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摘 要 城镇化是每个城市发展的必经之路，在这个过程中不可避免的会对自然环境造成一定的影响，甚至有时会对自然环境进行人为改造。新型城镇化以可持续发展理论、科学发展观为指导，建设人与自然和谐发展的绿色新城镇。我国环保法律历经三十多年的发展，已经具有相当规模，但与西方成功经验相较，我国也存在着立法晚、经验不足等问题。本文分析各地区环境保护成功的法治管理经验，并结合我国具体国情，对在新型城镇化建设过程中暴露的城镇生态环境问题进行剖析。环境保护的法律建设可以从社会到公民个人各个层面进行。
关键词 城镇化 环境污染 治理政策 法律保护
作者简介：顾谦，武汉理工大学。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.080
一、引言
我国大多数城市已经进入城镇化快速扩张发展的阶段，中国的城镇化率水平由2000年的36.22%上升到2016年底的57.4%，预计在2020年将达到60%。 根据国际经验，当城镇化率达到70%之前，城镇化水平都会快速增长。由此判断，中国的城镇化率仍将在未来十年左右的时间内快速增长。尽管城镇化进程加速推动了我国经济社会的蓬勃发展，同时促进了城乡居民生活水平的全面提升，然而，在城镇化政策取得卓越成就的同时，也逐渐暴露出严重的生态环境问题。基于此，2014年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，目的在于强调城镇化发展要遵循客观规律，进行新城镇化建设，以便积极稳妥地推进城镇化建设的健康可持续发展。
二、城镇化进程中暴露的环境问题
城镇化是工业发展的必然产物，工业化的持续发展进而又推动了城镇化，以中心城区为原点向城市郊区以及县镇快速扩张，城镇化不断膨胀。在城镇化快速发展的同时，相应的环境污染、生态环境恶化问题也随之而来，这不仅是对新型城镇化发展进程的严重阻碍，而且对未来的绿色城镇的可持续发展也带来了一定的挑战。蓝天白云与绿水青山一样，它们不仅是人民对美好生活的需求，更是当代人对子孙后代的职责与担当。
（一）交通压力带来的空气污染
2017年11月1日当天武汉市城区pm2.5日均值为76微克每立方，氮氧化物浓度日均值102微克每立方，江夏区Pm2.5日均值为52微克每立方，氮氧化物浓度日均值为37微克每立方。
交通是一个城市发展的核心，为城市发展提供物资和人口流动服务，对城市经济发展具有重要的推动作用。但是交通发展虽然有正面积极效果，但同时也存在着日积月累的负面效果，例如交通拥堵、空气污染以及噪声污染都是交通发展带来的一系列城市通病。根据近几年中国环境状况公报，城镇中大气环境质量呈逐年下降趋势。报告显示，2013年，全国平均霾日数为35.9天，比上年增加18.3天，2014年，对161个地级以上城市展开调查，仅有16个城市空气质量达标。 根据环保部发布的年报显示，我国已连续6年成为世界机动车产销第一大国，机动车污染已成为我国空气污染的重要来源。
（二）水污染
面对环境水体污染事件时有发生、水源水质达标率不足的现状，饮用水安全形势还是颇为严峻。
2017年2月20日-3月4日，湖北省环保厅选取2016年环境质量不升反降以及群众反映强烈的环境问题长期得不到解决，且办理环境违法案件数量少、执法力度较弱的部分典型市、县，开展驻点执法工作。江夏区中央环保督察组负责的汤逊湖水污染问题，整改进度相对落后，且汤逊湖湖面目前也还存在着“三网”（围网、拦网、网箱）问题亟待解决；另一方面，汤逊湖湖岸线生态固穩工程及湖泊周边的截污工程建设进度也较为缓慢，导致大量的生活污水、废水仍然通过溢流的方式进入汤逊湖水域。
不仅是生活污水和湖面不规范养殖等问题，建设施工中也常带来水污染问题。这其中主要是因施工单位生产和生活污水大量违规排放，从而导致地面水受到污染，甚至污染渗透至地下水而引起的。例如施工设备在使用和维修的过程中，会产生大量含油以及其他化学物质的废水，如果这类废水不经过妥善处理就直接排入城市污水管网，那么不仅将会对该水域造成严重污染，并且也会对下游水环境造成二次污染。
三、环境问题治理的成功立法经验
（一）莱茵河的治理
