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摘要：伴随地方政府性债务规模快速增长的同时，地方债务的举借、管理、使用、偿还尚不规范，部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患，审慎处理我国地方政府性债务问题以及可能诱发的风险，十分必要。
关键词：地方政府性债务；风险；管理
中图分类号：TU251 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）08-00-01
近年来中国地方政府性债务问题引起高度关注，对于地方政府性债务存在的必要性，社会各界基本达成共识，地方政府性债务是世界各国普遍存在的，我国的实践也证明地方政府性债务是不可避免的，政府主导型发展模式以及现行分税制财政体制格局，使得地方公共产品的供给和资金的解决更多依赖政府。在财力有限的情况下，地方政府只能举债融资弥补地方公共建设资金缺口。审计署2013年底公布的数据显示，截至2013年6月底，我国省市县三级政府负有偿还责任的债务余额10.58万亿元，比2010年底增加3.87万亿元，年均增长19.97%。
伴随地方政府性债务规模快速增长的同时，地方债务的举借、管理、使用、偿还尚不规范，部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患，审慎处理我国地方政府性债务问题以及可能诱发的风险，十分必要。因此，李克强总理在2014年政府工作报告中指出，建立规范的地方政府举债融资机制，把地方政府性债务纳入预算管理，推行政府综合财务报告制度，防范和化解债务风险。下面笔者主要从健全地方政府性债务的统计与披露体系、构建运转高效、权力制衡的地方债务管理组织架构、建立地方债务的硬预算约束机制和完善风险控制体系等四个方面谈谈对加强地方政府性债务管理的想法。
一、健全地方政府性债务的统计报告与披露体系
建立统一、全面的地方债务统计体系，是加强地方政府债务管理，防范和化解债务风险的基础性工作。强化财政部统一开发的地方政府性债务管理信息系统运用，政府相关部门要按时、准确上报本部门政府性账内和账外债务的增减变动情况，并提供相关债务书面资料；财政部门根据上报的各种债务数据，认真审核和认定，及时更新系统数据，实时监控、反映地方政府实际产生的债务数据及使用和偿还情况，确保债务数据的准确性。进一步推进政府会计制度改革，加快建立政府财务报告制度，全面、真实、准确地反映政府财务状况，将债务报告作为政府财务报告的一部分，规定地方政府定期披露，提高地方债务透明度。同时加强金融行业数据统计和资本市场信息披露，要求银行或非银行金融机构上报对各级政府及其融资平台公司的借贷信息，公开其对各级政府及其融资平台公司的贷款往来。制定隐瞒、谎报债务规模的惩罚措施，由地方人大、审计部门和中央政府对记录的准确性、全面性进行监督和惩罚。
二、构建运转高效、权力制衡的地方债务管理组织架构
成立政府牵头、财政、发改、住建、交通等部门组成的投融资管理委员会，根据年度地方经济社会发展需要，投融资委员会负责编制年度政府投融资计划，统筹管理政府项目投融资业务。明确财政部门对地方政府性债务的归口管理，建立与投融资管理委员会的工作衔接机制，具体负责政府性债务的统计、管理、监控和预警工作，制订完善债务管理规章制度和具体操作办法，健全债务管理机制，组织编制和执行债务收支计划，监督债务资金使用，按期偿还地方政府性债务。建立以人大、人民银行、审计、司法等为一体的全方位的监控体系，对地方政府债务和财政运行情况进行严格的监管。人大通过批准预算来对债务进行管理监督；人行通过对银行等金融机构的管理来实现对地方政府债务的监管；审计部门从债务计划、举借、管理、使用、效益等进行全过程监督；对地方债务管理中重大违法问题，则交由司法部门进行问责。
三、建立地方债务的硬预算约束机制
