险。作为国有担保机构，应首先完善工程担保业务管理制度、优化业务审批流程。工程担保业务审批流程不能照搬传统的融资担保业务，须精简优化。保函具有较强的时效性，须按业主的要求及时提交，传统的融资担保业务流程较长，不能适应保函市场需要。因此开展此业务，须适应市场需要，优化业务流程。
（二）以系统内部建设项目、省内市政工程项目为试点，以公司保函为突破，逐步外延业务范围
公司保函不涉及银行授信问题，在业主认可方面虽有一定局限性，但在体系内开展业务容易突破。因此，可在主管部门或上级部门的支持下，围绕系统内部建设项目或省内市政工程项目开展保函业务，从拟定招投标文件开始将担保公司保函列入可接受范围，而作为出函方，担保公司须密切跟踪工程项目进展，确保各标段不遗漏。
（三）以建行江苏保函中心为起点，以点带面，进而推广分离式保函模式
在工程担保业务中，分离式保函是指商业银行应担保机构申请使用其授信额度为被担保人开立的银行保函，商业银行对于被担保人的违约按照保函的约定无条件的对保函受益人支付保函金额的一种承诺。目前，建行已在南通设立保函中心，大力推动分离式保函模式。因此，当前可全力推动建行授信事宜，为开展分离式保函业务奠定基础。只有积累了较为丰富的业务经验后，才可复制该模式，推动与省内其他银行的合作。
（四）与业内担保机构合作，采取分保分险、业务互推等方式拓宽业务渠道
深圳作为工程担保业务发展最活跃的市场，不乏业务开拓与风险控制经验丰富的担保机构，可采用业务互推、联保或反担保等形式开展业务合作。借助其先进的风险管理手段和完备的数据分析技术，可初步排除企业信用风险，提高项目评审效率，虽分出了部分保费，同时也分出了相应的风险，从而解决业务开展初期项目评审经验不足的瓶颈。