在全球水域治理过程中，莱茵河的管理是一个成功案例，它包含了科学与民主治理的重要经验。二战结束后，欧洲工业迅速复苏和发展，大量工业废弃物泄入河流，严重污染莱茵河流域，莱茵河因此一度被冠名“欧洲的下水道”。与此同时，沿河各国大量开垦河流湿地、修筑大坝、河道裁弯取直，导致了生态环境破坏、洪灾频繁。
作为莱茵河流域上的国家之一，德国率先决定开始治理这条牵动欧洲经济发展的河流。德国环保立法的原则贯穿于莱茵河治理立法的始终：第一，风险预防原则。风险预防作为德国现行环保类法律中的一项最基本原则，其主要内容为 “社会应当通过认真提前规划和阻止潜在的有害行为来寻求避免对环境的破坏”。第二，污染支付原则。“谁污染谁治理”主张最早由德国提出，目的在于充分运用经济制裁手段来保证相关防止污染法律的执行力度。第三，广泛合作原则。保护环境不仅在于政府及相关企业的努力，公众参与的作用也不可被忽视，这项原则既是要求公民将环保理念应用到日常生活中，也内在的要求公众对污染企业进行有力监督，从而使得环保政策得到普遍认同及执行。
因此，旨在保护莱茵河的“莱茵河2000行动计划”于1987年正式开始实施。在该项目投入实施后，莱茵河流域的生态环境出现了显著改善：1992年，莱茵河所有污染物实现了50%以上消减率的目标，部分污染物排放减少了90%。
（二）美国空气法案
1970年代之前，美国只有1955年出台的《联邦大气污染控制法》，美国治理空气污染的努力都是“各人自扫门前雪”，处于各地自发性和零星的状态。在1965年美国颁布了机动车空气污染控制法案，这是第一部针对生产商制定的联邦层面的法案。 直到1970年12月，时任总统尼克松把各个政府部门负责环保的职能整合到一起，建立了“美国国家环保局”，从此形成“全国上下一盘棋”的合力治理空气污染模式。由于各州拥有治安权，联邦政府不能越俎代庖，无权治理每个州境内的空气污染问题，所有活动必须要以州政府为主体展开。1970年的《清洁空气法案》提出的具体做法是，每个州因地制宜制定“州执行计划”，阐明地方层面、州层面和联邦层面的具体行动，如何控制排放，以达到全美空气质量标准。州执行计划提交给国家环保局审核，环保局具有批准或者否决权。这一“联邦-各州”的互动模式延续至今。
四、城镇化进程中环境问题的解决对策
城市化与生态环境是一种相互影响、相互制约的关系。因此，要实现城市的健康持续发展，必须采取相应措施解决问题，做好新型城镇化的生态环境保护工作。
（一）制定绿色合理的城市发展规划
城市化规划水平决定了城镇的空间结构和布局思路，影响城镇的建设成本和运营效率，直接关系到城市化发展的质量。要实现城市化的健康可持续发展，必须将城市化规划与生态环境保护相结合，协调经济、社会与自然的关系。城市化进程只能在生态环境和自然资源保护的前提下，以健康、可持续的方式进行。因此，在总体规划的基础上，应当结合当地的实际情况，制定相应的生态环境规划，确保城市经济建设、社会发展和生态环境保护能同步进行。同时，还可以制定合理的产业布局模式，将城市生态系统转化为良性方向发展，最大限度地减少城市化对自然资源和生态环境的影响，建立可持续发展的城市化轨道。例如，在新加坡，被称为“像花园一样的国家”，这得益于城市规划和城市建设两方面的同时推进。一是逐步推进园林城市建设。40多年来，新加坡的城市建设始终围绕“花园城市”的建设而建立，并突出了不同发展时期的不同优先事项。二是推进基础设施建设。将道路交通网络和配套基础设施与城市总体规划相结合，促进城市道路建设与土地开发的一体化，避免各种管道建设带来的道路反复挖掘和对城市形象的负面影响。 三是重视环境绿化建设。在开发新区域时，政府应把好绿化门槛，将绿化率不达标的建设规划拒之门外。
（二）通过法律和政策促进经济发展方式的转变
虽然中国城市化率已超过57%，但由于城市化發展的社会条件和内在动力发生了巨大变化，传统经济的发展模式带来了许多高排放、高污染等生态环境问题。其严重阻碍了城市化的健康和可持续发展。因此，在城市化进程中，政府要加快转变经济发展方式，严格坚持生态环境标准，积极发展低耗能、低污染的循环经济、绿色经济和生态经济。在政策方面，可以实施奖惩制度，以地方性法规和政府规章的形式控制特定地区和特定行业的污染物排放量。这不仅可以促进城市化的发展，也可以实现经济与生态环境的和谐统一发展。同时，通过创造有利于城市发展的外部环境，也可以引进新技术，新设备和新工艺，实现乡镇经济发展模式从粗放型向集约型、生态化、高效化的转变。