今年的中央经济工作会议要求，今后地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理。政府债务是政府收入的重要来源之一，债务收支应纳入财政预算统一管理并报同级人大审批，有利于促进地方政府性债务健康发展，充分发挥地方债务的积极作用。在债务预算管理中要注重三点，一是健全法治，按照依法治国、法治社会总体要求，及时修改相应法律法规，健全地方政府债务纳入预算管理的法治规定，增强债务预算管理的权威性。二是加强债务计划管理。投融资管理委员会根据地方经济发展现状，科学合理制定每年本级政府举债计划，政府债务规模应与地方国民经济发展和财力状况相适应。对举债项目，财政部门根据政府举债计划会同相关部门提出初审意见后报政府审批，重大项目举债报人大审批，对未纳入计划的项目，一律不得举借政府性债务。三要进行绩效考评。绩效考评是公共财政发展的必然趋势，国家对此已有明确要求。纳入预算的政府债务也应与其他预算一样，在一定的期限内，给予必要的绩效考评。通过考评，及时采取相应措施，调控政府债务，防范财政风险。
四、完善风险控制体系
建立健全风险评估与预警机制，当前，局部地区已经存在发生债务危机的隐患，为避免这种隐患转变为现实的风险，应当尽快建立一套衡量和评估政府债务风险程度的指标体系，即通过设定一系列债务风险预警指标，向地方政府实时传达经济状况、债务规模和结构、偿债能力和风险程度等综合信号，在此指标体系基础上，政府根据实际情况设定无风险、轻度风险、中度风险和高风险等风险指标参考值，对不同的信号类别配以相应的预警和纠正措施，地方政府在偿债风险超过预期限度或发生重大危机前，及时采取应对措施，达到控制风险的目的。
全面推行偿债准备金制度，按照风险和收益相匹配的原则，可以选择从债务融资总额中提取一定比例的偿债资金，或根据地方政府年末债务余额计提偿债准备金，制定相应的资金管理办法，对偿债准备金的使用、管理、监督等方面作出明确规定，确保专款专用。偿债准备金由财政部门实行专户管理，单独进行会计核算。切实增强政府偿债能力，有效防范债务风险。
充分发挥绩效考核的正向激励作用。任期内举债不受严格制度约束，不考虑债务成本，更无需顾及后续还债，债务自然如雪球般越滚越大。遏制地方政府的举债冲动，将债务管理纳入到地方政府目标管理责任制考核和地方官员任期经济责任考核中，增加债务融资投入与产出的绩效指标和债务风险指标，建立政府债务追溯问责制度，有效抑制地方官员短期行为引起的过度发债和债务规模膨胀。
作者简介：许亚军（1975-），女，安徽宣城人，经济学学士，审计师、注册资产评估师，安徽省宣城市宣州区审计局副局长。
关键词：地方政府性债务；风险；管理
中图分类号：TU251 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）08-00-01
近年来中国地方政府性债务问题引起高度关注，对于地方政府性债务存在的必要性，社会各界基本达成共识，地方政府性债务是世界各国普遍存在的，我国的实践也证明地方政府性债务是不可避免的，政府主导型发展模式以及现行分税制财政体制格局，使得地方公共产品的供给和资金的解决更多依赖政府。在财力有限的情况下，地方政府只能举债融资弥补地方公共建设资金缺口。审计署2013年底公布的数据显示，截至2013年6月底，我国省市县三级政府负有偿还责任的债务余额10.58万亿元，比2010年底增加3.87万亿元，年均增长19.97%。
伴随地方政府性债务规模快速增长的同时，地方债务的举借、管理、使用、偿还尚不规范，部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患，审慎处理我国地方政府性债务问题以及可能诱发的风险，十分必要。因此，李克强总理在2014年政府工作报告中指出，建立规范的地方政府举债融资机制，把地方政府性债务纳入预算管理，推行政府综合财务报告制度，防范和化解债务风险。下面笔者主要从健全地方政府性债务的统计与披露体系、构建运转高效、权力制衡的地方债务管理组织架构、建立地方债务的硬预算约束机制和完善风险控制体系等四个方面谈谈对加强地方政府性债务管理的想法。
一、健全地方政府性债务的统计报告与披露体系