（三）建立生态环境保护法律体系
要推进新型城镇化道路，首先，必须建立一套完整的生态环境保护法律体系，通过保护生态环境。不仅要建立生态环境评估机制，还要将环境破坏和生态效益等方面纳入城市化发展评价体系，完善反映城市化发展要求的目标体系、评估和奖惩机制，并且实施生态环境补偿制度，有效增加生态环境补偿投入，扩大生态环境补偿范围，提高生态环境补偿标准也是必要的。其次，完善环境公益诉讼制度，划定并坚持生态环境保护红线，建立生态环境承载力监测预警机制，加快完善城市化区域和重点生态功能区等发展监管体系。最后，制定和完善严格监督污染物排放，建立城乡生态系统保护与污染防治协调联动机制，加强生态环境执法和影响评价体系的生态环境保护体系，对生态环境造成的损害责任人实行严格的补偿制度，对于造成严重后果的，依法追究刑事责任。
（四）提高公众环保法律意识
城市化进程中的许多生态和环境问题是由于缺乏生态环境保护意识造成的。考虑到新型城镇化建设对生态环境保护的高要求以及当前公众环境意识普遍薄弱的客观现实，必须提高公众的生态环境保护意识，充分利用各种宣传方法，使公众充分认识到促进循环经济，清洁生产和可持续发展等生态环境保护的重要性，形成基本的生态环保意识，自觉参与到生态环境保护、实现城市化进程中，促进城市生态环境的不断改善。
五、结语
生态文明是人类文明发展的必然趋势，是社会主义文明体系的基础。社会主义的物质文明、政治文明和精神文明离不开生态文明。新型城镇化建设是我国未来发展的重要战略之一，是国家现代化程度的标志之一。新型城镇化建设和生态文明建设同样重要，不可顾此失彼。虽然目前中国城市化建设水平与西方发达国家城市化水平较高的城市之间仍存在较大差距，但在城市化建设过程中我们不能盲目地复制其他地区的成果。新型城市化建设必须基于中国的具体国情，应当从加强生态文明法制建设、推进生态文明进程出发，完善生态立法、规范生态执法、严格生态司法、提高公民环境守法意识、完善公众参与制度。 要坚持走中国特色的新型城镇化道路，在全面推进法治的背景下，把城镇化建设与生态环境建设法律相结合，不断丰富新型城镇化的内涵，发展绿色城市。
注释：
2017-2023年中国共享经济市场深度评估及投资前景评估报告.智研咨询.
2013中国环境状况公报.中华人民共和国环保部.
2015年中国机动车污染防治年报.中华人民共和国环保部.
关键词 城镇化 环境污染 治理政策 法律保护
作者简介：顾谦，武汉理工大学。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.080
一、引言
我国大多数城市已经进入城镇化快速扩张发展的阶段，中国的城镇化率水平由2000年的36.22%上升到2016年底的57.4%，预计在2020年将达到60%。 根据国际经验，当城镇化率达到70%之前，城镇化水平都会快速增长。由此判断，中国的城镇化率仍将在未来十年左右的时间内快速增长。尽管城镇化进程加速推动了我国经济社会的蓬勃发展，同时促进了城乡居民生活水平的全面提升，然而，在城镇化政策取得卓越成就的同时，也逐渐暴露出严重的生态环境问题。基于此，2014年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，目的在于强调城镇化发展要遵循客观规律，进行新城镇化建设，以便积极稳妥地推进城镇化建设的健康可持续发展。
二、城镇化进程中暴露的环境问题
城镇化是工业发展的必然产物，工业化的持续发展进而又推动了城镇化，以中心城区为原点向城市郊区以及县镇快速扩张，城镇化不断膨胀。在城镇化快速发展的同时，相应的环境污染、生态环境恶化问题也随之而来，这不仅是对新型城镇化发展进程的严重阻碍，而且对未来的绿色城镇的可持续发展也带来了一定的挑战。蓝天白云与绿水青山一样，它们不仅是人民对美好生活的需求，更是当代人对子孙后代的职责与担当。
（一）交通压力带来的空气污染
2017年11月1日当天武汉市城区pm2.5日均值为76微克每立方，氮氧化物浓度日均值102微克每立方，江夏区Pm2.5日均值为52微克每立方，氮氧化物浓度日均值为37微克每立方。
交通是一个城市发展的核心，为城市发展提供物资和人口流动服务，对城市经济发展具有重要的推动作用。但是交通发展虽然有正面积极效果，但同时也存在着日积月累的负面效果，例如交通拥堵、空气污染以及噪声污染都是交通发展带来的一系列城市通病。根据近几年中国环境状况公报，城镇中大气环境质量呈逐年下降趋势。报告显示，2013年，全国平均霾日数为35.9天，比上年增加18.3天，2014年，对161个地级以上城市展开调查，仅有16个城市空气质量达标。 根据环保部发布的年报显示，我国已连续6年成为世界机动车产销第一大国，机动车污染已成为我国空气污染的重要来源。
（二）水污染
面对环境水体污染事件时有发生、水源水质达标率不足的现状，饮用水安全形势还是颇为严峻。
2017年2月20日-3月4日，湖北省环保厅选取2016年环境质量不升反降以及群众反映强烈的环境问题长期得不到解决，且办理环境违法案件数量少、执法力度较弱的部分典型市、县，开展驻点执法工作。江夏区中央环保督察组负责的汤逊湖水污染问题，整改进度相对落后，且汤逊湖湖面目前也还存在着“三网”（围网、拦网、网箱）问题亟待解决；另一方面，汤逊湖湖岸线生态固穩工程及湖泊周边的截污工程建设进度也较为缓慢，导致大量的生活污水、废水仍然通过溢流的方式进入汤逊湖水域。
不仅是生活污水和湖面不规范养殖等问题，建设施工中也常带来水污染问题。这其中主要是因施工单位生产和生活污水大量违规排放，从而导致地面水受到污染，甚至污染渗透至地下水而引起的。例如施工设备在使用和维修的过程中，会产生大量含油以及其他化学物质的废水，如果这类废水不经过妥善处理就直接排入城市污水管网，那么不仅将会对该水域造成严重污染，并且也会对下游水环境造成二次污染。
三、环境问题治理的成功立法经验
（一）莱茵河的治理
在全球水域治理过程中，莱茵河的管理是一个成功案例，它包含了科学与民主治理的重要经验。二战结束后，欧洲工业迅速复苏和发展，大量工业废弃物泄入河流，严重污染莱茵河流域，莱茵河因此一度被冠名“欧洲的下水道”。与此同时，沿河各国大量开垦河流湿地、修筑大坝、河道裁弯取直，导致了生态环境破坏、洪灾频繁。
作为莱茵河流域上的国家之一，德国率先决定开始治理这条牵动欧洲经济发展的河流。德国环保立法的原则贯穿于莱茵河治理立法的始终：第一，风险预防原则。风险预防作为德国现行环保类法律中的一项最基本原则，其主要内容为 “社会应当通过认真提前规划和阻止潜在的有害行为来寻求避免对环境的破坏”。第二，污染支付原则。“谁污染谁治理”主张最早由德国提出，目的在于充分运用经济制裁手段来保证相关防止污染法律的执行力度。第三，广泛合作原则。保护环境不仅在于政府及相关企业的努力，公众参与的作用也不可被忽视，这项原则既是要求公民将环保理念应用到日常生活中，也内在的要求公众对污染企业进行有力监督，从而使得环保政策得到普遍认同及执行。
因此，旨在保护莱茵河的“莱茵河2000行动计划”于1987年正式开始实施。在该项目投入实施后，莱茵河流域的生态环境出现了显著改善：1992年，莱茵河所有污染物实现了50%以上消减率的目标，部分污染物排放减少了90%。
（二）美国空气法案
1970年代之前，美国只有1955年出台的《联邦大气污染控制法》，美国治理空气污染的努力都是“各人自扫门前雪”，处于各地自发性和零星的状态。在1965年美国颁布了机动车空气污染控制法案，这是第一部针对生产商制定的联邦层面的法案。 直到1970年12月，时任总统尼克松把各个政府部门负责环保的职能整合到一起，建立了“美国国家环保局”，从此形成“全国上下一盘棋”的合力治理空气污染模式。由于各州拥有治安权，联邦政府不能越俎代庖，无权治理每个州境内的空气污染问题，所有活动必须要以州政府为主体展开。1970年的《清洁空气法案》提出的具体做法是，每个州因地制宜制定“州执行计划”，阐明地方层面、州层面和联邦层面的具体行动，如何控制排放，以达到全美空气质量标准。州执行计划提交给国家环保局审核，环保局具有批准或者否决权。这一“联邦-各州”的互动模式延续至今。
四、城镇化进程中环境问题的解决对策
城市化与生态环境是一种相互影响、相互制约的关系。因此，要实现城市的健康持续发展，必须采取相应措施解决问题，做好新型城镇化的生态环境保护工作。
（一）制定绿色合理的城市发展规划