建立统一、全面的地方债务统计体系，是加强地方政府债务管理，防范和化解债务风险的基础性工作。强化财政部统一开发的地方政府性债务管理信息系统运用，政府相关部门要按时、准确上报本部门政府性账内和账外债务的增减变动情况，并提供相关债务书面资料；财政部门根据上报的各种债务数据，认真审核和认定，及时更新系统数据，实时监控、反映地方政府实际产生的债务数据及使用和偿还情况，确保债务数据的准确性。进一步推进政府会计制度改革，加快建立政府财务报告制度，全面、真实、准确地反映政府财务状况，将债务报告作为政府财务报告的一部分，规定地方政府定期披露，提高地方债务透明度。同时加强金融行业数据统计和资本市场信息披露，要求银行或非银行金融机构上报对各级政府及其融资平台公司的借贷信息，公开其对各级政府及其融资平台公司的贷款往来。制定隐瞒、谎报债务规模的惩罚措施，由地方人大、审计部门和中央政府对记录的准确性、全面性进行监督和惩罚。
二、构建运转高效、权力制衡的地方债务管理组织架构
成立政府牵头、财政、发改、住建、交通等部门组成的投融资管理委员会，根据年度地方经济社会发展需要，投融资委员会负责编制年度政府投融资计划，统筹管理政府项目投融资业务。明确财政部门对地方政府性债务的归口管理，建立与投融资管理委员会的工作衔接机制，具体负责政府性债务的统计、管理、监控和预警工作，制订完善债务管理规章制度和具体操作办法，健全债务管理机制，组织编制和执行债务收支计划，监督债务资金使用，按期偿还地方政府性债务。建立以人大、人民银行、审计、司法等为一体的全方位的监控体系，对地方政府债务和财政运行情况进行严格的监管。人大通过批准预算来对债务进行管理监督；人行通过对银行等金融机构的管理来实现对地方政府债务的监管；审计部门从债务计划、举借、管理、使用、效益等进行全过程监督；对地方债务管理中重大违法问题，则交由司法部门进行问责。
三、建立地方债务的硬预算约束机制
今年的中央经济工作会议要求，今后地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理。政府债务是政府收入的重要来源之一，债务收支应纳入财政预算统一管理并报同级人大审批，有利于促进地方政府性债务健康发展，充分发挥地方债务的积极作用。在债务预算管理中要注重三点，一是健全法治，按照依法治国、法治社会总体要求，及时修改相应法律法规，健全地方政府债务纳入预算管理的法治规定，增强债务预算管理的权威性。二是加强债务计划管理。投融资管理委员会根据地方经济发展现状，科学合理制定每年本级政府举债计划，政府债务规模应与地方国民经济发展和财力状况相适应。对举债项目，财政部门根据政府举债计划会同相关部门提出初审意见后报政府审批，重大项目举债报人大审批，对未纳入计划的项目，一律不得举借政府性债务。三要进行绩效考评。绩效考评是公共财政发展的必然趋势，国家对此已有明确要求。纳入预算的政府债务也应与其他预算一样，在一定的期限内，给予必要的绩效考评。通过考评，及时采取相应措施，调控政府债务，防范财政风险。
四、完善风险控制体系
建立健全风险评估与预警机制，当前，局部地区已经存在发生债务危机的隐患，为避免这种隐患转变为现实的风险，应当尽快建立一套衡量和评估政府债务风险程度的指标体系，即通过设定一系列债务风险预警指标，向地方政府实时传达经济状况、债务规模和结构、偿债能力和风险程度等综合信号，在此指标体系基础上，政府根据实际情况设定无风险、轻度风险、中度风险和高风险等风险指标参考值，对不同的信号类别配以相应的预警和纠正措施，地方政府在偿债风险超过预期限度或发生重大危机前，及时采取应对措施，达到控制风险的目的。
全面推行偿债准备金制度，按照风险和收益相匹配的原则，可以选择从债务融资总额中提取一定比例的偿债资金，或根据地方政府年末债务余额计提偿债准备金，制定相应的资金管理办法，对偿债准备金的使用、管理、监督等方面作出明确规定，确保专款专用。偿债准备金由财政部门实行专户管理，单独进行会计核算。切实增强政府偿债能力，有效防范债务风险。
充分发挥绩效考核的正向激励作用。任期内举债不受严格制度约束，不考虑债务成本，更无需顾及后续还债，债务自然如雪球般越滚越大。遏制地方政府的举债冲动，将债务管理纳入到地方政府目标管理责任制考核和地方官员任期经济责任考核中，增加债务融资投入与产出的绩效指标和债务风险指标，建立政府债务追溯问责制度，有效抑制地方官员短期行为引起的过度发债和债务规模膨胀。
作者简介：许亚军（1975-），女，安徽宣城人，经济学学士，审计师、注册资产评估师，安徽省宣城市宣州区审计局副局长。