城市化规划水平决定了城镇的空间结构和布局思路，影响城镇的建设成本和运营效率，直接关系到城市化发展的质量。要实现城市化的健康可持续发展，必须将城市化规划与生态环境保护相结合，协调经济、社会与自然的关系。城市化进程只能在生态环境和自然资源保护的前提下，以健康、可持续的方式进行。因此，在总体规划的基础上，应当结合当地的实际情况，制定相应的生态环境规划，确保城市经济建设、社会发展和生态环境保护能同步进行。同时，还可以制定合理的产业布局模式，将城市生态系统转化为良性方向发展，最大限度地减少城市化对自然资源和生态环境的影响，建立可持续发展的城市化轨道。例如，在新加坡，被称为“像花园一样的国家”，这得益于城市规划和城市建设两方面的同时推进。一是逐步推进园林城市建设。40多年来，新加坡的城市建设始终围绕“花园城市”的建设而建立，并突出了不同发展时期的不同优先事项。二是推进基础设施建设。将道路交通网络和配套基础设施与城市总体规划相结合，促进城市道路建设与土地开发的一体化，避免各种管道建设带来的道路反复挖掘和对城市形象的负面影响。 三是重视环境绿化建设。在开发新区域时，政府应把好绿化门槛，将绿化率不达标的建设规划拒之门外。
（二）通过法律和政策促进经济发展方式的转变
虽然中国城市化率已超过57%，但由于城市化發展的社会条件和内在动力发生了巨大变化，传统经济的发展模式带来了许多高排放、高污染等生态环境问题。其严重阻碍了城市化的健康和可持续发展。因此，在城市化进程中，政府要加快转变经济发展方式，严格坚持生态环境标准，积极发展低耗能、低污染的循环经济、绿色经济和生态经济。在政策方面，可以实施奖惩制度，以地方性法规和政府规章的形式控制特定地区和特定行业的污染物排放量。这不仅可以促进城市化的发展，也可以实现经济与生态环境的和谐统一发展。同时，通过创造有利于城市发展的外部环境，也可以引进新技术，新设备和新工艺，实现乡镇经济发展模式从粗放型向集约型、生态化、高效化的转变。
（三）建立生态环境保护法律体系
要推进新型城镇化道路，首先，必须建立一套完整的生态环境保护法律体系，通过保护生态环境。不仅要建立生态环境评估机制，还要将环境破坏和生态效益等方面纳入城市化发展评价体系，完善反映城市化发展要求的目标体系、评估和奖惩机制，并且实施生态环境补偿制度，有效增加生态环境补偿投入，扩大生态环境补偿范围，提高生态环境补偿标准也是必要的。其次，完善环境公益诉讼制度，划定并坚持生态环境保护红线，建立生态环境承载力监测预警机制，加快完善城市化区域和重点生态功能区等发展监管体系。最后，制定和完善严格监督污染物排放，建立城乡生态系统保护与污染防治协调联动机制，加强生态环境执法和影响评价体系的生态环境保护体系，对生态环境造成的损害责任人实行严格的补偿制度，对于造成严重后果的，依法追究刑事责任。
（四）提高公众环保法律意识
城市化进程中的许多生态和环境问题是由于缺乏生态环境保护意识造成的。考虑到新型城镇化建设对生态环境保护的高要求以及当前公众环境意识普遍薄弱的客观现实，必须提高公众的生态环境保护意识，充分利用各种宣传方法，使公众充分认识到促进循环经济，清洁生产和可持续发展等生态环境保护的重要性，形成基本的生态环保意识，自觉参与到生态环境保护、实现城市化进程中，促进城市生态环境的不断改善。
五、结语
生态文明是人类文明发展的必然趋势，是社会主义文明体系的基础。社会主义的物质文明、政治文明和精神文明离不开生态文明。新型城镇化建设是我国未来发展的重要战略之一，是国家现代化程度的标志之一。新型城镇化建设和生态文明建设同样重要，不可顾此失彼。虽然目前中国城市化建设水平与西方发达国家城市化水平较高的城市之间仍存在较大差距，但在城市化建设过程中我们不能盲目地复制其他地区的成果。新型城市化建设必须基于中国的具体国情，应当从加强生态文明法制建设、推进生态文明进程出发，完善生态立法、规范生态执法、严格生态司法、提高公民环境守法意识、完善公众参与制度。 要坚持走中国特色的新型城镇化道路，在全面推进法治的背景下，把城镇化建设与生态环境建设法律相结合，不断丰富新型城镇化的内涵，发展绿色城市。
注释：
2017-2023年中国共享经济市场深度评估及投资前景评估报告.智研咨询.
2013中国环境状况公报.中华人民共和国环保部.
2015年中国机动车污染防治年报.中华人民共和国环保部.